公民参与民生决策一种制度创新与价值意义民生决策中的公民参与一个地方乡村治理的新技能与新策略

公民参与民生决策一种制度创新与价值意义民生决策中的公民参与一个地方乡村治理的新技能与新策略

泽国市温岭市位于浙江省东南沿海，距温岭市18公里。行政区域为63.12平方公里，中心城区为6.5平方公里。有四个管理区，一个负责97个村（居委会），一个负责12万人和15万人的人口。泽国是历史悠久、闻名遐迩的江南水乡名镇，素有“台州商埠”之称，为国家建设部小城镇建设试点镇。2004年5月被中国通用机械工业协会授予“中国小型空压机之乡”的称号。在乡村治理过程中，应如何提供有效的公共产品和公共服务，使政府的目标函数与公众的偏好相一致？事关民生的决策，应以怎样的标准选择公民参与，使他们对影响自身生活质量的公共政策施加影响，从而最大限度地增进公共利益？这是当今基层公共管理者在中国公民民主意识不断增强的情景下迫切需要深思和回应的问题。2005年，泽国镇在事关民生的公共基建项目安排上，以协商民主的方式，通过设计精良的程序，使公民参与到决策的过程中去，为人们提供了一种在本土基层民主政治有了一定基础的情形下，公民参与的新技能与新策略。这是一次扩大公民政治参与的具有开创性、建设性的探索；这是一次充满创意、智慧与科学的政治试验。实践证明，通过实施新技能与新策略，在基层完全可以做到“加强党的领导、人民当家作主和依法办事”这三者的有机统一，从而实现公共利益的最大化，达到建设和谐乡村之目的。1从经费投入、政府改革的角度来认识“政府”对“决策”的作用在人类社会的历史长河中，公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可或缺的组成部分，是公民进入公共领域参与治理，对那些事关生活质量的公共政策施加影响的基本途径。以协商民主为特征的乡村治理新技能与新策略为什么会发生在泽国？下面着重从经济基础、思想动力和制度创新这三个方面加以分析。(1）较为发达的市场经济是新技能与新策略产生的经济基础。温岭的民营经济较为发达，全国第一家股份合作制企业就诞生在泽国。在市场经济的大潮中，孕育生长出竞争、平等、自主、公开、公正等等符合市场经济基本规则的现代新理念，为培育和发展基层民主政治提供了合适的土壤，并由此逐渐渗透和延伸到政治生活领域。2005年泽国全镇实现工农业总产值157.7亿元，其中，工业总产值155.02亿元，比上年增长17.61%；财政收入3.68亿元，比上年增长14.64%；农民人均纯收入10551元。随着财力的增强，政府用于公共领域的投资也不断增多，客观上就产生了政府提供的公共产品如何满足公众需求这一现实的问题。依靠原来政府“直接决策”，显然不可避免地会出现这样或那样的失误。又因为资源的有限性与人们需求无限性之间矛盾的存在，必然要产生公共产品优先次序的选择问题。在选择过程中，由于受益的范围和程度不同，这种公众之间潜在的意志、利益和需求偏好上的差异，在市场经济的背景下催生着，并将这种不一致性日益现实化和明朗化。为了有效地满足公众需求，需要政府与公众之间通过对话来求得共识，需要设计出一套新的程序和策略来解决这一问题。(2）公民民主意识的提高是新技能与新策略产生的思想动力。市场经济不仅改变了社会经济生活方式，同时也使人们的思想价值观念、生活方式和政治生活态度发生了深度的变化。温岭民营经济的发展，一方面构造了一个社会资源自由流动的空间，多元利益主体在市场化过程中正在形成；另一方面，民营经济的发展又从社会层面推动了以平等自治为理念的契约关系的建构，培育了公民的民主意识，他们积极谋求利益表达和政治参与的有效通道，迫切希望将自己的意愿和诉求输入政府的决策系统，这就有力地促进了基层民主化的进程和实现程度。而民主意识的高涨也就成为泽国新技能与新策略产生的思想动力。(3）制度创新是民主恳谈深入发展的客观要求。诞生于1999年6月的民主恳谈是温岭原创性的基层民主形式。民主恳谈在官员与民众之间搭建了一个对话平台。但这只是一种工作作风和工作方式上的民主，是一个民意沟通与表达的体制外制度安排，并没有法律依据要求政府非得这样做或那样做。