小产权房、土地收益与城乡差距问题

小产权房、土地收益与城乡差距问题

因为农地非农化使用可以产生出巨额的土地级差收益，当前国内学界、政府部门和媒体均高度关注土地制度，希望通过土地制度的改革来寻求突破中国三农问题及其他各种问题瓶颈的思路，土地制度已经深刻地影响了当前国家的决策。但是，这种希望通过改革土地制度来解决中国所有问题的思路，具有极强的浪漫主义情调，而缺少总量概念和辩证思维。他们没有看到，土地制度尤其是农地非农使用问题，实质上只是中国经济发展中的派生问题，是由中国经济结构、经济发展阶段及中国后发外生型现代化国家的发展战略所决定的次生性问题。如果我们既不能从总量上理解土地制度的涵义，又不能理解土地制度的派生性，我们就很容易陷入浪漫主义的狂想，犯“人有多大胆，地有多高产”的错误。比如，经济学家周其仁就激动地展望过：“农民自用的建设用地一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。如何确保进入转让过程的农民土地物权不被攫取和侵占，确保土地指标交易的公开和公正，是办土交所的第一难点。”[1]以下将通过对当前被高度关注的小产权房的讨论，简单地探讨土地制度的辩证法。一、小产权房的涵义及问题因为政府垄断土地一级市场，在实行国有建设用地有偿使用以后，经营性用地必须通过招拍挂的方式取得，政府通过土地二级市场向土地使用者比如房地产商供地，且政府往往以保护耕地为由，限量供给城市建设用地，导致城市建设用地价格飞涨和房价的高涨。城市二、三产业的发展要求有更多的土地，但用于建设的土地数量有限，且土地位置不可变，因此带动了处在特殊位置上的土地预期价值的上升。大城市房价过高，导致市民无力购房，而在市郊农村，农民宅基地是十分宽大的，一些村集体经济组织或开发商打着新农村建设等名义在农民集体土地上集中建设住宅楼，除用来安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售，且这种现象越来越普遍。因为这些住房并未经过招拍挂程序，而是在国有土地以外建设的住房，不能进入市场，也不可能获得房产证，因此被称为“小产权”房。小产权房是相对于大产权房(商品房)而言的，因其仅有乡(镇)政府或村委会的盖章以证明其权属，并没有国家房屋土地管理部门盖章确认，没有国家所发的产权证，因此，这种房屋又被称为乡产权房。小产权房是不合法的。它之所以被禁止，不仅是因为其违背了城乡土地规划利用的总体布局和农地转化为城市建设用地的法律程序，更在于土地利益分享上出了问题。具体地，我们可以通过小产权房的房价来看出问题。决定小产权房房价的因素，可以从建筑成本与市场两个方面分别考量。从建设成本方面考量，小产权房与市场上销售的商品房相比，它不需支付土地出让金、土地征用费、耕地占用税、房产开发税、城市基础设施套费等成本，而大产权房要从二级土地市场上通过招拍挂来获得土地，当政府控制入市土地的总量时，招拍挂所获土地的使用权是相当昂贵的。由于小产权房是用村集体的土地，不需要土地出让金和征地费，仅这一项即可节省建房成本的1/3。再看各种税费，大产权房要缴纳的各种税费约要占房地产总成本的1/3，而小产权房却不用缴税，因此又可以节省成本1/3。简单地说，从建设成本来讲，小产权房成本仅是大产权房的1/3左右。再来看市场。在小产权房数量很少，并不影响整个楼市价格时，决定大产权房房价的因素大致有以下几个：一是地价，二是建筑成本，三是税费，四是房地产商的利润。无利不起早，若房地产商开发房地产没有利润，他们是不会白忙乎的。不过，房地产商的利润又与各种因素有关系，其中一个关键因素是市场上房地产供需的平衡：当供过于求时，房价下落；供不应求时，房价上涨。