公共管理学-徐双敏-黎明

公共管理的内涵

公共管理，是社会公共组织通过观念和手段的不断创新，为增进公共利益及

社会协调发展，对日益多样困难的公共事务及公共组织自身进行调整和限制的活

动。

公共管理与企业管理比较的不同特点

(1)管理目标不同

(2)管理手段不同

(3)管理结果的衡量标准不同

公共管理与行政管理比较的不同特点

(1)管理的理念不同

(2)管理主体不同

(3)与外部的环境关系不同

(4)管理方法不同

(5)管理的目的不同

公共管理学与管理学

1.公共管理

所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理,

以保障和增进社会公共利益的职能活动。

涵义：

(1)公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；

(2)公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益干脆有关，

以及公共事务的受益对象是社会公众；

(3)由于公共事务关系到社会成员的利益，这就确定了公共事务及其管理的存在

是永恒的，但详细内容会随着社会变迁不断调整；

(4)公共管理来自民众的授权并负有干脆的社会责任，因此，必需依法进行，其

工作绩效也不能简洁地以利润或效率作标准；

(5)公共管理的公共性，确定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。

公共管埋活动详细类型妁“三分法”：(1)公共政策一政府制定公共政策的活动；

(2)政府管理一政府处理公共事务，供应公共产品和服务的活动，包括行政机关、

立法机关、司法机关，以及军队警察等国家机器的各个部门的管理；(3)非政府

组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，供应公共产品和服务的活动。

.2.公共管理学

公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法,

探讨公共管理部门

和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效

地供应公共物品和公共服务，以增进和公允安排社会公共利益的学问体系。

特点：

(1)公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么"(What)与“为何”(Why)

层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何"(How)做的层面上沿袭企业管

理。

(2)公共管理是在并不变更公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用

于公共部门。

(3)公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计

为核心。

(4)公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

(5)公共管理强调价值调和与责任，重视4E,即经济(Economy)、效率

(Efficiency)、效能(Effectiveness),公允(EquaIity)。

(6)公共管理关注和重视政府改革与再造。

(7)公共管理是一个不同学科共同参加的探讨领域。

当前特点：

(1)显明的实践导向性

(2)理论上的包涵性

(3)学科的年轻性

公共管理的理论与实践的发展

第一节公共管理学的理论渊源

重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。

一、管理理论

(一)古典学派理论

弗里德里克•泰勒(FrederickW.Taylor)为代表。古典学派关注的焦点是“效

率”和“经济”。

管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共

通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。

(二)行为学派理论

通过梅奥(J.匚Mayo)的闻名霍桑试验，证明了人不是单纯追求经济利益的，

生产效率主要取决于士气的凹凸。霍桑试验用“社会人”的概念取代了“经济人”

