民营经济发展与政府管理创新

民营经济发展与政府管理创新摘要:开展民营经济,是进一步完善我国市场经济体制的战略选择。本文认为,民营经济的开展与政府制度创新之间存在着密切的互动关系,民营经济的开展推动着政府的制度创新,而政府的制度容纳程度决定着民营经济的开展水平。由于历史的原因,我国还存在着约束民营经济开展的行政制度和管理体制。因此,必须从爱护民营经济产权、完善市场竞争制度体系、拓宽融资渠道、健全社会效劳系统等方面重构制度体系,创新行政体制,促进民营经济的突破性开展。

关键词:民营经济;体制改革;政府职能

政府的制度容纳与行政体制创新,意味着政府必须放松或取消诸多制度条款中的局部或全部,重构与民营经济开展相适应的制度标准与行政体制。它不仅指制度内容和制度伎俩的废除,也泛指一切容纳民营经济活动自由度的制度内容的修订及制度伎俩的改变。这种制度可以通过设置某种利益诱导,来激发民营企业在努力地、有秩序地实现自身利益的过程中,作为一种客观的结果,实现了社会公益的增长,满足社会需求。当前,政府促进民营经济开展的制度容纳与行政体制创新的根本思路是:重构政府制度,要体现市场规律、与市场机制相融合的趋势以及优势互补的原那么,要体现国家的基本利益和政府的公道性,减少行政审批和行政管制。

一、营造爱护民营经济产权的制度环境

1.健全产权主体地位平等的制度。我国宪法修正案明确了非公有制经济是社会主义市场经济中的重要组成局部地位,标志了我国在打消经济中的产权歧视方面的重大突破,为我国在法治方面确立各经济主体产权的平等地位奠定了初步的根底。然而,从产权爱护的力度和平等方面看,法治体系对公民个人合法财产的爱护仍需进一步明确和完善。民有恒产,是社会稳定的根底,是开展的源泉。面对庞大的个人财产存量及其仍将不断增长的趋势,提供切实有效的制度爱护,已经是一个关乎社会长治久安和可持续开展的重大现实问题①。如果制度仍受制于传统思想观念的束缚,不明确对公民个人合法财产提供与公有财产同等切实有效的爱护,势必对社会的稳定与开展构成障碍。

2.完善民营经济产权爱护的制度体系。完备而标准的产权爱护制度体系,是现代市场经济成功的精髓。(1)政府在贯彻执行宪法有关规定的根底上,要突出强调对公民财产权利的爱护,维护各市场主体的平等、合法权利。在立法原那么上应由过于偏重管制转向注重权利与责任、义务对称,重视权利的授予和爱护,重视产权爱护对于构造现代市场经济信用关系的根底作用。只有保证各类性质的不同产权在市场交易中的平等权利,良好的信用关系才能得以确立,公平竞争和市场秩序才能真正形成。(2)细化有关产权爱护的法律。有效的产权爱护,必须有一系列相关法律对财产权利、责任以及遭受侵害后的诉讼、法律适用等内容的明确和具体规定。如果没有相关的法律规定或者虽有规定但过于简单、原那么,很难实现对产权的有效爱护。因此,应针对现实经济关系变化中出现的突出问题,有重点、有步骤地制定和完善相关法律,使产权爱护切实得到贯彻和实施。(3)清理有关法律法规。对于与宪法根本原那么相抵触的法律法规,该废止的要废止,该修改完善的要修改完善。有些需要“新法〞与“旧法〞并存法律法规,应对法律的适用做出明确的司法解释②。在当前大量经济法与民法单项法律标准已经出台的情况下,应尽快理顺经济法与民法的关系,逐步形成较为完备的民法典,使其成为调整市场经济条件下根本经济关系的重要法律。

3.强化法治行政和法律监督的制度行为。我国政府的制度建设正在经历着从“法制〞到“法治〞的质的飞跃。强化依法行政和法律监督,是现代市场经济条件下有效产权爱护的基本保障。(1)要明确和界定政府的立法权限。没有对行政立法权力的限制和约束,就没有公道的执法根底,产权乃至公民的其他根本权利就难以得到有效爱护。我国行政执法中的许多侵权行为从基本上说源于立法主体不足明确和有效的权力限制,以致法律、法规和规章之间效力和制约关系常常本末倒置,一些所谓的“依法行政〞往往演变为“以法谋权〞之类的“设租〞、“寻租〞行为。因此,为了确保依法行政的公道性,确保公民根本权利和市场主体权利免受侵害,必须对政府行政立法主体的权力进行相应限制和约束③。(2)要标准政府的执法行为。在执法主体资格确实立方面,执法机构的设置和执法内容的安顿,应严格按?行政处分法》的规定要求,不得随意设置和安顿。在执法方式上,应强调执法程序的标准性,尽可能防止以往习惯的“运动式〞执法方式。当然,在经济转轨和政府职能转变过程中,执法主体行为的标准可能在一定程度上受实际情况的制约,但总体上看,目前存在的执法行为不标准主要还不是源于这种制约,更主要的原因是执法主体不足明确与足够的权力限制。因此,应尽快制定统一的行政程序制度,从基本上确保执法机关正确执法,避免其滥用权力。(3)加强司法监督。不仅要加强权力机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督,而且要形成包括大众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制。行政机关要贯彻行政公开原那么,建立公开办事制度,使其活动置于社会监督之下。对于有法不依、执法不严、违法不究的现象要坚定纠正,强化对徇私枉法行为的法律制裁。强化对各经济主体和公民个人合法权益爱护的意识,重视对执法机关侵权行为的监督和制约,特别是加强对直接干涉经济主体行为的监督。加快司法体制改革,尽快打消司法管辖和执行方面存在的地方爱护主义弊端。

