第4章政策制定

第四章政策制定政策过程：政策制定政策执行政策评估政策评估与监控政策终结

一、政策制定的过程1、社会问题产生

2、建立政策议程

3、确定政策问题

4、制定政策规划及方案

5、政策合法化

二、社会问题

---私人或个人问题

---社会或公共问题（一）社会问题的产生什么时候、谁来确定某一社会情况是社会问题？只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键的作用；人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。（二）社会问题的类型1、过失性社会问题偏离社会正常生活和规范的一些过失行为2、结构性社会问题由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象案例分析：城乡教育的反差--必须关注农村教育问题“我想念书”这是辽西北地区每一个面临辍学危险的孩子反复说的一句话。据了解，辽西北地区已经连续遭遇第四个灾年，由于降水稀少，致使土壤极度失墒，地下水位严重下降，造成180万亩土地绝收，经济损失约9亿元。目前，全县水井干枯的状况非常严重，甚至发生了买水和到几十里路外拉水的情况。

据调查，马场镇前道小学的于拱健，家里生活非常困难。今年10岁的他，开学读四年级了，家里除了种地挣钱外，没有任何经济来源。母亲的双手有病，干不了重体力活，而多病的爷爷躺在床上不能动，靠吃药维持着，一家人仅治病就欠了几千元钱的外债。他去年的学费还是向亲戚借的，今年旱情严重，于洪健家的地也是颗粒无收，治病的钱还不知从哪儿出，学费更没有指望了。而他的学习成绩又很好，可家里实在是供不起。据了解，前道小学与于洪健处境相同的孩子还有很多，像修文志、王志强等十几个孩子都在等待之中，家里能筹到钱他们才能上学，否则只能辍学在家。大灾之年，像于洪健这样家境困难，即将面临失学的孩子会比往年更多。中国的根本问题在农村，农村的最大问题在教育。现阶段，教育不公平突出地表现为城乡教育的严重失衡和巨大落差。此外，在区域、阶层、校际之间，也存在明显的教育差距。第一、城乡教育差距。我国城乡“二元结构”反映在教育上，其突出表现是:城市义务教育由国家财政负担，而农村义务教育则由农民支撑。

教育的城乡“二元结构”，造成城乡教育的巨大差距，目前城市人口平均受教育年限已达13年，而农村人口平均受教育年限还不足7年，相差近一倍。从教育普及程度看，城市早已普及了九年义务教育，一些大城市甚至普及了高中教育;而农村文盲率仍在10%以上，自1986年《义务教育法》颁布到2000年“义务教育基本普及”的15年间，全国大约有1.5亿左右的农民子女没能完成初中教育，到2005年，仍有至少5％的农村地区尚未普及九年义务教育，有的县甚至没有普及小学教育。而早在《义务教育法》公布之前的1985年，中国的城镇已经普及了小学和初中教育。偏远农村还有几百万适龄儿童没有入学。从经费投入看，农村小学生占全国小学生总数的75%,但教育经费仅占48%;初中教育经费，农村仅占29%。生均教育经费，城镇是农村2倍多。从师资队伍看，近年来，我国教师学历达标率提高非常快，很多城市小学、中学教师学历达标率已接近100%,农村高一个学历层次的教师，比城市低30个百分点，教师学历不合格率高达70%多。从办学条件看，有的城市学校，宽敞的教学楼，宽带端口接到了课桌上;有的农村学校，昏暗的危房，简陋的桌椅，辍学现象严重。据《转型期中国重大教育政策案例研究课题组》在14个省、34个县的抽样调查，农村初中辍学率平均达43%,最高的为74.3%。第二、区域教育差距。基础教育的地区差距，集中表现在教育经费上，东部基础教育的各项教育经费是中西部的近两倍，其中教育公用经费差距高达4-5倍;高等教育的地区差距也在进一步拉大，据统计，过去的20多年间，各省、自治区、直辖市每万人口大学生数，东部迅速飙升，西部大幅下降;高校的招生数量相对于各地人口比例来说，差距是显而易见的。第三、群体教育差距。社会各阶层之间拥有完全不同的教育资源，一般来说，流入城市的农民工子女、农村女童和残疾人接受优质教育的机会相对要少一些。在农村，那些不上学和辍学的学生，大部分是女童。此外，教育的类别间差距也不容忽视。比如，城市的重点学校制度。应该说，重点学校在集中优质教育资源、培养优秀人才方面，发挥了历史性的作用。但伴随着“择校热”的持续升温，重点学校和非重点学校已逐渐演化为两种不同的文化，重点学校的“示范”作用失去了本来的意义。三、政策模型