的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。

(三)决策学派理论

决策学派以赫伯特•西蒙(HerbertA.Simon)为开端。西蒙指出，决策在行政

中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤

为重要。

决策学派的另一位代表人物查尔斯•林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)提出渐

进决策理论。

(四)系统学派埋论

系统学派以切斯特•巴纳德(ChesterI.Barnard)将组织视为一个社会系统而

得名。20世纪60—70年头，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是

权变理论，

(五)新管理主义理论

新管理主义是20世纪80年头以后在信息革命背景下产生的理论。

还处于发展变更中的新管理主义主要包括如下几个方面。

1.企业再造理论。所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重

新思索，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾

客满足度、成本、员工工作效率。

2.虚拟企业。虚拟企业是指把不同地区的现存资源快速组合成为一种没有困墙、

超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营

实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。

3.学习型组织。所谓学习型组织是指通过培育充满于整个组织的学习气氛而建

立起来的一种符合人性的、有机的、扃平的组织。这种组织由多个创建型团队构

成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发

展的组织。

二、当代经济学理论

(一)公共选择理论

公共选择理论(Publicchoicetheory)产生于20世纪40年头末，到60年头

末形成一种学术思潮。詹姆斯•布坎南(James.M.Buchanan)是这一理论的代

表人物。

所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来确定资源在公共领域的安排，是

人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机

制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济探讨，或者简洁地定义为把经济

学应用于政治科学。

公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治

市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用

经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与

政治学的传统壁垒。

公共选择具有3个规定性：第一，集体性。其次，规则性。第三，非市场性，

政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别。

公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。

(二)政府失败论

“政府失败”(Governmentfailure)是以布坎南为代表的公共选择学派在分析

市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公

共选择理论的一个核心论题。

所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到

很好满足，公共部门在供应公共物品时趋向于奢侈和滥用资源，公共支出成本规

模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些状况。为什么政府

干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构

成了公共选择理论的“政府失败论”。

1.公共决策失效。

相对于市场决策而言，政治决策是一个更加困难的过程，具有相当程度的不确定

性，存在着诸多困难、草碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的

公共政策，导致公共决策失效。

在布坎南等人看来，导致公共决策失误的缘由是多方面的：

(1)社会事实上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。

(2)即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因

其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。

(3)决策信息的不完全性。

(4)选民的“短见效应”。

(5)选民的“理性而无知”。

2.政府工作机构的低效率。

(1)缺乏竞争性压力。

(2)没有降低成本的激励机制。

(3)缺乏监督信息。

3.政府的内部性与扩张。

政府的内部性(internaIities)是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身

利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。

政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。

以美国为例，1929年美国政府的总开支占国民生产总值(GNP)的10%,而在1949

年占23%,1987年占34%。

4.政府的寻租活动。

寻租(Rent-seeking)活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者

说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再安排的非生产性活动，寻

租是政府干预的副产品，当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经

济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润。现代社会中的

寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流淌、自

由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济

资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它

并不增加任何新产品或新财宝，只不过变更生产要素的产权关系，把更大部分的

国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的

声誉和增加廉政成本，导致社会资源奢侈。

“政府失败论”对于公共管理学具有非常重要的启迪作用，详细表现为3点,

(三)代理理论和交易费用理论

托付一代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分，它们对于公共

管理学的影响是非常

巨大的。

1.代理理论(AgentTheory)

在现实经济生活中，托付一代理关系几乎无处不在，典型的例子有房主与展员，

律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于托付

代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，托付人与代理人的

利益偏离和冲突便成为一种喈遍的现象。托付一代理关系的核心，是托付方如何

将代理人的行为限制在符合托付人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，

一是代理人的选择和对代理人的激励：二是削减“代理成本”或由代理所引起的

资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利，

2.交易费用理论(Transactioncosttheory)

