内蒙古典型草原生态补偿与恢复研究

内蒙古典型草原生态补偿与恢复研究

基于牧场资源的草地生态具有很大的生态屏障和环境维护功能，对我国的生态安全和经济生活具有重要意义。近些年,由于自然的、特别是人为的传统落后的生产方式,只顾眼前利益,不顾长远的持续发展,导致我国草地资源严重退化、自然灾害频繁发生。不仅使草原生态环境受到损害,广大牧民也丧失了基本生活资料。对于草原这样的公共品,国家必须干预,建立一套草原生态补偿奖励机制。内蒙古草原面积辽阔,从东北部的呼伦贝尔草原到西南部的鄂尔多斯草原,从辽河流域的科尔沁草原到贺兰山麓的阿拉善荒漠,纵横数千里。全区的草原面积68024.9千公顷,占内蒙古总面积近一半,约占全国草场面积的1/4。由于自然条件和地区差异,草原类型为温带草原和高寒草原,从东到西形成了草甸草原、干草原、荒漠草原和荒漠等不同类型的草场,是北方草地资源的主体,是我国重要的畜牧业基地。本文以内蒙古草原为研究对象,在对部分盟市调研的基础上,深刻剖析草原生态环境退化的现状、恶果与成因,并基于建立和改善草原生态补偿效能,促进草原生态协调持续发展,提出政策性建议,具有代表性和现实意义。一、内蒙古草原草原面积的20世纪80年代中期退化内蒙古草原在过去是十分丰美的。据《汉书》记载,公元前1世纪“阴山东西千余里,草木茂盛,多禽兽。冒顿单于依阻期间,治作弓矢,来出为寇,是其苑囿也。”北齐有大将满怀激情的《敕勒歌》“敕勒川,阴山下,天似穹庐,笼盖四野。天苍苍,野茫茫,风吹草低见牛羊”。宋代、金代好多诗人都曾以诗赞美内蒙古草原的壮丽景色。1936年,范长江在《塞上行》一书中谈到了内蒙古乌兰察布盟的情况“阴山北面乌兰察布盟区域里,大半是水草茂盛的牧地。草地地势平坦润泽,不但行驶汽车相宜,而且风景悦目”。从以上资料可以看出,历史上内蒙古草原生态系统复杂、生物量巨大、层次多重,从远古一直延续至近代,只有在现代才迅速退化。根据国家环保局统计,我国草原的90%以上处于不同程度退化之中,内蒙古自治区退化草原面积已占自治区草原面积的31.77%。20世纪60年代内蒙古草原面积13.2亿亩,80年代下降为11.8亿亩,90年代下降为10.37亿亩。内蒙古科尔沁草原退化面积达50%左右,每年以3.7%的速度退化,内蒙古呼伦贝尔草原退化面积从60年代占草原面积的15%增加到80年代的49%,锡林郭勒盟草原面积2.95亿亩,可利用草场面积2.67亿亩,截至2005年,草原累计退化占可利用草场的74%。据内蒙古草原勘探院调查显示,内蒙古33个典型牧区旗县从20世纪60年代到21世纪初,几十年里都出现了大面积的退化现象,截至2002年33个典型牧区旗县除极个别外退化面积占可利用草原面积均超过了50%,有的旗县如翁牛特旗、乌审旗、鄂温克自治旗、苏尼特左旗、苏尼特右旗、东乌珠穆沁旗、乌拉特中旗甚至达到了100%,这样的退化速度令人害怕。内蒙古的五大草原——呼伦贝尔草原、锡林郭勒草原、科尔沁草原、乌兰察布草原、鄂尔多斯草原中的科尔沁草原、乌兰察布草原、鄂尔多斯草原三大草原基本消失,特别是乌兰察布草原成为内蒙古土地沙化最严重、环境最恶劣,生活最贫困的地区。二、内蒙古蒙古草原生态环境退化带来的恶果20世纪70年代以来,内蒙古草原生态环境开始退化速度加快,并由此造成了一系列恶果。(一)水土流失现状内蒙古水土流失面积大,状况严重。