政策模型是指人们思考政策问题的出发点,即人们对政策产生的原因、影响因素、社会效果等方面思考的前提假定，或思维定势。1、传统理性模型理性，Rationality，合理,有理，指人能够从理智上控制自己的行为。

传统理性模型起源于“经济人假设”

传统理性模型认为决策者能够依据完整而综合的全面资料做出合理性的决策。认为：

（1）公共政策或公共决策行动是整体行动，会有一致性的价值判断；（2）公共决策者具有绝对理性，他们能够做出真正的理性决策行为；（3）决策的目标单一、明确和绝对；（4）决策过程中不考虑时间和其他政策资源消耗理性决策模型的具体步骤：（1）确定决策目标；（2）提出备选方案；（3）对这些方案进行比较分析。（4）通过排序选择最优方案。理性决策模型的缺陷:绝对理性决策模型实际上是难以达到的：

（1）公共决策目标不是单一、明确的，而是多元、模糊和相对的。（2）人是感情动物，存在着理性缺陷，其行为受到偏好、性格特征等非理性因素的影响；（3）人处理信息的能力是非常有限的（视觉、记忆力都有限）；（4）政策行为总是受制于时间、人力、物力、财力的资源影响。案例分析

如果你是个篮球迷，有朋友送给你一张免费球票，而那天晚上恰好下了场暴风雪，这使得驾车去体育馆看比赛十分危险，这时你是去还是不去呢?假如换一种情况，同样的球票，同样的暴风雪，但球票是自己花300元买的，这时你去还是不去呢?

根据行为学的研究，在后一种情况下，人们多半会冒险前去观看比赛。人大都具有“成本陷入倾向”和“损失厌恶倾向”——认为既然已为此花了钱，那么最好不要浪费，而不去过多考虑结果会怎样。人们通常会把损失看得比收益重要得多，这完全是心理因素在起作用。2、有限理性决策模型西蒙对传统理性模型进行了批判，认为决策者不是“经济人”，而是“行政人”，他们的决策行为受到诸多因素制约，不可能是完全理性和最优化的。（1）公共决策者都是人，其决策行为是有限的理性

人受其知觉、能力水平、信息量的影响，不可能做出最优的决定，只能是在一定条件下相对优化、相对理性的决策（2）相对满意的决策原则

人只能是做到相对满意，不可能100%满意（3）次优决策：

有限目标期望水平折中的方法假如你计划买一辆汽车，你认为对自己来讲最主要的方面是汽车的售价，你的最大承受力是15万元人民币。根据方面排除法的要求，所有售价超过15万元人民币的汽车，均应从你的选择方案中排除(尽管许多车型你都非常中意，但你没有实力购买)。3、渐进决策模型美国学者林德布罗姆提出。渐进决策模型把政策制定过程看做是对以往政策行为的不断修正的过程。这一决策模型的中心思想是，政策制定是根据过去的经验，在现行政策的基础上实现渐进变迁，依据现有的政策方案，经过小范围的调适、修订与完善，逐步得以完善。

渐进的决策过程是一个不断学习和实验、不断反馈和调整完善的过程。渐进的决策模型也存在着缺陷：过于保守，不符合社会变革的需要，容易导致墨守陈规、不求进取的倾向。4、精英决策模型