交易费用理论，是用制度比较分析方法探讨经济组织制度的理论。在新制度经济

学看来，所谓交易费用是指全部与制度或组织的建立、变迂和运用有关的费用。

交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。

交易费用的概念，首先是由科斯(RonalH.Coase)于1937年提出的。科斯将交

易费用定义为运用万场机制的费用，包括在布场上搜寻有关价格的信息，为了达

成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的游用。

科斯用交易费用的概念来说明为什么会出现企业。科斯认为，企业从一个专业化

的交易经济中出现的主要缘由，在于利用价格机制是有成本的。当企业出现以后，

依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内

部化”了。原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所

代替。从这个角度动身，企业被看成是价格机制的替代物。由此可见，在科斯的

理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源

可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行安排

配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。

当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管

理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市

场之间的规模边界也就确定下来。

其次节公共管理学科的发展历程

公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。1887年以前，公共管理仅处于前

学科时期，公共管理特殊是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。1887

年后共管理探讨进入学科前期——行政学阶段。

比较而言，学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。

依据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文•休斯的标准做一级分期，而后再用

其他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共

行政和公共管理两大时期。

对于公共行政时期，依据学科探讨的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个

详细的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。

公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主

要是政治与行政的关系，

公共管理关注的核心应当是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市

场、社会）之间的安排，以及公共管理品质的提升。

一、公共行政时期（1887—20世纪70年头末）

（一）传统的公共行政（1887—1960）。

这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，

行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。

1.就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变更。

2.在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行

科学管理思想和行为主义管理思想。

（二）新公共行政时期（I960—1980）o

1.在政治与行政的关系方面，20世纪60年头以后，伴随着西方发达国家激烈的

社会运动和美国人对越战的剧烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关

注。

2.韦伯的官僚制理论也起先受到越来越多的指责，

3.从详细的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政起先越来越多地啜到经

济学和管理学等多学科理论与方法的影响。

4.这一时期公共政策探讨得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。

二、公共管理时期（1980年至今）

公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区分在于：不仅关注政府运

行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行

政的关系，也留意当代经济学、管理学的理论以及工商管理阅历的引进。

在实践上，公共管埋主要是力图解决3个问题：

第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，削减政府职能，以求政府只管

那些应当由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；

其次，尽可能实现社会自治，激励公共管理社会化，即利用市场和社会的力气来

供应公共服务，以弥补政府自身财力的不足；

第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，

以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政

危机、管理危机和信任危机的逆境。

第三节新公共管理

“新公共管理”（NewPublicManagement,NPM）一般是指20世纪80年头以

来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理

论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年

来经济与合作组织（0ECD）国家行政改革详细做法的理论概括。

新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。

新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门

和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只

是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上变更政

府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

一、主要工业化国家的新公共管理实践

(一)英国新右派的政府改革

主要特点：

(1)视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以市场机制下，选择公共部门