根据土壤侵蚀图结果统计,内蒙古自治区水土流失面积271712.62平方公里,占国土面积的22.97%,占土壤侵蚀面积的23.6%,特别是赤峰市、乌兰察布市、伊克昭盟、哲里木盟水土流失较为严重,不仅给农牧业生产、水利工程等基础设备带来损失,还严重影响当地牧民的生存。据调查显示,内蒙古贫困地区多数分布在水土流失较为严重的地区,由于牧民赖以生存的草地被冲刷流失,牧民生活陷入贫困。如果不经治理只能靠搬迁异地才能脱贫,然而这种治标不治本的脱贫方式,不能使牧民真正过上衣食无忧的日子,只有恢复草原生态环境才是最根本的出路。(二)草原沙化、退化与草原干草原区的变化内蒙古土地沙漠化严重,全区沙化土地占全国的33%,有2/3来自草原沙漠化。根据内蒙古草原勘探院调查显示,内蒙古阿拉善盟85%的土地已经沙化,并以每年150万亩的速度扩展;2005年,锡林郭勒草原沙化草场已经占可利用草场的74%,锡林郭勒盟西部以及乌兰察布市、巴彦淖尔市北部牧区已退化为严重的荒漠、半荒漠草原。由于草原大面积沙化、退化,降雨量普遍减少,地表温度出现大幅度的升降变化。20世纪50年代内蒙古从东到西的降水量为500-300-150毫米,现降为300-200-100毫米。锡林郭勒盟,20世纪50年代降水为307毫米,60年代减少到269毫米,80年代为243毫米。根据内蒙古乌兰察布市四子王旗的报告,夏天中午和晚上草地与裸露沙地地表温度相差40~50度。草原比荒漠化草地夏季低3~5.5度,冬季高6~6.5度,减少对地表的水蚀,利于集云雨的形成。从这段报告中我们推测到如下结果,地表温度大幅度升降,加剧气候干旱,长时期的干旱进而引起草原沙化,由此形成恶性循环。由于这种恶性循环,内蒙古越来越多的湖泊干涸,湖泊面积从20世纪50~60年代开始缩小,进入70年代后加速缩小。这也导致以湖泊为补给、被称为“草原之肾”的草原湿地萎缩,逐渐消失。(三)子王旗事件的回顾草原退化,生态平衡遭到破坏,进而加剧了自然灾害的发生。根据调研及《四子王旗志》记载,四子王旗境内自然灾害严重,旱灾、“白灾”、“黑灾”、沙尘暴时有发生,有十年九灾之称。“白灾”又称为雪灾,是指由于大雪埋压牧草使牲畜不得采食,加上“白毛风”急剧降温,家畜往往冻饿而死。1977年四子王旗全旗遭遇特大雪灾,10月25~29日降特大暴雪,降水量29.7毫米,积雪深度14~30厘米,局部地区60厘米以上,连续积雪120天,牲畜损失21万头(只)。“黑灾”是相对“白灾”而言的,是由于冬季干旱,牲畜不能进入无水草场,虽有枯草,却无雪可舔,饮水困难。四子王旗80年代之前发生“黑灾”的几率为46%。黑灾危害极大,牲畜连续20天吃不上雪就会受到影响,连续40天吃不上雪就会掉膘,连续60天吃不上雪就会因瘦弱、流行疫病而大量死亡。沙尘暴也是四子王旗非常普遍的一种灾害性天气,沙尘暴到来时沙暴吹蚀表土,引起土壤沙化,吹散畜群严重影响牧业活动。据笔者搜集的各方资料,沙尘暴灾害在内蒙古普遍发生,1983年4月25~29日,内蒙古鄂尔多斯发生沙尘暴天气,在这次灾害中,死亡33人,伤46人,死牲畜9.8万头;2004年3月28日,内蒙古锡林浩特遭受特大沙尘暴袭击,持续16个小时,造成3人失踪,5000多只羊丢失或者死亡。三、内蒙古草原生态环境退化的原因(一)增加了714.84千公东南角由于人口的压力,非宜农地垦殖浪潮不断。