认为公共政策是由“少数精英人物”来决定的，公共政策的制定过程就是少数精英的活动过程。而公众则是被动的。

精英政策方向官员与行政人员一般群众政策执行托马斯.戴伊在《理解公共政策》一书中对精英模型作了阐述：（1）社会分化成为掌权的少数人和无权的多数人，少数精英掌握着社会价值的分配权，多数人参与不了公共政策的决定；（2）精英人物主要来自经济地位较高的社会阶层；（3）从非精英阶层进入精英阶层是缓慢且必须是持续的；（4）精英阶层在社会制度的价值观及维护社会制度的发展方面的观点较为一致；（5）公共政策反映的不是大众的要求，而是精英的主要价值观；（6）精英是活跃的，公众是麻木的，二者信息严重不对称。精英模型也有缺陷：（1）“精英是高尚的，公众是被动麻木的”观点存在着价值观上的错误；（2）容易导致对公众意见的吸纳不够，对民众的重视不足；（3）容易导致少数精英操纵一切，也与民主的价值观和公民社会的要求不相符合。5、博弈模型：认为政策过程其实就是两个或多个主体之间进行相互博弈活动的过程。博弈的理念源于互为因果、相互关联的选择。每个参与政策决策者不仅要考虑自己的需要和能力，而且还要对他人的预期行为作出判断，调整自己的行动，作出自己的策略和决断。

6、团体模型：

团体理论认为政策是团体利益的平衡。团体之间的互动是政治生活的核心，政治实际上就是各团体为影响公共政策所进行的想到斗争。而公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡产物。

团体对公共政策的影响力由其成员的数量、财力状况，及团体的实力、领导者的能力、团体的凝聚力，以及与上层决策层的关系等因素所决定。

政策制定者的任务就是对团体的压力不断作出反应，即通过讨价还价、相互妥协、折中调解等形式寻求利益群体间冲突性要求的平衡。团体模型的缺陷：过分夸大了团体的作用，忽略了政策制定者（政府官员及代议机构）的作用7、公共选择模型认为所有的政治行为人（选民、纳税人、候选人、立法者、官僚集团、利益集团、政治党派、官僚体制与国家政府）都像市场行为人一样：自私、理性、并追求政治利益的最大化。

政策是这些自利的政治行为人的集体选择。

所有的政治行为人都会寻求出现对自己有利的政策。一个理性的人若设法寻求特定利益，补贴、特权或保障，就会联合那些有共同需要的人，自行组织起来，通过各种活动形式向政策制定者施压。而政策就是多个这样的施压者之间的经过协调的集体选择。

为了照顾各方的利益需求，政策往往也充满着为组织化利益团体而设的补助、津贴、保护与其他特权。小组讨论：结合管理学、政策学、或者结合自己的工作学习实践，构建一个关于管理学，或政策学，或学习生活方面的模型。四、政策议程的建立政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。是社会向决策者提出社会问题，引起决策者关注并将其提上政策议事日程进行讨论的过程。（一）公众议程与政府议程1、公众议程：是众人参与问题讨论的过程那些问题容易成为公众议程？

问题受群体领袖及大众传媒关注度大；问题社会意义大；问题涉及多方利益；2、政府议程：政府及其人员关注问题和讨论问题的过程，即问题已进入政府的议事日程（二）政策议程建立的条件

1、公民个人的作用

2、利益团体的作用

3、政治领袖的作用

4、政府体制的作用

5、大众传媒的作用

6、问题自身的作用（三）政策议程的触发机制

1、触发机制的影响因素范围强度时间安德森在其《公共政策》中指出:

(1)某种危机或惊人事件:很多时候,人们可能已经对某些问题有所察觉,并提出了政策诉求,但没能引起普遍性的重视,政府也处于左右为难之中.在这种情况下,的确需要有某种突发性事件的发生,将问题推上政策议程.

(2)抗议活动(包括使用暴力手段:抗议活动是一种激烈的利益表达形式,往往带有某些反常规的行动特征.

(3)新闻媒介:一些问题可能会引起新闻媒介的特别注意.新闻媒介的报道很可能会成为政策议程里的内容.2、不同学者对触发机制的说法（四）建立政策议程的策略：

1、社会团体及个体主动提出问题

2、政府主动介入发现和解决问题

3、社会团体、个体及政府均主动介入（五）政策议程建立的障碍

1.政治原则的偏离:任何国家都有其视为立国之本的基本政治原则.坚持这些原则,是政府义不容辞的职责.