二、完善市场竞争的制度体系

1.健全公平竞争的对内开放规那么。市场竞争规那么是保证市场主体能够在平等的根底上充沛竞争的行为准那么。平等,首先是市场准入方面的平等。就民营经济开展而言,改善竞争的体制环境首先必须去除市场准入方面的障碍④。(1)加快推进“对内开放〞,取消对民营经济的歧视和限制。除极少数经过充沛论证,必须由国家垄断经营的领域外,所有行业都应一视同仁地向各类民营经济开放。(2)市场准入政策思路应由“允许〞向“禁入〞转变。也就是说,但凡法律、法规不明确“禁入〞的领域,都可以“进入〞的,并且不能被“事后〞查究。这一转变的必要性在于:一是产业、产品涵盖极为广泛,何况新领域不断被拓展,任何“允许〞性的规定都可能挂一漏万,而且操作起来繁琐复杂;二是有利于激励创新。目前,我国行政审批制度的大量存在,与方案经济体制下的管制理念有着密切的关系。这种管制理念的原那么是:只有政府认定、许可、批准了可以做的事,才是企业和个人应该做的事;但凡没有规定或没有批准是可以做的事,企业和个人要么不能做、无法做,要么做了却时刻有被“事后〞宣判为非法的可能与危险。显然,这种治理原那么制约了企业与个人的创新行为,同时,由于政府对权力资源的垄断,势必成为滋生腐败行为的制度根底。而“禁入〞性规定的核心是激励创新,为企业和个人的创新活动提供了充沛的空间。当然,对于政府规定的“禁入〞领域,不能像过去那样由一个政府部门或官员决定,而应当有一整套民主和法律程序。

2.废除行政垄断性制度,打破市场的“条块〞分割局面。长期以来,我国教育、医疗、民航、通信、住房、水电、煤气等公共效劳领域的产品或效劳质低价高的问题相当突出,至少在一定程度上表明其供应的相对缺乏(不排除垄断提价因素)。而这些领域恰恰几乎都是政府制度过去排斥民营经济进入的领域,都是行政性垄断极强的部门,通过新的“进入者〞增加供应或通过竞争机制来抑制垄断高价的“通道〞根本被阻塞了。由此,整个社会都在为行政性垄断的存在无奈地支付着过高的“本钱〞,内需缺乏、过度竞争、供应短缺、结构升级等一系列经济表象问题莫不与此相联系。行政性垄断已经成为我国经济运行和市场化进程的主要障碍,抑制行政性垄断已经成为现实经济中十分紧迫的问题。(1)行政性垄断的基本打消在于政府的制度创新。我国的行政性垄断根本是方案经济时代“条块分割〞体制的延续,它不仅包括纵向的行业垄断,还包括横向的地区垄断或地方爱护主义。与长期市场竞争中自然形成的“寡头垄断〞不同,行政性垄断普遍与“规模经济〞没有必然联系,它在抑制市场竞争的同时却在不断制造着非市场竞争或行政性竞争⑤。因此在行政性垄断大量存在的条件下,不仅公平的市场竞争普遍不充沛,而且所谓“寡头〞垄断也难以形成。由于我国行政性垄断部门大都具有制定部门规章的权力,完全有可能以“标准市场秩序〞、反“恶性竞争〞或“不正当竞争〞等名义,强化自身的垄断地位。因此,反行政性垄断最基本的途径是废除行政垄断性制度,加强对行政性垄断部门权力的限制与监督,并通过政府改革的深化和职能转变来实现。(2)放松民营经济的“进入〞制度,打破行政性垄断的“坚冰〞。在“引入〞民营经济方面,应突破以往那种所谓“战略性〞、“重要性〞、“公益性〞等笼统的产业划分的局限。政府应当介入的领域并不等于“只有政府才能介入〞,重要的是“市场能够解决的问题就让市场去解决〞。在现代市场经济条件下,由于技术进步、社会筹融资体系兴旺以及本钱收益的变化,许多传统上只有政府才介入的领域都在转由民间资本介入。而且,引入民营经济,对于提高经营效率,缓解财政压力具有积极作用。2022年2月,国务院出台了?关于激励支持和引导个体经济等非公有制经济开展的假设干意见》,这对于民营资本进入垄断行业和领域扫除了制度障碍。但是,我国大局部传统根底领域依然维持着较强的行政性垄断,对民营企业的进入障碍还没有从基本上打消。因此,要切实贯彻落实国务院的?意见》精神,继续推动在根底领域引入民营经济的实践,不仅要逐步扩大电讯、航空、公路、铁路、电力、水利等根底领域民营经济的介入范围,而且在传统上被视为必须国家垄断的某些行业,也应根据实际情况对垄断的层次、范围和环节做出充沛论证,将能够市场化经营的局部进行必要的分解或剥离。