房地产供求往往不能实现即时平衡，因为建房需要时间，卖房需要时间。房价太低开发商没有利润，他们也会待价而沽，大量开发出来的房地产就空在那里；消费者认为房价太高而不愿意买或买不起，他们也就会持币待购。不过，真正决定房价的因素主要是两个，一是消费者的消费能力，即他们有多大的购房能力；二是国家或地方政府采取的政策，尤其是供应土地的策略。政府供应土地的策略之一，是谋取土地利益最大化。中央政府给地方政府每年限量的建设用地指标，地方政府将农地征用过来，通过招拍挂程序在土地二级市场上出售土地使用权，房地产商们通过这个市场来获取建设用地，地方政府通过垄断一级土地市场和放开二级土地市场从土地上获取大量差价。若地方政府供给建设用地超过市场需求，地价就会下跌，开发商建房成本下降，房价下跌；而若地方政府投放市场土地过少，开发商就要高价拍得土地使用权，建房成本上升，房价走高，且因为建设用地较少，房产市场上供给偏紧，供不应求，也会推动房价上涨。地方政府为了从土地上获取更大收入，而倾向采用土地供给偏紧的政策，但房价太高而超出了消费者的购买力，不仅是房屋卖不出去，而且市民无房可住，民生问题无法解决，这都会成为问题。因此，一个负责任的地方政府会在土地财政与房价之间寻找平衡。一旦有了这个平衡点，房价就会相对稳定，消费者有能力购房，房地产商有一个均衡利润，政府有土地财政的收入，被征地农户有合理补偿，等等。总之，一切都在一个均衡点上。当然，现在这个均衡点有点偏高，比如目前武汉市的房价在8000元/左右，上海、北京房价在1.5万～2万/。这个时候，在这个平衡点上，尽管小产权房相对于大产权房来讲，有两个不利因素使其价格不能高于大产权房：一是小产权房的位置一般较为偏远。不过，近年来，随着城市交通的大为改善，偏远与否变得不甚重要。二是小产权房毕竟只是小产权，没有合法的手续，没有土地使用证和房产证的房子，出了问题不好解决，切身权益不一定可以得到保护。然而在大产权房太贵而购买小产权房虽有风险，但却比较便宜的权衡之下，还是有消费者愿意购买小产权房。这也是小产权房迅猛发展的主要原因。生产销售小产权房的村集体在建筑成本与大产权房房价的广阔地带，与购买者达成一个(灰)市场的均衡价格，比如2007年北京市小产权房的房价大约为3000元/。目前小产权房开发并没影响整个区域房地产市场的供求，因为只有极少量小产权房入市，其入市城市的房价仍然在一个均衡点上，且这个均衡点的房价还是很高的——因为政府采取了偏紧的建设用地供给政策以及征收比较高的税费。相对来讲，房地产商惜售及拉抬房价，都只能是局部、小幅度的偏离这个均衡点的行为，不可能是决定性的。但是，若假定国家让小产权房开发是合法的，且是放开的，则入市的小产权房就不会是很少的数量，而会大量地入市——这么赚钱的生意谁会不做？无论远郊或近郊农村，农民都会做起来，这样的廉价小产权房的入市，就会彻底地打垮大产权房，大产权房不只是在市场上所占份额降低了，而是消失了。小产权房替代了大产权房。国家目前安排的城市土地政策将被彻底破坏，且城市规划也彻底不起作用。这样看来，中央叫停小产权房，认为小产权房不仅违背了城乡土地规划利用的总体布局，也违反了关于农地转为城市建设用地的法律程序，的确是有道理的。而且，小产权房入市还有另外两个糟糕的后果：一是因为大产权房的被替代，地方政府之前通过垄断一级土地市场、放开二级土地市场可以获得的大量土地收入就没有了。客观地讲，离开了这笔土地收入，城市基础设施建设将不再有财力展开。二是大量小产权房的入市和竞争，房价会大幅度下降。房价下降是有利于消费者的，这是好事，但这种遍布郊区的廉价小产权房，不仅破坏了城乡土地利用规划，破坏了城市建设布局，而且会导致建设用地的无序。