安全生产执法手册2020版

安全生产执法手册2020版

一、总则

1.1目的与依据

为规范安全生产执法行为，统一执法标准和程序，提升执法效能，保障生产经营单位从业人员生命财产安全，依据《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国行政处罚法》《生产安全事故应急条例》等法律法规及国务院相关文件要求，制定本手册。

1.2适用范围

本手册适用于县级以上人民政府应急管理部门及其安全生产执法人员对生产经营单位实施安全生产监督检查、行政处罚、事故调查处理等执法活动。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

1.3基本原则

安全生产执法应当遵循依法行政、公平公正、程序正当、高效便民、教育与处罚相结合的原则。坚持以人民为中心，聚焦重大安全风险防控，强化源头治理，推动安全生产责任落实。

1.4效力层级

本手册是安全生产执法活动的操作指引，与现行法律、法规、规章及上级规范性文件不一致的，以法律、法规、规章及上级规范性文件为准。地方应急管理部门可结合实际制定实施细则，但不得与本手册基本原则相抵触。

二、执法主体与职责

2.1执法主体

2.1.1应急管理部门

县级以上人民政府应急管理部门是安全生产执法的主要主体，负责本行政区域内安全生产执法工作的统一领导、协调和实施。应急管理部门内设的安全生产执法机构具体承担执法任务，包括日常监督检查、行政处罚、事故调查等。省级应急管理部门负责制定执法规范，指导下级执法工作；市级应急管理部门负责重点行业领域执法和跨区域执法协调；县级应急管理部门负责辖区内生产经营单位的日常执法检查。

2.1.2其他相关部门

公安、交通运输、住房和城乡建设、工业和信息化等部门在各自职责范围内依法履行安全生产执法职责。公安部门负责危险品运输、消防安全的执法监管；交通运输部门负责道路、水路运输安全的执法检查；住房和城乡建设部门负责建筑施工、城镇燃气安全的监督管理；工业和信息化部门负责指导工业行业安全生产执法工作。各部门应当建立执法协作机制，信息共享、联合执法，形成监管合力。

2.1.3执法人员

安全生产执法人员应当具备相应的专业知识和执法能力，经培训考核合格并取得行政执法证件后方可上岗。执法人员包括专职执法人员和兼职执法人员，专职执法人员由应急管理部门在编制内配备，兼职执法人员可从相关部门或乡镇（街道）安全生产监管人员中选聘。执法人员应当遵守执法纪律，着装规范、出示证件，秉公执法、廉洁自律，不得泄露执法过程中获取的商业秘密或个人隐私。

2.2执法职责

2.2.1监督检查职责

安全生产执法监督检查包括日常检查、专项检查、重点检查和“双随机”抽查。日常检查是对生产经营单位安全生产条件、管理制度、隐患排查治理等情况的常规性检查，每年覆盖辖区生产经营单位总数的30%以上；专项检查针对特定行业、特定时段或特定问题开展，如节假日前安全检查、汛期防汛安全检查等；重点检查是对高风险企业、重大危险源单位的强化监管，每季度至少开展1次；“双随机”抽查通过摇号方式随机抽取检查对象和执法人员，抽查比例不低于5%。监督检查应当重点检查安全生产责任制落实、安全投入、风险辨识管控、隐患排查治理、应急预案及演练等情况，发现违法行为及时制止并依法处理。

2.2.2行政处罚职责

对违反安全生产法律法规的行为，应急管理部门应当依法实施行政处罚。行政处罚的种类包括警告、罚款、责令停产停业、吊销许可证件、行政拘留等。执法人员发现违法行为后，应当及时调查取证，制作调查笔录，收集书证、物证、视听资料等证据，形成案件调查报告。案件调查报告经部门负责人审核后，根据情节轻重作出行政处罚决定。对重大、复杂的行政处罚案件，应当集体讨论决定。当事人对行政处罚决定不服的，有权依法申请行政复议或提起行政诉讼。实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合，引导当事人自觉纠正违法行为。

2.2.3事故调查职责

发生生产安全事故后，应急管理部门应当按照事故等级组织事故调查组。一般事故由县级人民政府应急管理部门负责调查；较大事故由市级人民政府应急管理部门负责调查；重大事故由省级人民政府应急管理部门负责调查；特别重大事故由国务院或者国务院授权的部门负责调查。事故调查组应当查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失，认定事故性质和责任，提出事故处理建议和防范措施。事故调查报告经批准后，有关部门应当依法对事故责任单位和责任人进行处理，并公开事故调查处理结果，吸取教训，防范类似事故再次发生。