怎样才能使公众的民主参与对政府的决策产生实质性的影响？即要解决政府必须这样做或那样做的问题。随着民主恳谈的不断深入，使真正想听到民意且不满足于现状的泽国公共管理者认识到，如果要使民主恳谈成为一种规范的程序化的决策形式并对决策产生实质性的影响，仍需要解决以下六个环节的问题：第一，参加者的选择如何体现代表的广泛性和真实性；第二，如何让代表对恳谈背景和内容有充分深入的了解；第三，如何发挥专家的作用；第四，如何改进参与的形式；第五，如何让所有代表都有充分而平等的发言机会；第六，决策者如何运用定量分析等科学方法准确把握和利用参与结果；等等。于是，他们决定在2005年公共基建项目安排上，从以上六个环节入手进行改进与创新。2实践的新方法：随机抽样(1）民生决策的议题：公共基建项目中4000万资金该安排在哪些项目上？2005年初，泽国镇政府提出了涵盖全镇的四大类共30个需要建设的项目，涉及到道路、桥梁、旧城改造、环卫设施、绿化园林、规划设计等多个方面，并由12位专业人员组成的专家组对这30个项目的可行性方案进行了研究，同时提出了每个项目的资金预算，30个项目共需资金13692万元。而镇政府2005年度预计可用城镇基本建设投资的资金只有4000万元，僧多粥少，这就产生了安排的优先次序问题。镇政府必须要对这30个事关民生的建设项目安排作出选择。毋庸置疑，这4000万元资金应该安排在最能体现公共利益的项目上。那么怎样才算最能体现公共利益？按照温岭已实行了6年多的民主恳谈的做法，镇政府此时应该组织各方面代表召开民主恳谈会，实行决策听证，在广泛听取和吸收各方人士的意见之后，再进行集体讨论决定。尽管泽国的公共管理者已经有了公民参与公共决策必要性的理念，但要使公民参与成为一种规范的程序化的决策形式，仍需要解决在多大范围和程度上接纳公民参与，以何种方式确定民意代表这一关键问题。(2）精心打造的完美细节：确定公民参与的范围、程度与方式。确定民意代表，如果由政府指定，将损害代表的真实性、广泛性与公正性；如果由公民自愿参加，来的可能都是利益相关者，所反映的意见可能只代表了本利益群体的要求，却难以表达各界人士的共同意见。于是，当地的公共管理者决定尝试随机抽样的方式，并按照人口在1000人以上每村（或居委会）4人，1000人以下每村（或居居委会）2人的原则，确定代表分配比例。当时全镇每户人家都分到一个号码，如果被抽中，那么这户人家将派出1名年满18周岁的代表参加会议。为体现男女公平，同时还规定，如果摇号结果是奇数，由男性代表参加；如果是偶数，则由女性代表参加。通过采用乒乓球摇号的随机抽样方式，泽国镇从全镇12万人口中抽选了275名代表。(3）调查问卷的设计：信息的公开与把握。大会前10天，向这些随机抽选的民意代表送发了30个项目的说明材料和由专家组提供的中立、公正的项目介绍，使各个代表有较充裕的时间理解和把握材料的内容，同时被告知最终的决策会根据民意代表投票的优先次序自上而下确定。在此基础上，代表们就这30个项目按重要程度填写了第一份调查问卷。与以前的民主恳谈会最大的区别在于：以前的民主恳谈会只能听到代表对某一问题的看法，并没有投票环节，因而无法进行定量分析。而本次设计精良的民意调查问卷不仅可以进行数据统计分析，准确掌握民意代表的选择情况，而且其结果可直接提供给决策者使用。(4）公正中立：专家的作用。以往的民主恳谈会，专家一般在会上直接参加参与讨论，对预选方案提出建议、意见和看法。而本次专家只在会前对预选方案作可行性研究分析，在会上只以非利益相关者身份站在公正、中立的立场上解答、分析相关问题，充分发挥了专家的独特作用。(5）公共意志的体现：公众偏好的显示、优先次序、转换与集合。2005年4月9日，“重大公共事务决策公民参与会”在泽国镇一所中学的电化教室里举行。经随机抽样产生的275名民意代表中的259名参加了协商会议。当天上午，又以随机抽样方式将代表分成16个小组开展讨论，代表们围绕每个项目发表各自的看法，小组讨论由经过培训的中立主持人主持。小组讨论结束后，由每个小组选派代表带着本小组讨论时最关注的问题和最集中的意见参加大会发言。