规范行政非诉执行案件的审查和执行行政非诉执行案件审查与执行若干问题

规范行政非诉执行案件的审查和执行行政非诉执行案件审查与执行若干问题

行政投诉的执行是我国《行政法》规定的一项重要法律制度。这是履行行政职能、反映行政职能和保障的重要手段和保障。它不仅是法院对行政行为的司法监督的形式，也是法院行政程序和执行的重要组成部分。近年来,申请法院强制执行的行政非诉案件数量庞大,但由于此类案件反映的情况较为复杂,且缺乏明确、详尽的法律规定,法院对行政非诉执行案件认识不一,导致此类案件在审查和执行过程中存在不少问题。为此,笔者在安徽省法院开展调研,在此基础上,对规范行政非诉案件的审查和执行略抒管见。一、非行政投诉处理的主要特点(一)基层法院的判决在基层法院基2002年至2004年,安徽省法院共审查和执行各类行政非诉执行案件51522件,年均17174件,是同期行政一审案件数量的3.3倍。8月份的调查结果显示,99.6%的行政非诉执行案件集中在基层法院,每个基层法院当月平均审查和执行20件。受调查法院表示,由于行政非诉执行案件远比行政案件多,而且其审查和执行相当耗费时间和精力,因此目前此类案件已成为基层法院行政审判人员的主要工作内容。(二)农业税收类案件呈减少趋势2002年至2004年,安徽省法院审执行政非诉执行案件分别为20908件、19708件、14036件,年均下降18%。其下降原因主要是行政行为政策性强,行政非诉执行案件的数量受国家和地方政策的影响很大,涉及农税征收和农民负担的案件大幅减少,2002年安徽省审执农业案件7000件,2004年锐减为2096件。宣州区法院在1999年初受理了57件农民负担类案件,此后两年一直没有受理过此类案件。2001年该院根据农业税费难收的实际和市委、市政府的要求,又重新开始受理、执行农业税收类案件,由于两年的累积,该年度的农业税收类案件猛增至1407件,是往年平均水平的7.9倍,从而使行政非诉执行案件全年收案数达1658件,创历史最高水平,以后逐年减少。2004年3月中央关于全国要在5年内逐步减征并最终免征农业税的政策出台后,安徽省大幅减征了农业税收,农民的税负减轻了很多,纳税能力相对增强,此后行政机关对农业税征收基本上没有再向法院提出执行申请。又如2005年以来合肥市加大旧城改造、治理违章建筑力度,该市涉及城建的案件明显增多。(三)各地行政机关分布案件类型在县区和城区不同,各城区之间差别也很大。农村、城郊超生现象较多,涉及土地等自然资源的矛盾相对突出,其管辖法院受理计划生育、自然资源等案件较多,如涡阳县法院2005年8月审查涉及计划生育案件53件,占当月行政非诉案件的68.8%。而市区则受行政机关分布影响较大。如合肥市庐阳区行政机关分布较集中,案件数量过大,导致该法院的执行力量超负荷。此外,各地行政机关法制教育情况和法律意识程度也直接影响法院行政非诉案件的数量和类型。巢湖市行政非诉案件数量一直位居安徽省前列,其法制教育工作开展得比较好是重要原因。(四)审查者一般在审查后发现,在执行上即当案裁定准予执行10635件,占审查收案的90.1%。出于维护行政行为效力、支持行政部门工作等考虑,法院经审查只要认为事实清楚,不影响行政行为作出的,即使程序上略有瑕疵,一般都会在要求补正的前提下准予执行。(五)处罚数额确定的问题非诉执行案件比一般的执行案件难度更大,法院的积案压力很大。一是被执行人没有履行能力。如社会抚养费案件,凡是申请到法院执行的基本上都是生活困难的超生户,执结率很低。二是逾期滞纳金数额与被执行人履行能力差距过大。《中华人民共和国行政处罚法》第51条规定,当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。根据这一规定,被处罚对象收到处罚决定后如果既不申请复议也未起诉,待其法定起诉期届满行政机关立即申请执行的,加处罚款已是主罚的2.25倍;若等到申请执行期限届满时申请执行,其加处罚款就高达主罚的7.65倍。