2.3执法权限

2.3.1现场检查权

执法人员有权进入生产经营单位的生产经营场所进行现场检查，查阅、复制安全生产有关资料，包括安全生产管理制度、操作规程、安全检查记录、培训档案、应急预案等。对检查中发现的安全生产违法行为，可以当场予以纠正或者要求限期改正；发现存在重大事故隐患的，应当责令立即排除，在隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，暂时停产停业或者停止使用相关设施设备。现场检查应当制作现场检查笔录，由执法人员和被检查单位负责人签字确认，被检查单位负责人拒绝签字的，执法人员应当注明情况。

2.3.2调查取证权

执法人员为查明事实，可以依法向有关单位和个人了解情况、收集证据。询问当事人、证人应当个别进行，并制作询问笔录，由被询问人核对无误后签字或盖章。为收集证据，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经部门负责人批准，可以先行登记保存，并在7日内作出处理决定。对与案件有关的场所、设施、物品，可以依法查封或者扣押，但不得查封、扣押与案件无关的财物，查封、扣押的期限不得超过30日，情况复杂的经部门负责人批准可以延长，延长期限不得超过30日。调查取证应当全面、客观、公正，不得伪造、隐匿、销毁证据。

2.3.3强制措施权

在紧急情况下，为防止生产安全事故发生或扩大，执法人员可以依法采取强制措施。对存在重大事故隐患的生产经营单位，在隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，可以责令暂时停产停业、停止使用相关设施设备；对违反安全生产规定，可能导致生产安全事故的，可以责令立即停止作业；对拒不执行停产停业、停止使用相关设施设备决定的，可以采取强制执行措施，如通知供电、供水单位停止供电、供水。采取强制措施应当符合法定条件，经部门负责人批准，制作强制决定书，并送达当事人。当事人对强制决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

2.3.4信息公开权

应急管理部门应当依法公开安全生产执法信息，包括执法依据、执法程序、执法结果、行政许可、行政处罚等。对作出的行政处罚决定，应当在决定作出之日起7个工作日内公开，公开内容包括处罚决定书文号、处罚对象、违法事实、处罚依据、处罚结果、作出处罚的部门等。对重大事故调查处理结果，应当依法及时向社会公开，接受社会监督。公民、法人或者其他组织有权依法查询执法信息，应急管理部门应当提供便利条件。信息公开应当遵循合法、准确、及时的原则，不得涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私。

三、执法程序

3.1检查程序

3.1.1检查启动

安全生产执法检查应当遵循“谁主管、谁负责”原则，由应急管理部门根据年度执法计划或专项工作部署启动。日常检查可采取“双随机、一公开”方式随机抽取检查对象和执法人员；专项检查需明确检查范围、重点内容和时间节点；重点检查针对高风险企业或重大风险领域，经部门负责人批准后实施。检查前应当制定检查方案，明确检查人员、分工、检查依据及安全注意事项。

3.1.2现场检查

执法人员到达现场后，应当主动出示执法证件，说明检查目的和依据。检查过程中应当遵循“最小必要”原则，不得干扰生产经营单位正常秩序。重点核查安全生产责任制落实情况、安全设施设备运行状态、从业人员持证上岗情况、应急预案及演练记录等。发现违法行为或事故隐患时，应当立即固定证据，制作现场检查笔录，由执法人员和被检查单位负责人签字确认。负责人拒绝签字的，执法人员应在笔录中注明情况并见证人签字。

3.1.3问题反馈

检查结束后，执法人员应当场向被检查单位反馈检查发现的问题，提出整改要求并明确整改时限。对存在重大事故隐患的，应当立即下达《现场处理措施决定书》，责令立即停止作业或停产停业。对一般隐患，下达《责令整改指令书》，要求限期整改。整改期限一般不超过30日，情况复杂的可适当延长，但最长不超过60日。被检查单位对处理决定有异议的，可在收到文书之日起3日内向作出决定的应急管理部门提出书面申诉。

3.2调查程序

3.2.1案件受理

执法机关通过检查发现、群众举报、上级交办、部门移送等途径发现安全生产违法行为线索后，应当进行初步审查。符合立案条件的，由承办人填写《立案审批表》，经部门负责人批准后立案。立案标准包括：存在明显违法行为、造成生产安全事故、拒不整改重大隐患等。不予立案的，应当将理由告知举报人或移送单位。