三、拓宽融资制度的容纳范围

1.允许存在多元信贷效劳体系。我国现有信贷体系不足市场经济所要求的层次性和多元性。对于民营经济开展所产生的大量融资需求来说,现有的信贷效劳体系不仅存在体制上的不兼容性,而且在结构层次上也难以满足。因此,在加强金融监管和风险防备的前提下,放松政府制度的容纳范围,开展民营信贷效劳机构,形成多层次、多元化信贷效劳体系,是基本改善民营经济融资环境的重要措施,也是市场经济条件下金融市场自身开展的内在要求。一方面,放松市场准入制度,大力开展民营银行。开展民营银行,重点应开展非政府直接控制或控股的民营银行或民间银行。另一方面,完善风险控制和监管体系。我国民营金融机构开展中之所以出现较多问题,并非因其民营的形式或性质,主要在于没有或不足有效的监管。从银行商业化经营的角度看,市场风险的不确定性是一个客观存在。即使在市场经济高度兴旺的国家,商业银行因经营不善破产倒闭的事件也时有发生⑥。因此,开展民营银行必须建立和完善相应的风险防备和监管体系。尤其重要的是,这一体系的建立与完善应适应经济市场化的进程要求,逐步向国际惯例靠拢。只有如此,才能真正实现民营银行开展与监管体系完善之间的互动,才能增强开放条件下金融监管能力。

2.允许建立多层次的资本市场。我国融资体系的一个重大缺陷在于,过于依赖间接融资,间接融资中又过于依赖银行融资。因此,建立和完善多层次的资本市场,应该是今后我国拓宽融资渠道乃至基本改善现有融资格局的重要内容。(1)进一步完善全国性股票市场的融资功能。我国股票市场进入了成长期,开始进入数量与功能并重的阶段。如何推进上市公司真正的“改制〞,逐步解决国有股和法人股的流通问题,放宽市场收购限制以及开展民营经济投资机构,当是股票市场进一步完善的重点。(2)拓展多层次的资本市场。多层次的资本市场是市场经济条件下民营经济融资体系的普遍特征,也是建立资本市场优胜劣汰的机制不可或缺的环节。正是由于这种需求的现实性和紧迫性,我国一度出现了大量的地方性产权交易中心或市场。当然,这类地方性资本市场相当局部极不标准,对其清理整顿也是必要和正确的,但完全不允许存在和开展显然有悖于客观现实。因此,应实事求是地总结成功的探索和实践,形成一些开展地方资本市场的根本原那么。在加强监管和风险控制的前提下,可考虑在经济兴旺和市场条件较好的地区进行试验,为大量的民营企业利用资本市场融资发明必要的条件。(3)培育和开展机构投资者。资本市场作为高风险市场,一般不适合公共资本直接介入。近年来出现的一些创业投资公司、风险投资基金等机构,主要是政府及其部门组建的“官营〞色彩较浓,市场化或商业化运作缺乏,很难真正承当起为民营企业资本运作效劳的作用。在市场发育初期,政府的适当介入有合理的一面,但这种介入应以促进而非替代民间投资机构的开展为目的,市场开展的进程应该是民间投资特别是民间机构投资不断开展的过程。因此,在培育和开展资本市场机构投资者方面,应明确以民营机构为主的思路。没有大量的和有实力的民营间机构投资者,市场经济迫切需要的风险投资者和战略投资者就难以出现和充沛发挥作用。随着我国经济市场化进程的加快,与资本市场开展密切相关的创业投资、风险投资,以及各类投资基金和投资银行必将大量出现。政府在培育和开展这类机构的过程中,应尽可能发挥民间资本的作用,重点应放在相关的制度安顿和市场监管方面,即使直接“出面〞组织还不能完全防止,也应在功能上有所侧重、数量上有所控制。