由于法律没有确定加处罚款的最高限额,那些主罚金额较大的逾期滞纳金数额相当庞大,有的已超过本金甚至是本金的数倍,使被处罚人无法承受,已不符合处罚的本意,执行起来难度很大。对此,有的法院不管滞纳金只执行罚款主金额,或者在非诉行政行为双方同意下减少执行金额。三是部分具体行政行为存在合理性问题,被执行人抵触情绪大。一些具体行政行为具备合法性、但显失公正,如行政处罚畸轻畸重,与被处罚人的实际违法行为不相符;行政机关对同类性质、相同情形的违法者作出相差较大的罚款处罚等,而人民法院对此不能审查。此外,行政处罚缺少必要限度,影响了被处罚者的基本生活,如对一些经济困难户、下岗工人、老弱病残户等弱势群体偶然违法经营也严格予以处罚并申请法院执行,还有一些对贫困户的拆迁申请执行可能会导致被执行人无家可归,这些案件被执行人对法院的执行工作十分抵触,难以执行。二、审查和执行行政投诉中存在的问题(一)试验中存在的问题1.申请执行的程序不规范一方面,《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)第95条所列的合法性审查标准比较宽泛。何为“明显”难以界定,且规定不予执行的情形较少,各法院在审查时只能自行把握。另一方面,法院存有支持行政机关依法行政的思想或屈服于方方面面的压力。受调查法院表示,虽然行政机关申请执行的行政行为不少有程序上的瑕疵,但如果因此全都不予受理或不予执行,行政机关甚至地方党委领导意见较大,认为现阶段全不执行会不利于行政工作开展,损害行政机关形象。因此,法院对非诉申请的审查,只要不明显侵害被申请人的合法权益,如果有瑕疵责令补正,需补充材料的责令补充材料,难免会出现审查标准不够严格的情况。2.诉讼审查长,听证制的应用较少目前,对行政行为进行书面审查的法院占63.6%,采取书面审查与实际调查结合的法院占36.4%,实践中,实际调查的方式又分为走访、“面对面”询问、“背靠背”了解情况等多种形式,有19个法院采用了听证。法院只对行政非诉案件作书面审查,被申请人多不参与其中,由于未能充分听取被申请人意见,容易造成行政相对人的利益受到侵害。在听证制和申辩制的推行中,还存在一些问题。首先,听证放在何阶段进行,如放在立案前,因不能收取费用,会加大法院的工作成本;如放在立案后,行政机关预交了听证费,经审查若裁定不予强制执行,行政机关会有意见。其次,被执行人下落不明,有些案件行政机关在作出具体行政行为时即以公告方式送达,增加了工作难度。再次,被执行人容易乘机转移财产或外出躲避,不利于下一阶段的执行。3.申请执行材料存在缺陷。在执常见的如行政机关就法院无强制执行权的事项提出执行申请。马鞍山市雨山区法院曾审查过一起因商场不符合消防要求,消防部门申请法院强制执行商场停业的案件,因《消防法》明确规定应由政府责成有关行政部门执行,法院只能裁定不予执行。又如申请执行期限不符合规定,行政相对人起诉期限未满,或申请已逾期。此外,申请执行材料存在缺陷的现象十分普遍,主要是申请执行的文书比较随意,不够规范。问卷调查显示,2005年8月份,要求申请人补正申请材料的168件,占8.1%,这一比例远低于笔者实地调查情况。被调查法院反映,申请材料存在缺陷的情况相当普遍,以前约占80%,而且反复补正,近两年大有好转,但仍有20%的材料需要补正。需补正的较多如送达回证,还有的行政机关送交法院的是复印件,需补交原件。目前计划生育类案件相对规范,需补正的较少。4.行政责任出现偏差一是重实体、轻程序的现象较为突出,如执法人员在询问笔录上签字的较少;留置送达中送达回证上仅有送达人签名,行政机关没有邀请当地基层组织人员或其他在场人员签字;内部讨论笔录没有签名;法律文书不完善,漏引法律条文。二是行政机关在作出具体行政行为时适用法律错误。三是限制或剥夺相对人的权利,如不交待诉权。