3.2.2证据收集

执法人员应当全面、客观、公正地收集证据，包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见等。收集电子数据需使用专用设备，确保数据完整性和真实性。询问当事人或证人应当个别进行，制作《询问笔录》，并由被询问人核对无误后签字盖章。对可能灭失的证据，经部门负责人批准可先行登记保存，并在7日内作出处理决定。

3.2.3案件审理

承办人完成调查取证后，应当撰写《案件调查报告》，载明违法事实、证据、处罚依据及建议。重大复杂案件需经集体审议，由执法机构负责人主持，至少3名执法人员参加审议。审议内容包括：事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法、适用法律是否正确。审议意见作为行政处罚决定的依据。

3.3处罚程序

3.3.1告知程序

在作出行政处罚决定前，应当向当事人送达《行政处罚事先告知书》，告知拟作出的处罚内容、事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。当事人提出陈述申辩的，应当充分听取意见并复核；要求听证的，应当在3个工作日内组织听证，听证笔录作为处罚决定的依据。

3.3.2决定程序

执法机关根据案件审理结果，制作《行政处罚决定书》，载明当事人信息、违法事实、处罚依据、处罚内容、履行方式和期限、救济途径等内容。决定书应当加盖执法机关印章并送达当事人。送达方式包括直接送达、留置送达、邮寄送达或公告送达。罚款金额超过5万元或吊销许可证件的，需经执法机关负责人集体讨论决定。

3.3.3执行程序

当事人应当在法定期限内履行处罚决定。逾期不履行的，执法机关可依法采取加处罚款、申请人民法院强制执行等措施。申请强制执行需提交《强制执行申请书》及法律文书副本。当事人确有经济困难需要延期或分期缴纳罚款的，可向执法机关提出书面申请，经批准后暂缓或分期执行。

3.4结案程序

3.4.1整改复查

被处罚单位完成整改后，应当向执法机关提交书面整改报告及佐证材料。执法机关应当在10个工作日内组织复查，重点核查整改措施落实情况、隐患消除效果及长效机制建立情况。复查合格的，制作《整改复查意见书》；不合格的，依法重新处理。

3.4.2案件归档

执法机关应当在案件办结后30日内，将案件材料按照“一案一卷”原则整理归档。案卷材料包括：立案审批表、证据材料、调查报告、告知书、决定书、送达回执、整改材料等。电子案卷需同步存储至执法信息系统，确保可追溯性。

3.4.3案件统计

执法机关应当建立案件台账，每月统计案件办理数据，包括立案数、处罚数、整改率、听证率等指标。统计数据作为执法效能评估的重要依据，并定期向上级主管部门报送。

3.5特殊程序

3.5.1简易程序

对事实清楚、证据确凿、处罚金额2000元以下的违法行为，可适用简易程序。执法人员当场填写《行政处罚决定书》，当场送达当事人，并在2日内将案件材料报所属执法机关备案。

3.5.2听证程序

拟作出责令停产停业、吊销许可证件、较大数额罚款等行政处罚的，应当告知当事人有权要求听证。听证应当由非本案调查人员主持，听证参加人包括当事人、执法人员、证人等。听证过程应当制作笔录，听证结束后形成听证报告。

3.5.3行政复议与诉讼

当事人对行政处罚决定不服的，可在收到决定书之日起60日内向上级应急管理部门或同级人民政府申请行政复议，或在6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间，行政处罚不停止执行，但法律另有规定的除外。

四、执法文书

4.1执法文书种类

4.1.1检查类文书

执法人员在检查过程中使用的文书主要包括现场检查笔录、责令整改指令书和现场处理措施决定书。现场检查笔录详细记录检查的时间、地点、参与人员、检查内容及发现的问题，如安全设施缺失或操作违规，并由执法人员和被检查单位负责人签字确认。责令整改指令书针对发现的违法行为或隐患，明确指出问题性质，要求限期改正，并设定具体整改时限，一般不超过30日。现场处理措施决定书用于紧急情况，如存在重大事故隐患时，责令立即停止作业或停产停业，确保安全风险及时控制。这些文书规范检查行为，便于后续跟踪处理，保障执法程序透明。