或私人部门来供应公共服务。

(2)创建市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供应者取代单一的垄断供

应者，通过纳入私部门来形成竞争机制。

(3)扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自食其力，自愿性团体可以扮

演更主动的角色；增加私部门供应公共服务的机会，政府机构则将留意力放在原

先被视为不必要，但却是民众真正须要的服务上。

(4)将公共物品购买者的角色与供应者的角色分别开来，防止政府机构利用自己

的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。

(5)对于公共服务供应者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以限

制。

(6)由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必需与管理目

标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客

的满足度。

(7)弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来确定薪酬，使薪酬待遇成为一项激

励工具。

(二)美国的新治理

特征：

(1)强调与非营利组织建立联盟关系，实行与公、私部门合作生产的方式来供应

公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。

(2)激励民间部门参加公共物品的生产，吸引并授权公民团体干脆参加者公共方

案的设计，并强调决策过程的分权化。

(3)强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投

入，在于投资而非花费，在于认知顾客的须要而非政府机构自身，同时强调公共

服务的品质而不仅仅是服务的效率。

(4)在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用户场机制、信息技术等

新和管理方法_

(三)其它西方国家的实践

1.澳大利亚和新西兰

新西兰的新公共管理遵循下列9项原则：

(1)政府只能在那些非政府机构(如私人企业和志愿者团体)无效率和无效能时

才能涉入其活动。

(2)一切隶属于政府部门的事业单位，必需被改制为私部门公司。

(3)必需尽可能明确和清晰地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。

(4)必需尽可能地把存在潜在冲突的职贡安置在不同的机构中。

(5)内阁部长和各部执行长(ChiefExecutive)职责要明确，部长对选择方案

负责，执行长则在最少

干预下，对该方案的投入及产出负责。

(6)公共基金的运用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、

数量和成本均须由

购买者而不由生产者确定。

(7)制度设计必需使公共服务供应者的获利最小化。

(8)治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本，

(9)行政效率、顾客反应及决策权力的利益必需尽可能与执行紧密结合。

（四）各国新公共管理实践的共同特点

综合各国行政改革所实行的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点。

1.为了解决本土的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私

有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，

而且探究出了一条使社会渐渐摆脱对政府过分依靠的可行之路。

2.为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理

技能。

3.为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执

行机构的职能，加强执行机构并赐予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决

策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行

机构将主要精力放在供应必要的优质社会服务上。

4.实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的干脆供应者变为公共

服务的“监督人”。

5.通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正

做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应当将自己妁职

能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。

（五）当前西方政府改革的新动向

1.在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依旧更多地偏向于政府，但更多

的市场，更小而有效的玫府已经成为西方各国乃至转就国家和发展中国家的共识，

并接着成为世界各国政府改革的指导思想。

2.政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。虽然在削减

社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放

松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性

的进展。

3.强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20世纪80年头强调采纳

信息技术，90年头起先强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方

面的问题。

4.各国政府都起先重视政策制定实力的提高和政策执行效率的改善，在新公共管

理思潮的影响下，很多国家起先了强化政府政策执行部门自主权的改革，从而重

新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。

二、对新公共管理的评析

（一）新公共管理的时代特征

1.新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求主

动回应的产物。

与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列的创新，这主要表现

在如下4个方面：第一，新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理探讨，奠定

了更广泛、坚实的理论基础；其次，新公共管理开阔了公共行政学的理论视野，

具有一系列主题创新；第三，新公共管理建立起一个更加全面、综合的学问框架；

第四，新公共管理供应了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。