四是被申请执行主体不明甚至有误,常见的如行政机关在处罚时以个体工商户所起的字号为被处罚主体。一些被环保机关处罚的个体工商户经常更换经营者或盘卖店面,有的干脆关门走人,法院执行时,该店面或已关闭,或已更换了经营者,或通过联营、合伙等方式以新的企业名义对外经营,但搜集了这些证据向银行出示要求冻结、扣划银行存款,因裁定书载明的被执行人与新的企业名称不符,银行不予协助。又如公路局申请执行案件中,违法行为告知书中被告知主体填写的是驾驶员,处罚决定书中被处罚主体是登记的车主或未办理过户的现车辆所有人,告知主体与被处罚主体不一致。(二)执行中存在的问题1.强制执行庭或执行庭对行政审判人员的强制执行规定目前,安徽省由行政庭负责执行和由执行庭负责执行的情况各占一半。而实际上,行政庭与执行庭各执行一部分的情况很多,由于行政审判人员没有执行公务证,在需要采取强制措施时只能请执行人员配合,或交由执行庭执行,还有的法院规定特定案件如征收社会抚养费案件交执行庭执行。实际调查显示,人民法庭负责执行的情况也相当普遍,宣州区法院人民法庭执行的非诉执行案件数量几近该院行政庭和执行庭执行非诉执行案件数量的总和。2.执行难度加大,法院对执行不力的影响加调查发现,有些行政机关对行政非诉不及时申请执行,而是等累积到一定数量后成批集中申请,这一方面造成法院审查、执行压力过大,同时也给相对人留出充分的时间做好应对准备,或不经营或转移财产,造成难以执行。许多行政机关申请执行时不提供被执行人的财产线索,立案后也不予配合,使案件无法取得进展。行政机关常将一些难执行案件或无执行能力的案件申请到法院,导致执行不能,案件积压,损害司法权威。行政机关对一些影响重大案件如拆迁、拆除违章建筑,在自己执行无果的情况下再申请法院执行。一方面法院经审查,认为具体行政行为依据不足,但行政机关对此不理解;另一方面,法院在政府执行的基础上再执行,失去了最佳执行时机,执行难度加大,法院对执行不力的社会影响还要承担责任。由于行政机关不同意就此终结,案件只能中止或者超期。3.起诉期间的影响问卷调查显示,安徽省法院对《解释》第88条有关“起诉期间届满”的规定理解和实践各不相同,大致有以下几种:(1)行政文书上所确定的起诉期间;(2)行政裁决生效之日起起诉期间届满;(3)起诉期间包含复议期间;(4)经过3个月的法定起诉期;(5)复议期间加起诉期间;(6)对行政机关未履行告知义务的,有的认为是程序违法;有的要求行政机关告知并撤回申请,从告知次日起计算起诉期间等等。此外,多数法院认为申请执行期间“180日”过长,有的被执行人会乘机更换营业执照或设法躲避,丧失执行时机,且不利于提高行政效率。对“逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理”,普遍认为条件太过宽松,何为“正当理由”难以把握。4.中小企业欠债回金后难以执行有的行政机关为进行宣传或迎接检查,要求集中执行,或是延期、缓期执行。个别行政机关主动替被执行人说情。此外,涉及到一些危困企业的行政处罚、劳动仲裁案件难执行。这些企业欠债较多难以偿还,对行政处罚明躲暗抗,地方政府往往以涉及职工生活及社会稳定为由进行干预,造成难以执行。尤其是基层法院对一些房屋拆迁、计划生育等敏感性强、涉及面广的案件,经审查认为存在执法程序不规范等问题难以裁定执行时,地方领导从公共管理角度考虑,认为法院此举是不支持政府行政管理工作,由于现行管理体制的原因,法院人、财、物权均受地方控制,有时明知行政行为有瑕疵也不得不予以执行甚至与行政机关“联合执法”,混淆了司法权与行政权的界限。三、考虑和建议(一)严格审查,严审非诉对非诉行政行为的合法性审查标准有两种不同意见。一种意见认为,应当以《行政诉讼法》确定的诉讼审查标准为准,不能因为是非诉执行案件而降低对被申请执行的具体行政行为合法性的要求,非诉执行审查与行政诉讼审查的区别仅仅在于审查程序的繁简,审查实质无区别。