所有土地都会急于在短期内获得土地非农使用的级差收益，结果，从长期来看，所有土地都难以获得这种级差收益，土地使用效率大幅度下降。二、小产权房合法化并不能惠及多数农民支持小产权房合法化的呼声很高，因为小产权房可以为农民提供利益，增加农民收入。周其仁早在著名的系列论文“农民收入是一连串事件”中，即已系统阐述了农民应该分享城市化带来的地租收益的道理，认为若不能分享土地非农使用的级差收益，农民收入不可能持续增长。美国三一学院教授(经济学家)文贯中一再呼吁通过允许农民土地非农使用，来让农民获得土地的资本化收益，认为政府应该放开小产权房[2]。经济学家赵晓则情绪激昂地写到：“小产权房”其实是在不合理的土地制度下，农民与市民间所进行的一场迫不得已的“自救”行动，其情景如同当年安徽小岗村的农民按着血手印“分田到户”。近日，政府传出要求依法严格管理农村集体建设用地、严格执行农村一户一宅的声音。这就意味着，此前因北京市国土资源局的一纸叫停，而命运难测的小产权房，最终以严厉禁止而告终。媒体称之为“叫停小产权房”。在我看来，这是政府又一次对公民的偷袭，它和“5·30”半夜鸡叫大涨印花税没有本质的区别，都是政府公权力对民众财产权利的赤裸裸的掠夺。相比于真正要叫停的政府对土地的垄断，此举实在是在开历史的倒车，将令整个国家走向极其错误和危险的路途①。小产权房显然是农民分享土地非农收益的一种方式，不过，这个收益的数目可能是巨大的，因为农民可能人均有一亩多地，若按市场价格，一亩地的价格可以达到百万元以上，一户就可能有上千万元收入。这个收入不仅对全国一般农村的农民构成天文数字，而且让一般市民望尘莫及。若城郊农民可以通过小产权房来获得个人利益，却又不影响整个城市的规划和大产权房的安排，这也是一件不错的事情。但问题其实是相互关联的，因为土地非农使用的收益实际上是派生出来的，是由于二、三产业发展所派生出来的，一旦城郊农民通过小产权房分享了土地非农使用的收益，政府就不再可能通过垄断一级土地市场来获取巨额土地财政，而离开土地财政，中国正在急速扩展的城市基础设施建设就没有资金支持，城市本身的发展就会受到限制。也就是说，因为城市二、三产业发展所派生出来的土地级差收益究竟应该如何分配，是一个严重的问题。主张让小产权房合法与主张土地私有化是同样的逻辑，即认为应该让占有土地的农民成为分享土地级差收益的主体。如我们过去常说的那样，农民不仅在革命时期为中国革命作出了大贡献，而且在建设时期也为中国发展作出了大贡献；离开了建国前30年的以农助工，中国快速工业化是不可能的。因此，我们应该在新时期让农民分享到经济发展的好处。问题是，应该分享到经济发展好处的农民，绝对不应该只是少数人，且分享到的好处应该相对均衡。通过小产权房合法化的方式来让农民分享经济发展好处的办法，显然不是好办法，原因有二：一是能够通过“小产权房”方式来分享经济发展好处的农民，仅仅是大城市郊区的少数农民，其数量应不超过1000万。二是这个好处的数额可能极其巨大，以至于可能巨大到户均数百万元，这就可能造成一个新的土地食利阶层。在中国，目前既不必、不应且还不可能养活这样一个庞大的土地食利集团。相反，我们应该让所有农民都可以相对均衡地分享到经济发展所带来的好处。当我们指望通过给农民更多土地权利从而让农民可以更多分享土地非农使用所产生出来的巨额级差收益时，我们一定要明白，这里所说的农民，只是少数城郊的农民，这部分农民其实一直是农民中条件最好、收入最高的农民，是农民群体中的真正强势群体，当然也只是少数群体。我们不可以借多数农民的贫困，来为少数最强势农民谋取更多利益。这样讲法除了错置时空外，不应有道德的力量。