4.1.2调查类文书

调查阶段使用的文书包括询问笔录、证据清单和案件调查报告。询问笔录记录对当事人或证人的询问过程，包括提问内容、回答要点及签字确认，确保信息真实完整。证据清单列出收集的所有证据，如书证、物证、视听资料等，注明来源、状态及关联性，避免遗漏。案件调查报告汇总调查结果，包括违法事实、证据链、定性分析及处理建议，为行政处罚提供依据。这些文书保证调查全面客观，符合程序要求，防止主观臆断。

4.1.3处罚类文书

处罚阶段使用的文书有行政处罚事先告知书、行政处罚决定书和听证通知书。行政处罚事先告知书告知当事人拟处罚内容、事实、理由及法律依据，并明确陈述申辩和听证权利，保障当事人知情权。行政处罚决定书正式作出处罚决定，包括当事人基本信息、违法事实、处罚内容、履行方式和救济途径，加盖执法机关公章生效。听证通知书通知听证时间、地点和要求，确保程序公正。这些文书确保处罚合法公正，维护执法权威。

4.2文书制作规范

4.2.1格式要求

执法文书必须统一格式，使用标准模板。纸张为A4，字体为宋体，字号为小四或五号，行距为1.5倍。页眉包含文书名称、编号和日期，页脚包含页码和执法机关名称。文书编号按年度和顺序编排，如“应急执法〔2020〕001号”，确保唯一可追溯。格式规范保证文书整洁易读，便于管理和查阅，避免混乱。

4.2.2内容要求

文书内容必须真实、准确、完整。事实描述清楚，包括时间、地点、人物、事件等要素，如检查中发现的具体违规行为。依据引用正确，引用法律条文时注明具体条款，如《安全生产法》第二十一条。语言简洁明了，避免歧义，使用规范术语但不过度堆砌。处罚决定书需包含当事人基本信息、违法事实、处罚依据、处罚内容、履行方式和救济途径，内容完整合法。

4.2.3签署要求

文书必须由相关人员签署。执法人员签字，表明执法行为合法有效，签字时需出示执法证件。被检查单位或当事人签字确认，表示收到文书并知晓内容，拒绝签字时需注明情况并见证人签字。行政处罚决定书需加盖执法机关公章，生效后具有法律效力。签署要求增强文书权威性，便于执行和监督，确保程序正当。

4.3文书管理

4.3.1归档要求

执法文书实行一案一卷归档。案件办结后，将所有文书整理成卷，包括立案审批表、证据材料、调查报告、决定书等，按时间顺序排列。卷宗按年度和编号顺序存放，电子同步归档系统，确保可追溯。归档材料齐全，顺序合理，如先立案材料后处罚材料，便于检索。归档要求确保文书完整可追溯，支持后续审查和统计。

4.3.2保管要求

文书保管需安全、保密。纸质卷宗存放在专用档案柜，防火、防潮、防盗，定期检查环境。电子文档加密存储，定期备份，防止数据丢失。保管期限根据案件性质确定，一般案件保存5年，重大案件保存10年以上，到期需按规定销毁。保管要求防止文书丢失或泄露，维护执法严肃性。

4.3.3使用要求

文书使用需规范，查阅需经批准。内部人员因工作需要可查阅，外部人员如当事人可申请复制，复制时加盖公章确保真实性。文书不得擅自修改或销毁，使用记录需登记，包括查阅人、时间和目的。使用要求保证文书合法使用，防止滥用，保障执法公信力。

五、执法监督与责任

5.1监督机制

5.1.1层级监督

上级应急管理部门应当定期对下级执法工作进行检查指导，重点监督执法程序合法性、文书规范性及处罚公正性。省级部门每年至少组织1次全省执法案卷评查，市级部门每半年开展1次交叉互查，县级部门每季度进行1次内部自查。监督中发现的问题应当及时通报，要求限期整改并反馈结果。对重大执法争议或疑难案件，上级部门可指定专人督办或直接介入调查。

5.1.2社会监督

建立安全生产执法公示制度，通过政府网站、政务新媒体等平台公开执法依据、程序、结果及投诉渠道。设立举报电话、信箱和网上投诉平台，接受企业和群众对执法行为的监督。对实名举报的线索，应在15个工作日内核查处理并反馈结果。邀请人大代表、政协委员、企业代表及媒体参与执法过程监督，每半年组织1次执法评议活动，收集改进建议。

