社会保障税的收入规模与风险分配

社会保障税的收入规模与风险分配

在世界各国的实践中，社会保障，特别是养老金，融资方式可分为三种类型：（1）现金支付制度。即对社会养老金的筹集,以支出为标准折算成提取费税比例,所收取的保障资金基本用于支付,“以支定收”。(2)完全积累制。即某代人的养老金完全由自己从加入这种体制之日起开始积累,退休后的养老金完全从自己所积累的资金(个人账户)中领取,“以收定支”。(3)部分积累制。这是以上两种模式的综合,即养老金的资金来源分为两部分:一部分来源于社会统筹;一部分来源于自己的积累。前者是基本养老保险制度,后者是补充养老保险制度。从公平和效率的角度看,现收现付制筹资模式侧重于公平,完全积累制筹资模式侧重于效率,部分积累制筹资模式是效率和公平相结合。目前我国的社会保障制度改革,基本上是按照部分积累制筹资模式进行的,坚持效率优先、兼顾公平的原则。我国社会保障制度改革的一个重要方面就是要确立规范化的社会保障资金的筹资模式,而开征社会保障税的目的就在于规范现有的筹资模式(1)。但是,在开征社会保障税之前,我们不仅要认真考虑社会保障税制的基本要素,诸如纳税人、计税依据、税率、征收方式等,还要深入研究相关的一些重要问题,诸如社会保障税的收入规模多大合适、税负是否会转嫁、是中央税还是地方税、是否与物价指数挂钩、征管成本以及其他筹措渠道的选择等。一、隐性养老金债务的概念及性质在目前我国的社会保障制度中,养老保障是一个相当棘手的问题。尽管前些年我国就从现收现付制转型为统账结合制,通过个人账户制实施(部分)养老金积累。这对该制度实施后新参加工作的职工(即所谓“新人”)来讲没有问题,他们有足够的时间在个人账户中为自己积累将来的养老金。但对于那些在实施个人账户时就已退休的人(即所谓的“老人”)和那些在这之前就已工作多年的在职职工(即所谓的“中人”)来说,他们的个人账户要么全部是“空账”,要么部分是“空账”。对这个问题,拟议中的社会保障税是为统账结合实施前后的全部养老金筹资,还是只为统账结合后才发生的养老金筹资,这关系到了社会保障税的收入规模问题。从过去的现收现付制转型为统账结合制,隐性养老金债务问题就出现了。隐性养老金债务是指一项养老金计划对职工和养老金领取者所做的津贴承诺(2)。具体来讲,统账结合制实施后,“老人”已经发生的养老金和“中人”已有工作年限所应积累的养老金形成的债务,这笔在将来一定时期内所应支出的养老金,通常不体现在政府当期的财政支出中,而是隐含在当前或未来的支出承诺中,从而形成隐性养老金债务。这部分债务是新旧制度转型必然出现的,但在出现当初,我们对此问题未给予充分重视,仍希望通过提高新制度统筹部分的缴费水平来逐步消化掉。但是随着人口老龄化进程的加快,社会统筹部分的缴费根本谈不上能够全面负担离退休人员的养老金,随着时间的推移,隐性债务问题更加突出。根据目前有关研究资料,对隐性债务规模的测算从1万余亿元到10万余亿元不等,不过大多数研究者认为目前隐性债务的规模大约是3万亿元。这些隐性债务是社会保障制度转型遗留的历史问题。开征社会保障税后的税收收入,是仅负担制度转型后新发生的养老金,还是又考虑到负担一部分甚至是全部过去遗留下的隐性债务(暂且不管别的失业、医疗等其他社会保障内容)?如果开征的社会保障税只是为新制度实施后所产生的养老金筹资,过去遗留下的隐性债务就还需要别的偿还办法;如果社会保障税还要负担一部分甚至是全部隐性债务,就要把税率定得高于现行的社会保障缴款率。但是,税率定得太高,企业和职工承受不起,便很容易诱发逃税现象,这是为各国经验所证明的。因此,社会保障税收入规模的合理确定,需要对相关资料数据进行详尽的测算,要通盘考虑经济、人口变动、企业效益、工资增长、社会保障水平等诸多因素,否则,就很难确定一个合理的收入规模。假如确定的收入规模不适应社会保障的支出规模,在税基和课税对象一定的情况下,频繁调整社会保障税税率,势必给税收的严肃性带来负面影响,因为在人们眼里,税的严肃性要高于费。二、劳动力供给的近似于无弹性,导致转移嫁给职工既然作为一种税,就不能不谈及它的归宿问题,社会保障税也不例外。当前我国的劳动就业形势严峻,由于社会主义市场经济体制的建立和发展、劳动生产效率的提高、部分国有企业经济效益不高、就业人口众多等因素的影响,使得我国的劳动力供求关系总的来说供大于求。一般而言,社会保障税的计税依据是职工的工资,因此,无论社会保障税的分担份额在企业和职工之间怎样划分,按照税负转嫁一般规律的原理,企业承担的社会保障税,作为劳动力要素的成本,总存在着转嫁的途径。企业可以通过压低工资的形式将税负转嫁给职工,其转嫁程度,取决于劳动力市场的供求关系。我国目前劳动力供大于求的局面反映在劳动力供给上,就是劳动力供给近似于无弹性。在劳动力供给近似于无弹性的情形下,企业便很容易将其所应负担的社会保障税份额转嫁给职工。因此,开征社会保障税就可能存在企业将税负转嫁给职工的现象。如果企业职工承担了部分或全部税负,那么,他们的实际工资收入就可能因此而减少。据此,一些学者主张限制社会保障税税率的提高。如何从制度建设上防止或减少社会保障税被转嫁给企业职工,保持企业职工现有的收入水平不变,是我国开征社会保障税所应考虑的问题。