四、健全制度性的社会效劳支持系统

随着民营经济成长和市场机制根底作用确实立,政府职能转变的现实要求越来越迫切。政府的间接宏观调控,是现代市场经济条件下政府管理经济的根本方式。虽然这种间接宏观调控与方案体制下的直接行政性管理都属于“干涉市场〞,但其基本区别在于前者着眼于弥补市场的缺陷,后者属于“代替市场〞。政府职能转变,关键是解决职能上“越位〞、“缺位〞和“错位〞问题。因此,建立广泛覆盖的政府公共效劳体系,不仅是民营经济开展的现实需要,而且是政府管理能否适应经济市场化进程的重要标志,是确立市场经济新体制的必然选择。

1.政府制度应淡化所有制因素,逐步改变以往过分倾向国有企业的习惯。民营经济在我国经济生活中已经具有举足轻重的地位和作用,而且经济越是市场化,这种作用将越是突出。把民营经济的开展放在经济改革与开展的全局中考虑,是关系到我国经济长远开展的战略性措施。在改革方面,国有企业战略性重组不仅不应排斥民营企业的参与,而且还应激励民营企业通过参与重组实现向现代企业制度升级,并提供相应的政策、法律配套效劳,如产权爱护、股权纠纷调节、股票发行与上市等。在开展方面,国家激励开展的重点优势企业,可以是实力强大国有企业,也可以是与国有企业水平不相高低的民营企业,并在税收、要素配置、跨国经营等方面各类企业应享有平等的政策激励和扶持权利。

2.建立政府信息公开发布制度。政府要尽可能使民营经济能够及时、充足地掌握其经济方案、宏观政策意图、产业政策导向等有关信息,提高民营经济的自主决策能力。政府出资建立的效劳机构原那么上应为非盈利性机构,其效劳性质属于政府职能的延伸,其提供效劳也应是无偿的。政府可通过建立和完善自身信息管理制度,确定与其职能相关的公共效劳机构及相应的资金渠道,禁止这类机构利用职权垄断行政信息,搞所谓“创收〞性的延伸效劳和“强制性〞效劳;对于营利性机构要进行“剥离〞,最终彻底杜绝某些机构以公共效劳名义行营利性效劳之实;政府信息效劳应无偿地面向全社会,并努力打消目前实际存在的所有制歧视以及部门、地区之间的信息封锁,使社会各经济主体真正能够享受与其平等纳税人地位相称的公共效劳。只有这样,政府信息化才能真正起到降低而不是增加社会本钱的作用,促进经济的开展。

3.推进和完善社会保障制度。加快养老、失业、医疗保险制度改革,建立和完善社会统筹与个人账户相结合的养老、医疗保险制度以及覆盖城镇全部职工的失业救济与再就业相结合的失业保险制度,开展和标准商业保险、社会福利事业,初步形成社会保险、社会救济、社会福利多层次的社会保障制度⑦。在推进社会保障和社会福利方案的根底上,逐步实现职业与社会保障和福利的别离,逐步形成合乎农村工业化、城市化方向的市场化竞争就业制度和非歧视性劳动力市场。

4.健全政府效劳于民营企业的信用制度。世界各国一般都有专门扶持民营企业开展的政府制度,并且有专门的政府机构提供相应的效劳。我国由于处于向市场经济转型阶段,不仅信用制度根底单薄,而且绝大局部企业的民营性质不足与现有金融体制“接轨〞的条件,因而政府的扶持显得尤为重要。近年来,政府设立了面向中小企业(主要是民营企业)的专门机构,并出台了支持民营企业开展的有关措施,大局部省区和一些城市也相继成立了信用担保机构。这无疑为民营企业的开展发明了良好开端,但也存在一些问题,如政府直接信用担保与间接支持民间担保的界定与联系,政府担保体系的稳定资金来源以及切实打消担保中的所有制歧视,政府担保运作的监督机制等。这些问题不引起重视,将阻碍政府担保对民间担保的示范和引导作用,甚至在某种程度上会引致“寻租〞和“再生〞旧体制的弊端。因此,在政府担保方面,应在不断总结探索的根底上,突出其政策性和效劳性,既要适应经济市场化的客观要求,又要避免其自身商业化倾向。

5.标准市场中介组织的效劳制度。就开展民营经济而言,政府的体制支持至关重要,但相对于民营企业经济活动的广泛性和所需效劳的多样性来说远远不够。只有在政府提供的体制框架根底上,通过培育和开展各类市场中介组织,充沛发挥其广泛而多样化的效劳功能,最终形成和完善社会化效劳的支持系统,民营经济开展所面临的社会化效劳短缺问题才能真正解决。一方面,市场中介组织,如行业协会本应开展成反映业内所有企业的普遍利益要求、为业内企业提供各种所需效劳以及业内企业利益协调和自律性组织,但