2.价值体系的排斥:价值体系涉及社会的基本观念及其信仰倾向,是人们思考的依据和行为的准则.

3.政府体系的封闭:如果政府体系保守,决策过程封闭,民选代表不能代表选举人的利益,那么公众与政府联系的渠道就会出现障碍,公众的呼声和愿望就很难为决策者所知,而且不能通过问题讨论等形式,参与政策的制定过程.

4.承受能力的超重

5.表达方式失当

五、政策问题的确认社会问题经过政策议程后可以正式被确定为政策问题。主要是指人们对政策问题的察觉、界定和描述的过程

1、问题的察觉：发现问题，引起关注

2、问题的界定：界定问题的性质及原因

3、问题的描述：对问题进行明确描述课堂讨论：

作为一名大学生，你认为有那些与你的利益相关的社会问题应该进入政策议程并成为政策问题？请一一列举。你认为应该采取什么措施才能将这些问题列入政府议程？六、政策规划（一）政策规划主体

1、单一的政策规划主体

通常只是在政府系统内部进行政策规划及方案拟定

2、政策规划主体的多元化趋势在现代社会里，政策规划完全由政府部门独立完成的情况已经越来越少，多元化主体已是发展的趋势。政策规范划主体应该包括：政府、政党、专家、利益团体、社会公众等。政策决策者与政策分析人员及公众在政策规划中的互动非常重要（二）政策规划的基本原则

1、信息完备原则

2、系统协调原则

3、科学预测原则

4、客观可行原则

5、智囊兼听原则

6、民主参与原则

7、综合优化原则

8、效益分析原则（三）政策规划的程序

1、政策目标的确定

（1）政策目标不仅是政策规划及方案的基础依据，也是政策执行的指导方针，并且为政策评估提供了参考；（2）政策目标应具体明确：越是近期的目标越应具体；远期的目标则可带有一定的模糊性；（3）政策目标应有可检验性；（4）政策目标应具有前瞻性。（5）政策目标应区分价值前提与事实前提

价值前提：决策者的个人好恶

事实前提：政策活动中所依据的客观事实2、政策方案的设计

（1）政策方案要对政策行动的内容、程序、方式、方法等进行设计；（2）方案要解决5W1H问题，即What（做什么）,Why（为什么做）,Who（谁去做）,When（何时做）,Where（何地做）,How（怎么做）（3）要对方案后果及其效果准确预测和估计（4）方案的制定应该遵循决策科学化、民主化原则，征询和吸纳多方意见,兼顾各方利益

(5)方案设计要点:

成本稳定性可靠性牢固性灵活性风险性传播性功效性简单性相容性3、政策方案的评估与选优（1）政策方案的可行性评估

政治可行性经济可行性行政可行性技术可行性社会可行性法律可行性（2）政策方案的选择

组合排列法方面排除法抉择法：保守型抉择、冒险型抉择、满意型抉择七、政策合法化（一）概念：（二）政策合法化的地位与作用

1、政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提。

2、政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现。

3、政策合法化是依法治国的需要（三）政策合法化的主体：政策合法化主体就是指有权使政策方案获得合法地位的国家机关。包括国家立法机关（权力机关），其他国家机关。政策合法化政治正当性政策合法化程序决策者及其权力的合法化程序合法化内容合法化内容法律化实质层面心理层面（四）政策合法化的途径与类型：

1、政策合法化的途径

（1）公众参与（2）建立听证制度（3）建立行政程序制度（4）建立政务信息公开制度（5）建立协商谈判制度（6）建立民意调查制度

2、行政机关的政策合法化过程：

（1）法制工作机构审查通过；（2）领导决策会议讨论通过；（3）行政首长签署发布政策3、立法机关或权力机关的政策合法化过程

（1）审议并表决通过议案（2）审议并通过法律法规，通过立法的形式使政策法律化。（五）立法听证与政策合法化

1、立法听证是在议会的立法过程中，邀请公众参与讨论及提供证言的过程。通过