比如，周其仁说“高价拍地大大地提升了土地的价值，增加了城市化基础设施的积累，但低价征地也严重侵害农民的利益，积累了城乡之间、城市利益集团与农民之间的矛盾和紧张。”②周其仁的这种说法是不对的，因为城郊农民本来已是农民中的强势群体，是处境最为优良的群体，这部分农民不能代表全国大多数农民，也就谈不上积累城乡之间、城市利益集团与农民之间的矛盾与紧张的问题。三、小产权房并不能改善城乡二元结构让人忧虑的是，不仅学者，而且政策部门似乎也对土地非农使用所产生级差收益的性质不甚了了。比如，国务院发展研究中心研究员刘守英通过对北京市郑各庄的调查，认为土地资本化是城市化的重要依托。土地资本化的不同方式决定了城市化的模式。一种模式是政府主导的城市化，它依托于土地的国有化和政府攫取土地的级差收益。另一种模式是农民自主的城市化，即在不改变土地集体所有制性质的前提下，在规划前提下，农民集体一方面通过宅基地商品化和资本化发展房地产，将土地级差收益留在村庄，用于企业发展、村庄改造；另一方面通过土地的非农化发展第二、三产业，推进农村的工业化和城市化。刘守英认为，在政府主导的城市化越来越导致社会矛盾激化的情况下，应该研究农民自主城市化的经验及效果，客观评价它对中国农民参与城市化进程的重要意义。以下是刘守英对农民自主城市化道路的理解：我国目前占主导的城市化模式是：(1)政府通过低价征用农民土地，然后以招拍挂的方式出让土地，获得高昂的土地收益；(2)政府靠土地出让收入和土地抵押贷款，支持城市基础设施投资；(3)房地产商在通过招拍挂获得土地后，再以土地抵押和个人购房预付款进行房地产投资，形成国有房地产市场。这种城市化模式带来的弊病已十分明显：政府为了获得更多土地收入，热衷圈地，造成土地不集约；以土地抵押支撑的城市基础设施投资，造成政府财政和金融风险；政府独家垄断供地，推高土地价格，造成房价居高不下；政府低价征用农民土地，造成农民土地权益受到侵犯，形成政府与农民利益冲突。与政府主导的城市化模式相比，以郑各庄为代表的农民自主的城市化，不仅没有形成政府投资造成的巨额财政和金融负担，而且农民土地利益也得到保障，更重要的是，作为解决旧村改造资金的一种手段，在解决本村农民住房的同时，还解决了大量土地用于非农建设，一定量的住房进入市场，不仅解决了村庄自主城市化的资金压力，也使买不起国有土地主导房地产市场的房屋的群体有了安居之所。但是，按照现行政策，房地产开发必须使用招拍挂的国有土地，是否允许农民在节约下来的宅基地上开发的房地产进入市场，以及在政策执行层面，是否一纸之文就能将目前这种法不责众的现实予以禁止？郑各庄变化的结果表明：历史长期遗留下来的城乡二元结构的裂痕，正在被农民自己弥合；城乡二元结构所造成的城乡差距，正在被农民自己消除。弥合裂痕、消除差距的路径，就是让农民在自己的土地上建设城市。[3]刘守英认为，郑各庄的例子表明，通过允许集体土地资本化，从而推动农村工业化和城市化，可以消除城乡二元结构所造成的城乡差距，弥合历史长期遗留下来的城乡二元结构的裂痕。这种认识显然忽视了郑各庄的特殊性，忘记了郑各庄不过是利用政策和法律的漏洞(或机会)，成功分享了北京城市发展所带来的土地增值收益——正是因为郑各庄在北京郊区的“位置”，而使郑各庄可以通过土地资本化来实现自身的城市化。问题是，也只是郑各庄这类北京郊区可以分享土地级差收益的极少数农村的农民，可以通过特殊位置的优势来成功实现城市化，甚至是极其富裕：郑各庄村村级资产在2007年达到了32亿元，村民人均收入达到21000元。即使北京郊区所有村庄都可以通过土地资本化来实现城市化，数百万村民变得富裕起来，这也不足中国农民总数的百分之一。