当天下午，再分小组进行讨论，然后再派出代表带着本小组讨论的新建议和新问题参与第二次大会讨论。在两次大会中，12位专家分别回答了各小组提出的问题，政府全体成员列席会议旁听。在参与会结束时，民意代表又填写了与第一次调查问卷相同的问卷。会后，将两次调查问卷的数据输入计算机进行处理，得到了每个项目的得分情况和30个项目从最重要到不重要的排列顺序。民意代表经过二次小组讨论和二次大会交流，有较充分的时间和机会听取和吸收各组不同的意见及专家的分析，并有时间调整自己的看法。特别是第二次大会发言时，观点更趋向理性与公正。第二次调查问卷的填写实际上就是民意代表对原有偏好优先次序的一次调整与修正过程。两次民意调查问卷的结果反映出，民意代表的偏好随着交流的深入而出现较大的转换，这也充分说明了公民参与具有相互启发引导的功能。(6）表达的方式：机会均等。不仅民意代表的产生采取分组随机抽样，而且大会交流的发言也用抽签的方式选取发言议题，做到机会均等。克服了以往民主恳谈会上发言的无序性、随意性和表达的不充分性。(7）公民选择的结果：提交镇人大表决通过。协商讨论结束后，泽国镇政府组成人员召开办公会议，根据民意代表提出的建议和二次调查问卷的预选结果，按第二次调查问卷中依得分优先顺序自上而下的排序，将总投资约3640万元的12个项目拟定为2005年城建基本项目，将其后总投资为2250万元的另外10个项目作为备选项目。根据财力情况，再按优先顺序选择建设。在2005年4月30日泽国镇第十四届人民代表大会第五次会议上，镇政府就上述内容向大会作了“关于泽国镇2005年度城镇基础设施建设项目的报告”，提请大会审议。与会的92位人大代表中，84票赞成，7票反对，1票弃权，最后通过了此项决议。总之，通过精心设计，这次的公民参与，与以往的民主恳谈会相比较，在参与者的选择、信息的公开与把握、专家的作用、参与的形式、民意代表的发言机会、可行性结论的形成等六个细节上进行了富有成效的探索，较好地解决了公民参与的平等性、信息掌握的完备性、讨论交流的充分性和决策结果的民主性这一系列问题，为我们提供了一份独具一格的协商民主样本。3“举票决民主”协商民主是20世纪80年代逐渐兴起的一种新的民主理论范式，其含义是：公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。“协商民主是破解选举（票决）民主困境、弥补选举（票决）民主缺陷的民主形式。”协商民主注重民主的实质，以承认利益多元化为前提，主张协调各方利益，谋求社会和谐。民主过程可分为“前、中、后”三个阶段。以前人们往往主要关注民主过程中的“前”与“后”这两个阶段，突出“民主选举”和“民主监督”，协商民主则要求我们把目光引向“中间”阶段，强调我们在“民主决策”上多动一点脑筋。协商民主倡导平等对话，以公民参与作为核心价值，以偏好转换作为关键因子，以共识作为终极诉求。泽国的本土试验进一步完善了我们对于民主的理解，也标志着基层民主政治实践进入一个更加精细化的发展阶段。这无疑拓宽了民主的视野。3.1公民参与乡村社区决策的“平等对话”协商民主倡导通过平等对话共同协商的方式形成公共决策，对话协商的目的在于使利益相关者求同存异、达成共识。协商民主注重民主的实质，以承认利益多元化为前提，主张协调各方利益，谋求社会和谐。协商民主重在议，重在行动过程本身，重在提高公共话语在决策中的作用。在泽国试验中，主要体现在以下三个方面：（1）民意代表的产生、发言的机会和作出选择的权利等等都是平等的；（2）信息的自由和公开的交流：在大会前10天，就向民意代表送发了需要决策的30个项目的说明材料和由专家组提供的中立、公正的项目介绍，从而使民意代表对所要解决的问题有了较为详细的了解和把握；（3）公共管理者与民意代表的对话是平等的。通过平等对话，使泽国的公共管理者深深体会到：平时在决策层听到的“民声”并非真实、广泛的“民声”。平时听到群众反映较强烈的是老街区拆建、商城路一期、西城路一期、泽国大道二期和三期等5个项目，而经过民意选择，这5个项目均列在12位之后。