理由包括以下几方面。1.与行政诉讼相比较,非诉执行对公民、法人或者其他组织合法权益更易造成实质性的损失,故其审查标准至少不能低于行政诉讼的合法性审查标准。2.从《行政诉讼法》第66条确定非诉执行制度的立法本意来看,之所以未把具体行政行为的强制执行权直接赋予作出具体行政行为的行政机关,就是要通过人民法院的审查,确保被执行的具体行政行为合法有效。如果降低合法性审查的标准,《行政诉讼法》确定非诉执行制度的初衷将无法完全实现。另一种意见认为,对非诉执行的合法性审查,与行政诉讼的审查程序应有所不同。只要不违背《解释》第95条“三个明显”标准,人民法院就应当裁定执行。理由如下。1.人民法院对非诉执行的具体行政行为审查程序比较简单,无严格的程序作保障,对实体审查提出过高要求,其最终目的无法实现。2.非诉执行的前提是当事人放弃了诉权。此时,人民法院仍按照《行政诉讼法》规定的审查标准对具体行政行为进行审查,其实质等于又赋予当事人诉权,有悖于《行政诉讼法》建立非诉制度的本意。笔者认为,非诉审查不必与诉讼审查相同,但“三个明显”标准失之宽松,特别是《解释》第95条第3项有关“其他明显违法并损害被执行人合法权益的不予执行”的规定明显不妥,双重条件对弱势方有失公允,只要明显违法就应当不予执行,对不予执行的情形规定也不全面,且对何为明显难以把握。建议采取严格审查主义,将第95条第1、2项的两个“明显”删除,只要发现缺乏事实或法律依据即可裁定不准予执行;增加“显失公正”排除标准,对有证据证明显失公正,或明显不合理的可裁定不予执行;将原第3项作为第4项,改为“其他明显违法的不予执行”。此外,调查发现,少数法院误以为《解释》第95条没有对违反程序作出规定,其实其第2项“法律依据”已包含了程序法规定,无需再增加。司法实践中,法院应严格审查立案,注重程序审查。对于行政机关提供具体行政行为的事实依据和法律依据比较简单,申请材料不全的,坚持要求行政机关将案件材料补充齐全后方予立案,严格证据采信,查明行政机关在作出具体行政行为时,事实是否清楚,证据是否充分,适用法律法规是否正确,程序是否合法等,以保证强制执行措施适用的准确性。(二)加大对行政机关的审查力度,强化当事人的依法行政意识一种意见认为,法院对行政非诉案件只需进行书面审查。理由如下。行政非诉案件在申请法院执行前,法律已为行政相对人设定了听证、行政复议和行政诉讼等多种救济途径。行政相对人放弃这些救济权利无非是对违法事实或处理结果的默认,或是对法律的藐视,在行政非诉中再给予其救济已属多余,造成司法资源浪费,且类似于行政诉讼案件的审理,如准予执行裁定确实有错,还应启动审判监督程序解决。另一种意见认为,仅进行书面形式审查不利于保护被执行人的权益。笔者以为,无论是在行政行为作出还是行政非诉执行时,相对人都处于弱势,在现阶段法律氛围不浓,行政执法人员素质良莠不齐,当事人维权意识不强,相当多的行政行为存在瑕疵的情况下,仅凭行政机关单方面的材料一概粗放式地审查,而不让被执行人参与其中,难以准确把握案情发现问题,可能会造成对当事人的侵害,也不利于执行工作的顺利开展。调查显示,68.3%的法院认为仅书面调查有局限性,一半以上的受调查法院赞同引人调查询问、听证等程序。为此,笔者建议增加以下规定:“法院对行政非诉执行案件进行书面审查,并询问被申请执行人,可以进行现场调查,对重大、复杂、社会影响较大或涉及公民重大权益或公共利益的,应当听证”。司法实践中,法院在书面审查后,通过询问被申请执行人,向相对人核实行政机关是否履行告知义务,是否交待复议等救济途径等情况,并可根据案情灵活采取一些可行措施,如要求行政机关提交相同类型案件的资料,进行现场调查等,对罚款金额较大(安徽省可定为个人5000元,单位10000元以上)、涉及公民重大权益的案件如房屋拆迁等案件,赋予相对人陈述申辩的权利,采取座谈、听证等方式,让申请机关和被申请人在法庭上讲事实、举证据、相互质证。