根据《内蒙古畜牧业统计资料》可以知道,内蒙古从1992~2000年耕地面积由601.71千公顷增加到960.25千公顷,增加了358.54千公顷是1992年耕地面积的一半还多,其中在1997年曾一度达到1014.27千公顷。内蒙古本应是一个以牧为主的地区,一些典型的牧区旗县以大面积垦草种粮,畜牧业比重被逐渐压缩,像翁牛特旗、科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗、四子王旗耕地面积均已10万平方公里。草原周边地区生态脆弱,耕地比重大、种植业比重大,很容易导致农牧交错地带土地退化,土地退化粮食产量减少竟而继续开垦,这就是人们所说的“农业挤草原,沙漠吃农田”,“越穷越垦,越垦越穷”的生态恶性循环。(二)冷季大载增长型地区问题突出内蒙古草原超载放牧现象十分严重,已超过适宜放牧量的15%左右。根据内蒙古草原勘探院调查显示,内蒙古自治区除了乌海市、呼伦贝尔市、锡林郭勒盟在暖季,呼伦贝尔市、兴安盟在冷季没有超载外,其余各盟市均有不同程度的超载现象,特别是在冷季超载现象尤为严重。从盖志毅(内蒙古农业大学高等教育研究所所长)提供的内蒙古33个典型牧区旗县期末牲畜存栏头数增长情况可知,1949~1998年33个典型牧区旗县期末牲畜存栏头数均有增加,整个牧区平均存栏头数由1949年的20.34万头增加到1998年的127.9万头,50年间增长了近6.3倍。这种通过超载放牧增加的期末牲畜存栏头数,短时期内提高了牧民的收入,然而长此以往破坏了牧草的生长秩序,最终使得牧民落入贫困的深渊。(三)破坏草原生态环境内蒙古牧区、半牧区的农牧民为了增加收入,无计划无节制地挖掘药材、发菜等植物资源,这些植物具有固结泥沙的重要作用,因而这种行为会严重破坏草原生态环境。如内蒙古伊克昭盟(现鄂尔多斯市)每年收购干甘草、黄麻约250万~350万公斤,每年破坏20万~25万亩草场。至今乌兰察布盟(现乌兰察布市)后山地区每到雨季,成千上万人搂发菜,严重破坏草场。此外,由于贫困地区的人们交付不起现代能源和燃料费用,一户4口人家每天要烧19.6公斤植被,一年烧7154公斤,以荒漠化草原的产草量494.25公斤/公顷计算,每年要烧掉14.3公顷植被。四、措施1—应对的措施——建立草原生态补偿奖励机制(一)生态奖励的概念生态补偿,最早源于德国1976年实行的Engriffsregelung政策,虽然国内国外已经有一些针对生态补偿的研究和实践探索,但至今没有公认的定义。关于生态补偿,学术界有广义和狭义两个层次的界定。广义的生态补偿不仅包括对受污染环境本身的补偿,还包括对保护、恢复生态环境及功能而付出代价的单位和个人的补偿;狭义的生态补偿,专指对生态功能的补偿,即通过制度手段对生态保护者和投资者给予合理的回报。笔者在综合国内外研究并结合我国实际情况下提出生态奖励概念,所谓生态奖励是在生态补偿基础上的进一步延续,即对保护、恢复生态环境及功能而付出代价的单位和个人在补偿的基础上,再进行一定的奖励,从而进一步激励人们从事生态保护,为社会提供生态效益。因此,所谓草原生态补偿奖励机制可以从两个方面进行理解,一是对草原生态环境的补偿,即对面临破坏威胁的草原生态环境进行保护,对已经遭受破坏、退化的草原生态环境进行恢复和建设;二是对单位和个人的补偿和奖励,及对草原生态环境建设相关的行为主体进行补偿,并在补偿的基础上给予一定的奖励。