这说明，当地决策层容易听到的意见和建议并非都有广泛的民意代表性和可行性，极有可能是与决策层较接近的部分阶层或区域人士的意见。因而有时候，加大嗓门发出的巨大声音，可能仅仅代表着少数人的意见；同样，由于声音太弱而未被听到的，可能真正代表着大多数人的利益。一言以蔽之，公共管理者如果不通过对话，是无法真正知道并理解公民的真实偏好的。这充分说明，公民绝不仅仅是代议民主理论所界定的选择代理人的投票者，也绝不仅仅是听任政府按照自己的想法提供公共产品的消极消费者。应该看到，富有积极能动精神的公民，还是表达公众利益、影响公共政策的有生力量，是参与乡村社区决策的有机组成部分，更是与公共管理者一起平等对话的合作伙伴。因此，“公民与官员之间就共同关心的民生问题进行直接面对面的对话与讨论，是民主政治最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的”。3.2泽国试验的主要内容：当社会需要开放与合作民主的核心问题是人民的参与过程，人民的参与过程是实现民主的根本途径。因此，协商民主的过程就是公民参与不断扩大的过程。参与的广度和深度是衡量民主发展水平的尺度。参与的广度是指多少社会成员能够参加到政治过程中来，参与的深度则是指这种参与能够解决哪些政治问题。泽国试验较好地回答了这一核心问题：在什么时候、多大范围、多大程度、以何种方式邀请和吸引公民参与？即事关民生决策（重大公共基建项目安排）时，在所辖社区范围内，对所有公民，通过随机抽样的方式，以设计精良的程序邀请和吸引公民参与。泽国试验中的公民参与至少获得了以下好处：（1）为政府决策带来更加完备的信息，有利于决策质量的提高，减少决策失误造成的风险；（2）公众对决策的接受程度大大提高，从而促进了决策的顺利执行；（3）建立了公民对政府更加积极正面的认识与情感，为政府提供了合法性的基础；（4）增强了公众对政府行为的理解，从而避免或减少了对政府的批评。乡村的和谐也就在情理之中。泽国试验以公民参与民生决策作为民主的核心价值，把具有不同利益诉求的公民群体之间的平等协商作为实现民生价值的一个重要环节。这一地方经验，不仅丰富了对于公民参与的认识，而且对于我们更加全面地制定和规划基层民主政治建设的目标与任务极具启示意义。3.3“善治”是社会管理的最高境界偏好表达的是行为者对某种选择的倾向性，对某项政策或措施，不同的行为者往往具有不同的价值取向。就偏好而言，协商民主注重偏好转换，即通过参与、讨论、对话之后，实现差异性偏好的转换，最终形成共识。在泽国试验的第一次调查问卷中，就项目先建、后建这一优先次序的选择上，我们看到了公众与当地决策层的不同意见；在第二次调查问卷对第一次调查问卷的选择修正上，我们看到了公众的偏好转换。原先估计环境保护、绿化园林、规划设计等项目与道路、桥梁、旧城改造等项目比较，群众会将道路等后三类项目排在前面，将环境保护等前三类排在后面。决策者一般也喜欢优先安排近期内能见效的后三类项目。但结果恰恰相反，在道路等后三类共17个项目中只有1个进入前十位，而环境保护等前三类10个项目中有8个进入前十位，其中“污水处理前期工程项目”名列榜首，从最后一位跃居第一位。当时估计“城乡规划设计项目”可能最多排在20位左右，因为“城乡规划设计”是与群众没有直接利益关系且在近期内不能见效的项目，但投票结果显示，该项目名列第二位。这充分说明代表们更多考虑的是保护环境、改善环境、城乡规划设计这些长远的利益。这进一步说明，即便决策层有真实意愿自觉代表群众的利益和要求，但凭猜测和估计的“直接决策”并非都能代表当地大多数人的利益和要求；同时，这也说明在公共事务方面，公众并不是只顾眼前利益的“近视者”，可能比现有体制下的部分决策者更注重关心区域发展的长远利益，而非短期效应；也只有利益相关者在理解自身和别人偏好的基础上，实现转换之后形成的共识才真正体现民意。“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权利去引导、控制和规范公民的各种活动，以增进公共利益。”治理与统治的最大区别在于：统治是依靠命令与服从自上而下实施单一向度的管理，而治理则是上下互动、双向沟通的过程。