公共选择理论

一、布坎南的生平布坎南,1919年10月2日生于美国田纳西州,1940年毕业于中田纳西州师范学院,获得理学学士学位,1941年获得文学硕士学位。1948年,在芝加哥大学获得哲学博士学位。在芝大期间,布坎南受教于芝加哥学派创始人之一的著名经济学家Ｆ.Ｈ奈特,奈特属于自由派经济学家,布坎南受其影响很深,并曾为之撰写传记。1949年,布坎南接受田纳西大学的聘请,成为该校的教授,并开始了他的学术生涯。1955-1956年,布坎南靠富布赖特奖学金在意大利进行了为期一年的研究,受到了欧洲财政学派的影响,从而使他对政治决策问题有了新的认识。从意大利回国后,1956-1968年,布坎南在弗吉尼亚大学任麦金太尔讲座经济学教授,并于1958-1969年担任杰斐逊经济研究中心主任。1968年任加州大学洛杉矶分校教授,1969-1983年在弗吉尼亚理工学院及州立大学任教授,并兼任公共选择中心主任。1983年后到乔治·梅森大学任教。布坎南一生多次获得荣誉奖,并在多个重要机构任咨询职务。1962年创立公共选择学会,并于同年任美国南部经济学会主席。1967-1969年任美国经济学会执行委员,1972年任该学会副主席。1977年获迈阿密大学法学经济学中心颁发的法学经济学奖。1980-1981年当选蒙特·佩策林学会执行委员。1982年任美国西部经济学会副主席。布坎南的著作甚丰,主要有:《财政理论和政治经济》(1960年);《赞同的计算:宪法民主的逻辑基础》(与塔洛克合著,1962年);《民主进程中的财政》(1966年);《公共产品的需求与供给》(1968年);《公共选择理论:经济学在政治方面的应用》(与Ｒ.托尼逊合著,1972年);《自由的限度》(1975年);《赤字民主:凯恩斯勋爵的政治遗产》(与查理德·瓦格纳合著,1977年);《凯恩斯先生的结论:对于把经济理论滥用于政治投机活动的分析以及对宪法纪律的建议》(1978年);《自由、市场和国家:八十年代的政治经济学》(1986年)。二、布坎南的公共选择理论(一)公共选择理论产生的背景经济是现实的产物,经济理论也是为现实服务的,经济学理论之所以有其存在的价值,乃是因为它符合了它所处时代的要求;同时,现实的社会经济现象更是理论产生必不可少的背景。布坎南所提出的公共选择理论产生于20世纪80年代,其产生的原因大致可分为以下两点。首先,公共选择理论产生于自由主义经济学是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低,政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。在布坎南看来,政府作为公共利益的代理人,其作用是弥补市场经济的不足,并使各经济人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则,政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标,有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”,也就是说,政策效果削弱而不是改善了社会福利[2](Ｐ316)。于是就提出了一个问题:为什么政府干预会产生“负效应”,以及如何从制度上弥补这些缺陷。布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的政府失灵说。布坎南对政府失灵的几种主要表现形式及其根源进行了较为深入的剖析,并就如何补救这种“失灵”提出了具体的政策建议。(1)政府政策的低效率。布坎南认为,所谓政府政策的低效率是指所执行的政策不能确保资源的最佳配置。以美国为例,政府的政策在理论上可分为三类:一类是由政府有关部门拟定方案,最后由选民投票确定的政策,像重大税收政策的调整,对国家前途影响较大的对外政策的制定等。第二类是由政府的高级领导层拟定方案,如联邦政府或地方州政府拟定的方案。第三类是由政府部门全权独立制定与实施的政策,这种政策的合理性通常是由宪法等法规来保障的,政府部门的职责是照章办事。这里我们仅以第三类政府政策拟定的方式为政策低效率的考察对象。就这类政府政策而言,因为每个政府部门所遵循的政策,通常是由该部门领导人根据自己对公共利益的理解来决定的,所以,一方面是由于这些部门政治家的行为具有相当大的自由,使得他们有意或无意地被自身的“经济人”动机所左右,以致于对公共利益的理解经常难以符合实际;另一方面,则是由于部门政治家行为的灵活性与他们的自利动机的强刺激性,使得他们的行为实际上不是倾向于为最大限度地增进公共利益服务,而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。布坎南认为,产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制制约政府行为方式。如果约束机制不能提供一种良性压力,以便确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地牟取私利,那么,再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他人或他的后继者有意或无意地损害。