若我们扩大城郊范围，城郊和沿海发达地区的农民都可以分享土地非农使用所产生的级差收益，其总数也不超过农民总数的10％。而正如前述，恰恰这些地区的农民是经济条件最好、生活水平最高的强势农民群体，即使这部分农民通过土地资本化来分享巨额土地非农使用所产生的收益，也不能改变中国农民整体状况的面貌，无法弥合城乡二元结构的裂痕。且与此同时还会产生新的问题。依据刘守英的观点，“郑各庄是农民集体将土地资本化的收益留在村庄的典型”。如果全国大中城市郊区和沿海发达地区的农民都可以将土地资本化收益留在村庄，我相信我们可以生产出大批的“富裕明星村”，不过，这些富裕明星村并非是因为生产而是因为分享乃至独占土地级差收益而形成的，这些村庄的村民根本就用不着再去生产，而只需守着会升值的土地来获取利益。正如刘守英所说，城郊农村的土地“不再仅仅是农民生存保障的源泉，而是成为升值最快、最稳定的生产要素，成为非农产业和城市投资融资的最可信赖的担保品，成为利益相关者追逐和争夺的对象”。这话换过来说就是，这部分农民仅仅靠级差地租就可以生活得十分富裕，而形成一个庞大的土地食利集团。这个土地食利集团，不仅不再是农民，而且也完全不同于城市市民。这样一来，中国就会构造出一个奇特的三元结构，即：土地食利集团，市民和农民。土地食利集团与农民是完全不同的两码事，食利集团的富裕不能带来农民的富裕，不能说因为有了一个城郊庞大的土地食利集团，我们就说中国城乡二元结构被弥合了。显然，这样的制度的后果是进一步加深城乡裂痕。进一步，因为土地食利集体占用了大部分土地增值收益，而使城市土地财政破产，导致城市基础设施建设陷入困境。为了维持一个最低限度的城市基础设施建设，中央及地方财政就不得不更多投向城市基础设施的建设，而原本可以或正在投向一般农业型地区农村的财政，却因财政困难而不再有能力投入。四、土地收益与城乡差距谈到这里，顺便谈一下城乡收入差距的问题。周其仁认为：“从世界范围的工业化和城市化进程来看，农民的收入增长要靠三个来源：出售农产品的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。中国经过这么多年的改革，农民得到了农产品买卖和打工的权利，但绝大多数农民还是很少分享城市化带来的地租的收益。”[4]但无论采取什么样的土地制度，即便是土地私有制，有资格和能力分享到土地增值收益的，也不过是自己土地恰好处在特定位置的城郊与沿海发达地区的那一小部分农民，绝大多数农民仍然会被排斥在土地增值收益的分享者以外。即使因为分享到土地收益的这一小部分特殊农民的收入增加，而被计算为农民整体收入的增加，也丝毫改变不了全国大多数农村农民收入增长缓慢的现实。文贯中认为，全世界现代化的规律是城乡差距逐步缩小，而农村内部的差距扩大，所以他很奇怪于中国在城乡基层系数不断扩大的同时，农村内部的基层系数却在减少。据《财经》杂志2004年2月份报道，中国社科院经济研究所收入分配课题组基于1988年、1995年、2002年对全国范围的住户收入进行的三次调查，发现“如果仅仅看货币收入差距，或者说名义收入的差距”，中国仅比世界排名最后的津巴布韦的城乡收入差距稍好一点，“但是如果把非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最高的。”上述发现说明，相对实行土地私有制的各国农民说，中国的土地制度虽然独一无二，却并没有突出的优点，农民的相对处境不但没有避免每况愈下的命运，而且敬陪末座。也就是说，在实行现行农地制度二十多年后的今天，中国农户在分享本国经济和世界经济的繁荣方面，已经成为世界上相对境遇最坏的农民群体。