而善治即“良好的治理”，是治理的最高境界。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”随着社会经济的发展，我国社会利益主体日益多元化，利益分化逐渐明显，利益冲突不断增多。化解分歧，消除差异，构建和谐，已经成为我国社会发展的关键。既然现实社会已趋多元化和复杂化，传统单一向度的统治已日渐捉襟见肘，那么，与社会主体及其利益不断多元化的现状相适应，就必然要求公共管理由统治转向治理，进而实现善治。在泽国善治样本里，我们可以看到：(1）用细节打造“真民主”。他们的协商民主制度，极少有大而化之的原则规定，大多是像“乒乓球摇号”之类的细节。而恰恰是这些细节，让协商民主摆脱了“走过场”而真实“落地”。可以说，注重程序的每一个细节，是泽国民主试验最大的特点、亮点，也是泽国镇实现“真民主”的关键所在。其实，民主政治就是由一串串细节所组成的；没有完美的细节，就没有“真民主”。民主程序设计的细节比民主的口号更重要；加强民主政治建设，保证民众的民主权利，应从细节做起。由此，公民参与的最终实现，需要依赖具体而设计精良的公民参与途径。审慎思考、理性选择、设计精良、准备充分的公民参与方案，不仅有助于达成公民参与的实际效果，而且可以预防公民参与不完善带来的决策失误。(2）基层的现实政治活动应该有一套能明确体现“加强党的领导、人民当家作主和依法办事”三者有机统一的可操作的程序和规范。泽国镇这次公共基建项目的公民参与，其过程的组织领导由镇党委负责；预选项目由镇政府提出；可行性方案由专家（学者）设计；民意代表协商讨论由镇党委组织；建设项目的决定由人大做出；项目建设的实施由镇政府负责。党委、政府、人大各司其职，分工相当明确。而在现行的体制架构中，实际存在的却是，党委、政府、人大三者之间的工作关系经常是界限不清、职责不明。泽国的协商民主实践必然对现有的权威政治文化构成挑战。因而推行协商民主的过程实际上也是改变权威政治文化的过程，这一过程的加速推进将成为基层乡村治理迎来“真民主”的关键。在泽国的乡村治理中，公民、政府、人大、党委和专家（学者）都发挥了各自不同的作用。各博弈方的动机、行为、资源和绩效如表1所示：总之，重大公共事务的政府行为，要取得民众的理解和支持，需要有一条与公众协商沟通的有效渠道；决策者要实现代表广大群众意志的良好愿望，需要有一个公民参与决策的规范程序；要防止决策失误，需要有一套党委领导、专家（学者）论证、公众参与、人大表决、政府执行的有效机制。(3）基层党的主张与人民群众利益的关系。在基层，要使“党的主张通过法定的程序成为人民的意志”，其前提应该是基层党的“主张”在没有通过法定程序以前已经代表了人民群众的利益。但在具体问题上，基层党的“主张”多大程度上代表了人民群众的利益，与其主张的形成过程是紧密联系在一起的。而要达到这两者的统一，现实需要有一种了解民意、集中民智、珍惜民力的具体的程序化的机制，需要有体现科学、民主、法治精神的规范化程序，来保证这一基本要求的落实。否则，党的“主张”就难以与人民群众的利益完全一致，而某些阶层或团体为了特殊利益以“人民利益”的名义出现也就难以避免。(4）落实党的群众路线与其保证机制的关系。在经济转轨、体制转型和社会利益逐渐多元化的今天，人民群众日益增强的参与社会治理的意识与现有体制内并不通畅的参与渠道，目前在发达地区正成为一对鲜明的矛盾。人们已经不能再接受这样的观念，即政府的公共决策是由那些掌握权力，声称代表人民利益，但拒绝人民参与的少数公共管理者制定的。在这种情况下，落实党的群众路线，依靠传统的走访、调查研究，已难以形成具有广泛代表性的正确看法和主张，这就需要有一个载体或机制来保证这一基本要求的落实。为了适应这一变化的形势，在基层乡村治理过程中，必须要重新检视和改造现有的方法和程序，以满足日益成长的和更为有效的公民参与要求。通过公民参与在共识基础上最终产生公共政策，这是协商民主的终极诉求，也是泽国试验在落实党的群众路线方法和程序上的一种创新。