5.1.3内部监督

执法机构应设立专职法制审核岗位，对行政处罚、行政强制等重大执法决定进行合法性审查。法制审核人员不得少于本部门执法人员的5%，且具备法律专业背景。建立执法全过程记录制度，通过执法记录仪、移动执法终端等设备记录现场检查、调查取证等环节，确保可回溯管理。定期开展执法廉政风险排查，对关键岗位人员实行轮岗制度，每3年轮岗一次。

5.2责任追究

5.2.1执法过错责任

执法人员在执法过程中存在故意或重大过失，导致执法错误或造成不良后果的，应当追究责任。过错情形包括：超越权限或违反程序执法；主要事实认定不清、证据不足；适用法律错误或处罚显失公正；伪造、隐匿、销毁证据；泄露执法秘密或商业秘密；滥用职权或玩忽职守。根据过错情节轻重，给予批评教育、通报批评、调离执法岗位、行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

5.2.2廉政责任

执法人员严禁收受管理服务对象财物、宴请或娱乐活动；严禁利用职权为亲友或特定关系人谋取利益；严禁参与可能影响公正执法的经营活动；严禁泄露执法过程中获取的企业商业秘密或个人隐私。违反上述规定的，一经查实立即调离执法岗位，并视情节给予警告、记过、降级、撤职等处分；涉嫌违法犯罪的移交司法机关处理。建立执法人员廉政档案，记录奖惩情况，作为年度考核和晋升的重要依据。

5.2.3问责程序

对执法责任的追究应当遵循实事求是、依法依规、惩前毖后原则。通过监督检查、群众举报、上级交办等渠道发现线索后，由纪检监察部门或人事部门组成调查组，在30日内完成调查核实。调查组应听取当事人陈述申辩，收集相关证据，形成书面报告。经集体讨论作出问责决定，制作《问责决定书》送达当事人。当事人对决定不服的，可在收到决定书之日起15日内向作出决定的机关申请复核。

5.3考核评估

5.3.1考核指标

建立量化考核体系，设置执法效能、程序规范、文书质量、群众满意度等核心指标。执法效能包括检查覆盖率、隐患整改率、处罚执行率，要求年度检查覆盖辖区企业总数30%以上，重大隐患整改率100%，处罚决定执行率95%以上。程序规范考核执法流程合法性，重点检查立案、调查、决定、送达等环节是否合规。文书质量评估案卷完整性、事实表述清晰度及法律依据准确性。群众满意度通过问卷调查、电话回访等方式测评，满意度应达到85%以上。

5.3.2考核方式

实行日常考核与年度考核相结合。日常考核由执法机构负责人每月对执法人员工作完成情况进行评价，重点考核任务进度、问题整改效率。年度考核由上级部门组织，采取案卷抽查、现场检查、数据统计等方式进行。抽查比例不低于10%，重点检查高风险企业执法记录。考核结果分为优秀、合格、不合格三档，优秀比例不超过20%。考核结果与评优评先、职务晋升、绩效奖金直接挂钩，连续两年考核不合格的予以调离岗位。

5.3.3结果运用

考核结果作为执法资源配置的重要依据。对考核优秀的单位和个人，优先推荐表彰奖励，并增加执法设备、培训经费等资源投入。对考核不合格的单位，约谈主要负责人，限期整改；连续两年不合格的，削减下年度执法经费。建立执法能力提升机制，针对考核中暴露的薄弱环节，开展专项培训，如法律知识更新、文书制作规范、应急处置技能等。考核结果每半年通报一次，接受社会监督，促进执法水平持续提升。

六、附则

6.1解释与修订

6.1.1解释权归属

本手册由应急管理部负责解释。地方各级应急管理部门在执行过程中遇有具体问题，可向应急管理部请示。应急管理部应当根据执法实践和法律法规变化，及时对解释内容进行更新和补充。地方应急管理部门制定的实施细则，应当报上一级应急管理部门备案，确保与手册精神一致。

6.1.2修订程序

本手册的修订应当遵循合法性、科学性、实用性原则。修订工作由应急管理部安全生产执法局牵头，组织法律专家、一线执法人员、行业代表组成修订小组，开展以下工作：一是收集执法实践中的问题和建议，通过案卷评查、调研座谈、问卷调查等方式，梳理手册执行中的难点；二是研究新出台的法律法规和规章，如《安全生产法》修正案、新修订的《生产安全事故应急条例》等，确保手册内容与上位法保持一致；三是修订草案形成后，征求各省、自治区、直辖市应急管理部