上述社科院经济所收入分配课题组报告还指出，在城乡之间和城镇内部的收入基尼系数值明显上升的同时，“农村的基尼系数值反而有所下降，从1995年的0.381下降为2002年的0.366”。据该报告分析，造成农村内部基尼系数值下降，也即收入差距下降的三条原因中的首位原因是：农村地区逐步城市化，有钱人往往搬离农村，“剩下的是一些收入较低的农户”。所谓农村中的有钱人，相当一部分是比较有经营能力的人。其实许多学者早已观察到，留在农村务农的多为老、弱、病、残。城市化过程本应通过吸收农民进城定居，达到减缓城乡收入差距的长远目标。为什么城市化在中国的制度条件下反而加剧农民的相对贫困呢？只要农地集体所有，随着城市化的快速发展，乡村干部利用征地的机会牟取不法收入，漠视农民利益和就业机会的例子只会越来越多。农民中能干而正直者既无法扩大自己的经营规模，又无法苟同一些乡村干部的不正之风。对他们来说，不但农业变得无利可图，而且农村生活也变得索然无味。最好的办法便是争先离开农村的是非之地，到城市或非农部门另图发展。富裕农民选择离开农村，使中国农村出现逆向淘汰。这个过程和发达国家实现农业现代化的过程截然相反。[5]依据文贯中的分析，中国城乡差距继续扩大，都是因为中国土地制度捣鬼。要想缩小城乡差距，就应当实行农村土地私有化，允许农民用土地作抵押以及可以自由买卖土地。为什么土地私有化可以缩小城乡差距？文贯中说，因为土地可以自由买卖，农村中能力较差、比较贫困的农民，就首先将自己的土地卖掉而进城，他是这样说的：“农地私有化将提供第一推动力，将农民中的弱势群体逐渐推出农业和农村”[5]。而农村中真正有经营能力和比较富裕的农民留下来种地，这样一来，城乡差距也就缩小了。也就是说，文贯中认为，通过土地私有化将农村中的穷人推到城市，而让农村中的富人留下来，就可以缩小城乡差距。我不知道通过这种办法减少城乡差距有何意义，因为这种办法对弱势群体状况并没有任何改善。我相信，尽管印度、拉美的城乡差距(尤其是收入差距)要低于中国，因为印度和拉美的一些国家，贫困失地农民都进城成了城市贫民窟的一员。这样一来，虽然城乡差距是减小了，但这并不是通过改善农村贫弱农民的状况而减少的城乡差距，而是通过让弱者更弱，让以前尚在村庄生活，有地、有邻里和住房的农民进入到令人绝望的城市贫民窟来实现城乡差距的减少。我相信，任何一个有良知的学者都会承认，发展中国家城市贫民窟的生活质量远低于中国农村一般农民的生活质量。北京大学中国经济研究中心副主任姚洋教授从印度考察回来，到华中科技大学中国乡村治理研究中心发表演讲时即如此说。若是这样的话，我倒要在道义上讲一句：回到土地是中国农民最基本的人权。即，若进城农民不能够获得在城市体面生活下去的就业和收入条件，我们至少要保证，他们还可以回到农村过上那种我们不以为好却比他们在城市贫民窟好得多的农村生活。五、讨论当前中国学界、媒体乃至政策部门，常常混淆中国不同性质的土地和不同类型农民的差异，其中部分人是为了意识形态目标，而有意地混淆中国农村土地的性质和农民的类型，他们是要拿中国农民来说事。对于这种类型的人，最好的办法是我们自己要有一些常识，要有自己的主体性和独立思考能力。而让人担忧的是，还存在真正不明白当前中国农村、农民和农村土地性质与类型差异的人，他们因为不清楚这种基本的差异的常识，对中国当下农村的高度分化不甚了了，而出现思维和逻辑的混乱。比如用个案分析来代替总量概念③，从而得出较为荒唐的政策结论。再如他们站在北京看农民的土地，以为土地只要非农使用，就一定可以产生巨额增值④，而不明白土地非农使用的价值实质上是由二、三产业发展所派生出来的。如此下来，我们就可能会错估形势，在不理解中国农地实质的条件下，制定