草原要协调持续发展,国家不仅对自然和人要进行补偿,而且还要对行为主体进行奖励,只有两者的结合才能充分调动牧民的积极性,通过禁牧、休牧、轮牧等一系列措施,恢复草原植被,使当地人们彻底摆脱贫困。(二)因地制宜原则草原生态系统具有自我恢复功能,在未曾退化的前提下、在草原承载能力的范围内,适度放牧、间歇利用草场,牧草可以自我恢复和生长;对于已经退化的草原,只要排除致使其退化的因素加之人工播种养护,草原仍可恢复。因此,我们对于未退化的草原,要测定每个区域草场的承载力,并在承载力范围内适度放牧,并且间歇性利用;对于已退化的草原,通过退耕还林、禁牧、休牧、轮牧等方式对草原给予补偿,使其逐渐恢复生产力,促进草原自然更新。一是退耕还草。从宏观角度讲,退耕还草是在农牧交界地域,将那些本应用生态目的、发挥生态功能的耕地、坡地,通过停止种粮、采用种草的方式,恢复其原有林草植被的生态状况和生态功能,以达到重建生态结构、平衡生态系统的目的。退耕不是盲目的退,不是退的越多越好,而是要按照自然带的基本特点因地制宜,宜草种草、宜灌则灌、宜林则林、宜农则农。因地制宜的退耕还草要根据不同地区的环境特点,分类分片治理。根据自然规律,确定还林还是还草。从微观角度讲,“退”首要涉及一个环境条件问题,即要考虑到所有与牧草生长发育有关的自然环境因子。这其中有两层含义:一是地理位置,二是特定位置的环境条件,如气候、土壤等。因为不同的地理位置就有不同的气候和土壤,而牧草种类对于气候和土壤又有不同的要求。因此,对于“地”和“草”这样一个矛盾统一体,它们之间只能处于一种相对协调状态。要想达到这个协调状态,就必须按照“适地适草”原则,即退那些不适宜耕作的土地,退耕后牧草能成活,还要有一定的稳定性,对间歇性灾害有一定的抗御能力。达到“适地适草”需要通过两条途径:一是选择,即选择哪些土地种哪种类型的草;二是改造,通过引进改良草种使之适应地,或通过改变土壤条件使之适应草。二是禁牧、休牧、轮牧。草原退化最根本的原因是过牧造成,根据草畜平衡原则施行以草定畜,并通过禁牧、休牧、轮牧等方式使草原逐步恢复生产力。对于严重退化草场实行禁牧、制定禁牧期,在禁牧期内不准进行放牧和割草,给牧草提供充分生长、发育、繁衍的机会。还要逐步实行天然草场与人工饲养相结合的休牧方法,即在牧草生长发芽期进行舍饲圈养,避免返青牧草幼芽被啃食,等牧草长成后在非生长期内进行放牧,使草场有充足的时间休养生息,为来年提供循环使用的牧草。科学的轮牧制度也是值得推荐的,根据草场面积、产草量、草群结构、畜群结构等,把牧场分割成许多区域并用网围栏进行隔离,在每个区域中只能放牧一定天数,并按一定顺序轮流循环放牧。这样做不仅可以减少牧草浪费、提高牧草产量,而且可以减少牲畜游走加快增重,还可以减少劳动力使用,把畜群赶入围栏、锁住围栏门,牧人不必再照料。草原生态系统破坏容易,恢复难。因此,首先不能轻易破坏天然草原,其次还要对草原原有的植被,如药材、发菜等植物资源进行保护。这些植物资源具有涵养水源、固结泥沙等一系列的生态保护作用,是维护草原生态系统的主体,一旦破坏难以恢复,所有治理、种草的措施最后都将功亏一篑。必须依法采取强有力的措施保护草原植被,禁止滥挖、滥采等破坏行为,保护草原原有现有植被。(三)“生物处理+养殖对于行为主体人的补偿与奖励应分为直接补偿奖励与间接补偿两种类型。直接补偿奖励着眼于眼前利益,直接给予他们现金与实物,属于“输血型”补偿,其优点是能顾及到农牧民的眼前利益,充分调动他们保护草原生态环境的积极性,缺点是不能使他们真正摆脱贫困。