三、社会保障税的归属我国的国情是地区之间的经济发展很不平衡,人口分布、工资水平等差异很大,而现行的社会保障制度主要是由地方一级政府来操作。所以,国内许多学者从这些地区社会经济发展的差异出发,认为社会保障税的设计要考虑这些差异,故目前社会保障税的归属,应与社会保障责任和统筹层次相适应,在实行省级或省级以下统筹的情况下,把社会保障税列为地方税,由地税机关负责征收管理,即使以后实现了全国统筹,社会保障税也应列为共享税,地方得大头,仍由地税机关负责征收管理。然而,这种提法和主张,虽然是从目前我国各地的实际情况着眼,但如果从社会保障发展的长远出发,它们在一定程度上不利于我国社会保障的发展和完善。(一)各地区经济发展水平的比较社会保障的出发点是保障每一个参加社会保障的人能享受到大体相同的保障水平。社会保障水平与经济发展密切相关,一般而言,经济发展水平越高,社会保障水平也就越高。各国这样,一国内部的各个地区也是如此。但是,如果从一国的角度出发,社会保障带来的福利应惠及每一个参加社会保障的公民,不应因经济状况的不同而不同,更何况那些经济状况差的人更需要社会保障。(二)第三,加大了社会保障的总量,地区之间的差异也是导致财政负担重于地方的问题就是在现在,经济落后地区的一些企业,不是不想缴社会保障费,而是因为企业亏损、效益差而没有能力缴纳。要是把社会保障税作为一种地方税,固然能调动各地征税的积极性,但长期下去,必然会拉大各地的社会保障水平,造成穷的地方更穷,富的地方更富,积累下来的社会保障欠债,最终还是要由中央财政来负担,因为在地方既得利益刚性的情况下,富裕地区是不愿意把自己的既得利益拱手让出来的,这样便加剧了中央财政的负担。(三)把社会保障税作为中央税统管起来社会保障税作为中央税,实行全国统筹,将会极大地促进劳动力在全国流动。而该税作为地方税,以地方(省)为单位的社会保障体系可能会给经济发展、劳动力的合理流动带来相当大的负面影响,并有可能使富裕地区形成一个“社会保障吸引力”。加拿大在20世纪初开始实行省级养老金制度,但后来为了促进劳动力流动、减少贫困,又将其统一起来。我国从经济发展的战略高度出发,为了促进劳动力的合理流动,应该把社会保障税作为一种中央税统管起来。根据以上3点,社会保障税应作为中央税,或至少是中央得大头地方得小头的共享税。其实,社会保障可以分为3个层次:第一层次是统筹部分,第二层次是个人账户部分,第三层次是自愿性的商业保险作为补充。在把社会保障税作为中央税的情况下,中央政府负责第一、第二层次的社会保障,使全国各地有一个大致公平的保障水平。当然,富裕地区的人们,还可以依靠自愿性的商业保险为补充,充分享受到当地经济发展带来的好处。四、个人缴纳养老金的收入是否要受到有效的控制在实行统账结合的社会保障制度下,一部分社会保障税收入进入个人账户,在个人账户中积累的资金,就存在一个保值和增值的问题。在养老保障制度下,统账结合使个人缴纳的社会保障税与他在将来领取的养老金收入之间存在一段相当长的时间。如果经济处于相对稳定状态,经济增长率一直保持较高的水平,个人账户中的资金就不会因通货膨胀而被侵蚀。但如果发生了通货膨胀,个人账户中的资金就会贬值,养老金的实际购买力就会下降。养老金与物价指数挂钩,可以保持养老金领取者的实际购买力,这是防止他们陷入贫困处境和提供收入保障必不可少的。笔者认为,我国开征社会保障税时,应考虑实行社会保障税的指数化。五、中央与地方并征或分享社会筹资尽管开征社会保障税可以使社会保障具有稳定的收入来源,但也应看到,社会保障所需要的资金远不只是社会保障税能满足的。除了社会保障税,还需要其他的资金来源渠道。就养老保障而言,费尔德斯坦认为:“应当通过增值税或其他与个人工资相分离的税收方式来筹集当前及未来退休者所享有的到期即付退休金。因为在中国的养老金体系中,到期即付退休金与地区的平均工资而非个人过去的实际工资相关。所以通过薪资税来为这些退休者筹资是没有道理的……逃漏增值税要比逃漏薪资税困难。不在所得税上再添加一个薪资税会通过降低逃漏所得税动机使征收到的所得税额有所增加,如果在所得税之上再加一个薪资税,就会引发逃漏所得税的动机。”(1)在社会保障资金的来源渠道上,可以不只局限于利用社会保障税筹措资金,利用一般税收形式在一定情况下也是可以的。有的国家在尝试动用增值税收入来为社会保障筹资,比如,最近德国政府为了解决因社会保险养老金和失业救济金提高支付标准而产生的社会保障资金短缺问题,就提出用增值税解决一部分社会保障费用,用增加的增值税收入为社会保障筹资。我国在这方面也尝试利用其他税种的税收收入为社会保障筹资。例如我国从1999年11月1日起恢复对居民储蓄存款利息征收个人所得税,并将这部分税收收入用于补贴社会保障计划,这一措施不仅开拓了社会保障筹资的财源,而且收入再分配的作用明显。用一部分个人所得税收入为社会保障计划筹资也是可行的。在我国个人所得税仍属地方税种的情形下,可以考虑将个人所得税实行中央与地方并征或分享的办法。目前,与国际上个人所得税的边际税率水平相比,我国个人所得税的最高边际税率为45%(适用于工资薪金所得),属于较低的。所以,在中央与地方并征或分享个人所得税的过程中,我国还存在适当提高个人所得税税率的空间。除了税收外,还可以通过其他途