正是在这个意义上,公共选择理论强调,不应该把增加社会福利与保证个人平等的权力随便交给某一特权机构,然后再虔诚地等待它的恩赐。理性的做法应当是,使这些特权机构或特权人物受制于某一硬约束机制,并且由公民真正地而非形式上掌握该约束机制的最终决策权。(2)政府工作机构的低效率。政府失灵说认为政府机构低效率的主要原因有以下三点:①缺乏竞争压力。在美国的政府机构里,由于相当一部分官员和公务员,受终身雇佣条例的保护,没有足够的压力去努力提高其工作效率;在提供公共服务的政府机构里,也往往因只此一家,别无分店,而使其不注重提高服务的质量和效率。②政府行为趋向于资源浪费。布坎南认为,首先,官员花的是纳税人的钱,就像弗里德曼所说的“用他人的钱,为别人办事”,由于没有产权约束,他们的一切活动根本不必担心成本问题。官员行事时无成本压力,自由度比市场中私人企业家还大,使不计成本的政府行为不断发生。其次,政府行为也没有利润含义,官员从个人的得失出发,为追求选票和政绩,尽量满足来自方方面面的要求,结果使公共产品超量供应,社会福利费用过高,造成了资源浪费。不仅如此,由于政府官员的权力是垄断的,有“无穷透支”的可能,他们一旦决策失误,由此造成的资源浪费可能远远大于一个企业家的投资失误。③监督信息不完备。从理论上说,政治家及公共服务机构并不能为所欲为,而是必须服从公民代表的政治监督及司法、审计监督等,以保证政府运行的效率。然而在现实中,这些监督的效力很可能因为信息的不完备而降低,甚至消失。这是因为,监督者为了有效履行其职能,必须对被监督者的情况了如指掌,但向监督者提供信息的往往是被监督者,由于政府部门对其经营业务有着自然的垄断性,可以利用其垄断地位来封锁一部分公共产品所涉及的有关资源和成本的信息。因此,监督者根据被监督者提供的不完备的信息所进行的监督,其实效是大打折扣的。(3)政府的寻租活动。根据布坎南的定义,寻租是投票人,尤其是其中的利益集团,通过各种合法或非法的努力,如游说和行贿等,促使政府帮助自己建立垄断地位,以获取高额垄断利润。如纺织业寻求政府的关税与配额的保护,将外商拒之于国门之外,维持本行业的垄断地位,而高额垄断利润超过平均利润的部分被称为经济租。可见,寻租者所得到的利润并非是生产的结果,而是对现有生产成果(利润)的一种再分配。因此,寻租行为具有非生产性特征。同时,寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入,政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲,产生大量的社会成本,这些成本包括:寻租活动中浪费的资源,经济寻租引起政治寻租浪费的资源,寻租成功后损失的社会效率。公共选择理论认为,在市场经济条件下,最常见的寻租行为有四种:一是政府定价;二是政府的特许权;三是政府的关税和进口配额;四是政府订货。正是基于上述分析,因此,以布坎南为代表的公共选择学派对西方现行的民主制度、对国家和政府深表怀疑。正如布坎南所说的一样:“公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。公共选择理论开辟了一条全新的思路,在这里,有关政府及统治者行为的浪漫的、虚幻的观点已经被有关政府能做什么,应该做什么的充满怀疑的观点所替代。”三、公共选择理论对我国廉政建设的启示布坎南指出:国家不是神的造物,它并没有无所不在和正确无误的天赋。因为国家仍是一种人类的组织,在这里做决定的人和其他人没有什么差别,既不更好,也不更坏,这些人一样会犯错误。因此,建立在道德神话基础之上的国家政治理论一遇上“经济人”这一现实的问题便陷入难以解决的困境。布坎南认为,政治也是一种交易,而政策和制度的出台是各方博弈所达成的契约。布坎南的公共选择理论对我国的廉政建设具有重要启示。在中国,一些制定政策和制度的博弈游戏往往缺乏监督机制和监督者,很多政府的官员,当他们的权利失去了有效的制约和监督的时候,他们便成为了“拿政治当生意做的人”,一旦当他们将制定“游戏规则”的权力用来与之相关的利益主体作交易,其交易的目标当然就早已不是国家和公民的共同利益的最大化了。不仅如此,在我国,政府往往通过为数众多的管制条例来体现其作用,许可证、认可和各种形式的授权是相当普遍的。开商店、借款、投资、驾驶、买车、建造房屋、从事外贸活动、获取外汇、获得一个护照、出国等等,都需要特定的文件凭证或授权,而这些框框本应成为约束政府部门以便有利于市场机制良性运行的手段,但却成了一些部门谋取私利的特权。正是在这种条件下,政府作为“经济人”的性质便表现了出来,拥有这些授权审批资格的官员,他们作为政府行使其作用的最小单位,往往不能按照社会利益的最大化来配置资源,他们会在这个政治市场上按照自己的偏好,做出最大化自身利益的选择,这也就是政府失灵现象在我国现实中的一个具体表现。与此同时,权利还因为在现实中,政治活动和经济活动总是互相联结的,政治过程中的权力因素往往直接介入经济活动之中去,干预经济当事人之间的交易。在此前提下,很多人会力求借助于权力因素设立垄断、限制、特权以谋取个人最大利益即获得租金,这就产生了“寻租”行为。正如布坎南所认为的那样,产生上述政府失灵的外部原因是缺乏一种约束机制以制约政府及其官员的行为方式,并且这种约