泽国的善治样本带给我们的启示和价值意义在于：通过设计精良的公民参与程序，赋予公民参与民生决策的全过程，从而实现了政府的目标函数与公众的偏好相一致，保证了政府的行动镶嵌于社会之中，创新了协商民主形式，最大化了公共利益。4社会因素：公民参与在当代中国，公民参与作为一项无需政党竞争的民主协商模式具有广泛吸引力。现实国情为公民参与的实践提供了重大机遇，而中央大力倡导的政治文明建设和构建和谐社会又给公民参与带来更多的发展空间。协商民主的实践、公民参与的深入和善治的实施必然会深度影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式。然而，应该以什么样的标准来判断和选择公民参与？是不是在任何时候公民参与都是范围越广越好、范围越广越有代表性？民意代表和人大代表的关系应该如何处理和协调？本文从泽国经验中衍生出如下的拓展观点：(1）帕累托改进原则。“如果社会状态Ⅰ对某人来说优于社会状态Ⅱ，与此同时对所有其他的人来说状态Ⅰ至少与状态Ⅱ同样好，那么，一个社会排序将认为状态Ⅰ优于社会状态Ⅱ。”其含义是：在不使一部分人的处境变坏的同时至少可以使另一部分人的处境变得更好。在泽国公共基建项目的公民参与中，政府用的是“纳税人”的钱，公众作为“纳税人”，实际上是花自己的钱办自己的事，这更有理由应该做到“事关民生的事由公民自己作主”。再进一步来看，其实对政府来说，钱就这么多，先上哪些项目后上哪些项目只是一个优先权问题；从时间序列来看，今年落选的项目明年可能会继续被选上，只不过是将选择权交还给公民自己。但这样做能最大限度地增进公共利益。由此可见，在民生决策过程中引入公民参与，无论对于政策的制定者、执行者还是公众，都是有益的，可视作政治上的帕累托改进。但另一方面，公民参与也可能会影响到政府的行政效率，造成一些管理活动的拖延。帕累托改进原则能有效地将公民参与行动与公共管理过程有机结合起来，既实现公民参与的要求，又不损害政府管理的效率，按照这一标准也许能解决在多大范围、多大程度上将公民参与有序地纳入公共管理之中这一关键问题。(2）公民参与的范围。泽国试验是在本土基层民主政治有了一定基础，且经济较为发达，财力增长，政府提供的公共产品不断增多的情形下发生的。因此，对那些没有经过基层民主历练，经济欠发达地区，政府能提供的公共产品甚少的地区并不一定适用。同时，公民参与的范围也不是越广越好。对此，美国著名学者乔万尼·萨托利相关的论述可以很好地加以说明。首先，从空间的广度上看，萨托利提出了如下命题：“可以得到的自治强度同所需求的自治空间广度成反比。”也就是说，一个区域的范围越小，自治强度就越大，协商民主就越能够得到体现。反之亦然———当区域的范围扩大到一定限度时，协商民主就会失去运作的条件。其次，从时间长度上看，最大强度的自治需要最短的持续性，“可能的自治强度同所要求的自治的持续性成反比。”在现代政治下，人们可以直接参与少量的政务，但不可能直接参与每一件政务。再次，从人口数量上看，随着人口的增多，原来“熟人的社会”已经发生了根本变化，人们之间并不再知己知彼，在“陌生人的世界”里，人们对情况的熟悉、把握和沟通的难度都大大增加。同时，人口的增多也使得原来规模适中、易于运作的协商民主运作变得规模庞大、难以运转，操作成本大大增加。此外，相对于每一个公民来说，其协商的强度会随着人口的增多而下降。“它的强度———即真实性和有效性———同参与者的数量成反比。”最后，从政务的繁简条件看，随着人类社会的发展，政务变得越来越繁杂，政治的、经济的、科学文化的和外交的事务让人应接不暇，如果每件政务都要公民以协商民主的方式来处理，不仅会增加政务处理的成本，而且会造成“政治肥大症”。假如样本的范围扩大到县（市）一级，像温岭2005年有115.09万人口，91个居民委员会，837个村民委员会，总户数达412641户。显然不但参与对象难以把握，而且随着范围的扩大，受益的程度、直接受益与间接受益的冲突、公众对参与内容的把握和选择等等都会趋于复杂化。因此，公民参与并不是范围越广越好、范围越广越有代表性，实际上是被设定在一个有效区间范围内的，这个有效区间范围就是乡镇及以下（社区、村居）一级。(