这样有利于落实当事人穷尽权利原则,赋予相对人一定的抗辩权,保护其权益;有利于调动行政机关参与执行的积极性,提高依法行政意识;有利于消除被执行人的疑虑,促使其自觉履行,提高行政效能;有利于避免执行错误,维护司法公正。(三)确定执行庭的机构调查显示,41.5%的法院赞同由行政庭执行,理由如下。1.前期工作多是书面审查,行政庭对行政法规更为了解,在执行中更易发现行政行为的不足,有效地防止执行偏差。2.行政庭熟悉案情,与当事人双方容易沟通协调,便于开展宣传教育工作,执行效率更高。3.非诉执行案件系属司法审查,而非审判,不违背审执分离原则,还可简化法院内部繁琐的手续,节约司法资源。22%的法院主张对此不作强制性规定,各地法院根据自身实际,在不违反法律和司法解释的前提下,确定本院非诉案件的执行机构。一般来说,如果负责审查的行政庭自己有力量予以执结,可以自己执行。对于标的金额高、执行难度大的,以及须采取强制执行措施的,可由执行庭配合或移交执行庭。笔者认为,由执行庭执行为宜。理由如下。1.依照最高人民法院《关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》[法(1998)77号]的规定:“需要强制执行的,由行政审判庭移送执行庭办理”。同时,最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第1条规定:“设立执行机构,专门负责执行工作”。2.有利于贯彻审执分离原则,强化内部监督制约,实现司法的公平、公正。3,从实际情况看,绝大多数法院行政庭由于案件数量较刑事、民事案件少,人员配备和工作力量相对薄弱,如赋予其非诉案件执行职能,不利于集中精力搞好行政审判和非诉审查,而执行庭是专门执行机构、有必要的执行条件,如执行公务证等,有较强的执行能力和丰富的执行经验,能够集中物力、精力快速执结。(四)强化执行意识着眼构建和谐社会,在坚持原则性的同时,机动灵活地采取执行措施,避免扩大矛盾,产生不良的社会影响。对被执行人做耐心细致的思想工作,宣讲有关法律规定,提高被执行人的法律意识,督促其自觉履行义务。积极查找被执行人财产线索,及早达到执行目的;对被执行人查找不到,或确无履行能力的,在穷尽执行手段后酌情中止或及时终结执行程序;对事实清楚、适用法律正确、程序合法、处罚得当的案件,被执行人有履行能力而拒不履行的,及时采取强制执行措施,提高执行工作效率。执行中多与党委、人大沟通,争取理解和支持,积极争取行政机关的配合,确保法院执行活动依法独立进行。对某一类型案件比较集中的地方,充分利用报刊、电视等宣传媒体,注意树立典型搞好宣传,达到“执行一案、教育一片”的社会效果。(五)强化责任意识,切实保障法院执行工作的正常开展行政执法人员应当树立大局意识,克服“重打击、轻保护”、“重制裁、轻服务”、“重义务、轻权利”的思想,不断提高依法行政水平,做到适用法律正确、处罚程序合法,减少执行时对立情绪;强化责任意识,及时申请执行,积极配合法院执行工作的开展,促进社会和谐构建。建议建立法院与政府有关部门联席会议制度,定期为行政机关举办法制培训班,提高行政机关和行政执法人员执法水平。对行政执法活动中的不规范之处,及时发现和总结,提出司法建议。对行政机关申请执行的,要求其及时提供被执行人的详细住址和有财产可供执行的相关依据,如开户银行帐号、房地产登记情况、企业工商登记情况等。对没有执行能力的非诉案件,建议行政机关不申请,对申请超期或拒不配合执行的,法院要敢于采取不予受理或不予执行等措施。(六)对申请执行期限的重新设定笔者认为,起诉期间为自相对人知道具体行政行为作出之日起的3个月,如果申请了行政复议,从复议决定送达之日起3个月,不能把《行政复议法》第9条规定的60日复议申请期间再加在一起。如果行政机关在作出具体行政行为时没有告知相对人诉权或者起诉期限的,起诉期限应从相对人知道