间接补偿着眼于长远利益,通过建立公共服务保障体系等迂回的方式对他们进行补偿,属于“造血型”补偿,其优点是兼顾了农牧民的长远利益,促使草原生态经济可持续发展,缺点是使农牧民缺少了灵活支付能力。因此,对于行为主体人的补偿、奖励要直接补偿奖励与间接补偿两种类型相结合方可。1.退耕还草过程中政府与农民退耕博弈关系保证草原永续利用、减轻草原承载量,给草原以休生养息的机会是近年来牧区政策的主要目标,通过退耕还草、禁牧、休牧、轮牧也是近年来普遍采用的手段。但大多数农牧民在经济上没有承受和投资能力,如果单纯地依靠行政命令,不仅得不到农牧民真正配合,还会遭到消极抵抗,如偷牧行为等。我国已经正式提出“以人为本”的科学发展观,我们既要保护、恢复生草生态,又要尊重农牧民现实经济利益,因此要行政命令与补偿、奖励相结合。一是退耕还草补偿与奖励。从经济领域来看,农民愿不愿意退耕,主要在于能否形成一个较现期更多的收益预期。如果政府的补偿高于退耕地获得的收入,农民则自愿退耕;相反,则不愿意,这里存在着政府与农民退耕的博弈关系。蒋海(暨南大学教授)研究了这一关系并认为这其中存在着两个纳什均衡:当政府提供高补贴大于低补贴的净收益时,政府选择提供高补贴,农户选择退耕;当政府提供高补贴小于低补贴的净收益时,政府选择提供低补贴,农户则不会退耕。“补”是退耕还草的关键和中心,因为“补什么、补多少、补多长时间”关系到农民退耕的动力。在退耕还草过程中,国家既要为农户种草提供生产要素的补助,又要保障农户的生活,提供粮食及现金等生活补助,如果农户可自行解决其口粮问题则可把粮食补助折合为现金发放给农户。关于“补多少”,需要根据退还耕地的多少,退多少补多少,且至少要达到农民退地前耕地所增加的收益外加农户种草的补助。《国务院关于进一步完善退耕还林措施的若干建议》规定:粮食和现金补助年限,经济林5年、生态林8年、还草补助2年。不管是经济林、生态林还是还草都取了一个最低生长年限,特别是对于生态脆弱地区,退耕虽不会对农户生存造成极大威胁,但也造成了相当部分的收入损失。当补偿停止后,农民还会垦草种粮。所以笔者认为要想让农民毫无疑虑的退耕还草,必须给他们吃一粒定心丸——把短期补助改变为长期补助。“补”是让农民心甘情愿地做,“奖”是提高他们做的积极性,使他们自觉、自愿地退耕还草。二是禁牧、休牧补偿与奖励。禁牧和休牧是对于草原生态恢复和保护最为重要的措施,但也为牧民增加投入、减少收入造成了极大的损失。因此,对于禁牧、休牧的牧户,国家必须给予补偿和奖励。由于牧民不种粮,禁牧、休牧期间饲草短缺,所以要实行粮食、饲草补助与现金补助相结合的补偿方式。根据禁牧区域、禁牧期和休牧区域、休牧期来确定补助的标准与期限,至少要达到牧民禁牧、休牧前所得收益。对于那些积极保护恢复草原生态进行禁牧、休牧的牧民进行奖励,奖励的标准可根据牧户行为和贡献来定,奖励的方式仍与补偿方式相一致。这样才能提高牧民禁牧、休牧的积极性,恢复、保护草原生态环境。2.内蒙古草原退化造成的后果内蒙古草原退化除由滥垦、过牧、滥采等人为造成的因素外,公共服务匮乏也是影响草原生态健康发展的重要原因。国家应通过财政转移支付,在草原地区建立完整的公共服务体系,通过这种间接补偿的方式帮助牧民摆脱贫困走向富裕。一是建立灌溉系统发展饲草种植。内蒙古草原基本分布在干旱、半干旱区域,干旱少雨使牧