2.新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。

20世纪80年头起先，首先在西方国家起先渐渐显现出对市场的回来，90年头则

在世界范围内出现了政府权力、职能和费任的全面退却。政府从社会制高点上后

撤，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。有人认为，近

代以来，始终存在着政府与市场关系的争辩，人们也在政府取向和市场取向之间

左右摇摆，而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已。但更多的人

认为，基于科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变更，正在从根本上变更国

家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其

向纵深发展。

3.新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。

政府与市场关系新格局的形成，关键是由政府职能定位的根本性转变引起的，这

种转变就是政府由全部者和经济活动的干脆管理人向监管人和规则制定人转变。

在公共管理中，这种转变详细表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化，

（二）新公共管理的“解题”特色

新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或逆境所表现出来的特色，集中体现

在“谁来管理”以及“如何管理”（目前关注的焦点是政府如何管理）这两个方

面O

在“谁来管理”的问题上，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服

务效率方面存在着很多先天不足，因而，以往由政府垄断社会管理和公共服务的

一切基本方面的做法是不妥当的，政府应当全面后撤，只做那些只能由自己做、

同时又有实力做好的事情，而把那些社会有实力担当的社会管理和公共服务活动

尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。

如何实现传统的政府职能向社会的转移？新公共管理的一个重要思路是，将政策

职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。

在政府“如何进行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制

和私部门胜利的管理阅历和手段，全面降低管理成本提高管理效益。详细表现在

如下方面。

1.广泛采纳私营部门股利的管理手段和竞争机制，

2.政府服务以顾客为导向。

3.由重视工作过程和投入转向留意结果和产出。

4.通过多种形式的授权改善公共部门的工作。

5.放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标限制。

6.文官与政务官之间亲密互动，政策制定和行政管理相互渗透。

7.重视公共人力资源管理。

（三）新公共管理的理论困难与受到的指责

1.新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择。

2.新公共管理面临的主要指贡■是其沉溺于市场基本教（MarketfundamentaIism）。

（四）新公共管理的借鉴意义

4方面的启示：

1.必需加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快变更政府垄断公共物

品的供应（或公共物品基本上由政府供应）的局面；

2.充分相识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的

力气改造政府，提高政府的工作效率；

3.必需增加政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；

4.留意探讨借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理阅历、原则、方

法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。

从行政管理学到公共管理学的发展

1.行政管理学的复原与发展

2.公共管理学探讨范围

3.公共管理探讨队伍的扩大

公共物品的涵义与类型

一、公共物品的涵义

公共物品（Publicgoods）是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生

活或生产资料等私人产

品（Privategoods）而言的共享性物质产品和服务项目。

以消费模式为标准，公共物品和私人物品的区分如表107所示：

表10-1公共物品与私人物品的消费模式比较

公共物品私人物品

相对难以衡量产品的质和量相对简洁衡量产品的质和量

同时由很多人共同消费一般只能由单个人消费

难以解除不付费的人可以解除不付费的消费者

不存在个人选择消费与不消费存在个人选择消费与不消费

一般没有特性化消费内容消费内容大量存在特性化特征

付费与消费关系不亲密付费与消费关系亲密

可以用行政程序调整消费一般不能用行政程序调整消费

萨缪尔森的定义：纯粹的公共物品指的是这样的物品或劳动，即每个人消费这种

物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的削减。他还用数学公式对纯粹

的私人产品和纯粹的公共物品加以严格的区分：

（1）私人产品

即某一商品的总量（X）等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量（）/¥的

总和，这也就是说私人

产品是能够在消费者之间分割的。

（2）公共物品

X二Xi

即对于任何一个消费者来说，他个人消费所支配的公共物品数量（X），事实上是

该公共物品的总量（X）,这也就是说公共物品在消费者之间是不能分割的。

二、公共物品的特性

（一）效用的不行分割性。

效用的不行分割（Non-divisibiIity）,是指公共物品是向整个社会共同供应的，

具有共同受益或联合消

费的特点。

（二）消费的非竞争性，

消费的非竞争性（Non-rivalness）,是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不

排斥、阻碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而削减其他人或厂商享用

该种公共物品的数量或质量。

（三）受益的非排他性，

受益的非排他性（Non-excludability）,是指在技术上没有方法将拒绝为之付款

的个人或厂商解除在公共物品的受益范围之外。

三、判别公共物品的步骤

四、公共物品的类型

依据以上步骤的识别，我们大致可以区分出以下四种不同类型的物品：（1）同时

具有非排他性与非竞争性的纯公共物品；（2）同时具有排他性与竞争性的纯私人

物品；（3）具有非排他性与竞争性的公共资源；（4）具有排他性与非竞争性的

准公共物品。这四种物品的详细例子可见图10-3:

图10-3不同类型的公共物品

依据上述特征，并考虑到我国实际状况，下面列出常见公共物品，并作初步分类：

图10-4公共物品及其分类

纯公共物品准公共物品

国防、外交、公共平安、罪犯改造、法基本农产品、能源、交通、通讯、城市

律法规、宏观经济政策与宏观经济信息、公共服务、教化、广播、电视、社会保

货币发行、环境爱护与生态平衡、传染障、产品质量认证、企业信誉评价、地

病防治、消防服务、基础科学探讨、意质勘探

识形态传播

此外，现实生活中的公共物品也可以大体分为三类：第一类是实物性的公共物品，

比如国防、防洪工程、交通设施；其次类是精神（规范）性的公共物品，如制度、

志向和文化；第三类是信息产品。

五、私人部门供应的无效率

缘由：

1、公共物品的非竞争性消费，意味着增加一个人消费所引起的边际成本为零，依

据价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一产品消费不应当收费。但是，

新增加消费者的边际成本为零，并不说明供应这一产品不须要成本。

2、在消费是竞争性的而排他不行行的状况下，市场供应公共物品将引起另一种效

率损失，即它可能导致公共物品的供应不足。

上述两方面的效率损失，意味着公共物品领域资源配置的市场失灵。然而公共物

品供应上的市场失灵，并不是说社会不须要公共物品，在公共物品的供应出现市

场失灵的状况下，政府这一公共机关来负责社会公共物品的供应，便成为市场经

济条件下政府的基本职能。

其次节公共物品的供应及供应方式

一、公共物品供应的特点

（一）政府是公共物品的供应主体

（二）公共物品的供应具有规模性

（三）公共物品的供应往往无差异

（四）公共物品的供应具有非均衡性

二、官僚主义与公共物品的供应

首先要指出的是，这里所论的“官僚主义”是政府机构和官员行为的同义语，

西方学者们用追求公共机构权力的最大化来说明政府机构和政府官员的行为,在

他们看来，政府官僚机构供应公共物品同私人部门供应私人物品是有着很大差别

的：

第一，在政府官僚机构中，并不存在供应同种公共物品的竞争，缺乏竞争意味着

缺乏刺激，从而会降低公共部门的服务效率。

其次，政府机构的官僚们并不以利泗最大化作为其工作目标。由于追求利润必定

要降低成本，不以营利为目的的政府机构所供应的公共物品，往往要与相对较高

的成本相伴随。

第三，公共物品通常不以价格形式出售。因此，社会成员在对公共部门的工作进

行评价时，其敏感程度确定低于市场价格。

实证分析表明，官僚们对政府预算极大化的追求，必定导致公共物品或服务的供

应量过剩，而高于其最佳的产量水平。

三、公共物品有效供应的条件

通过上面的论述我们得出结论，公共物品必需由公共部门来供应，那么政府如何

有效率地来供应公共物品呢？下面我们将集中地探讨这一问题。

如前所述，任一种物品的市场均衡产量、价格由其供应曲线和需求曲线的交点确

定，需求曲线应与该物品消费方的边际效用曲线和一样，供应曲线应与该物品生

产方的边际成本曲线相一样，这样，社会边际收益对于社会边际成本，帕累托最

优得以实现。

在我们循此思路来推导公共物品有效供应的实现条件之前，有必要首先回顾一下

私人物品的帕累托最优供应量的确定。

(一)帕累托最优供应量

1.私人物品的有效供应。

2.公共物品的有效供应，

消费者的出价是与其消费公共物品所获得的边际效用相一样的，所以全部消费者

出价的总和就是其边际效用的总和，即社会边际收益。这样，在E的社会边年成

本等于社会边际收益，实现了帕累托最优。。因此，公共物品帕累托最优的实现

条件可详细地写成：

公共物品的价格事实上就是税收，关于公共物品有效供应的分析基本上是假定以

个人交纳的税收来负担公共物品的生产成本，税收应由个人的收益程度确定，实

行差别的税收，这被称为税收的收益原则。

(二)林达尔均衡(LindahIEquiIibrium)

瑞典经济学家林达尔(ErikLindahl)从另一角度进行了公共物品有效供应的探

讨，提出了较有启发性的理论模型。

公共物品有效供应的关键在于消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用

水平真实地

表示自己对公共物品的需求，从而相应地担当公共物品的成本。然而，这也正是

公共物品有效供应的困难之所在。

四、混合物品

(一)混合物品的概念及分类

从考察混合物品的性质动身，可以将混合物品分为拥挤性的公共物品和价格排他

性的公共物品两类。

1、拥挤性的公共物品。

拥挤性的公共物品(congestibIepubIicgoods)是混合物品的一种。所谓拥挤

性的公共物品，是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会削减每个消

费者可以从中获得的效益的公共物品或服务。这种物品或服务的效用虽为整个社

会成员所共享，但在消费上具有确定程度的竞争性。

2、价格排他性的公共物品

价格排他性的公共物品(price-excludablepublicgoods)是另一种混合物品。

所谓价格排他性的公共物

品，是指那些效益可以定价，从而可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。

这类物品或服务的特点是

一方面，它的效用名义上向社会供应，即谁都可以享用：另一方面，它在受益上

却可以排他，即谁花钱谁

受益。

(二)混合物品的供应

私人物品或服务由私人部门通过市场供应，公共物品或服务由政府部门以非市场

方式供应，这只是理论上的一种志向化的说法，现实生活中的状况并非如此简洁。

实践上，很难将市场的供应和政府的供应截然分开。在很多物品或服务上，市场

的供应和政府的供应都是交织在一起的，这突出表现在混合物品或服务的供应上。

就两类混合物品或服务来看，它们的一个共同特点，就是既可以由私人部门通过

市场供应，也可以由政府部门赐予补助的方法通过市场供应。

1、拥挤性公共物品的供应。

2、价格排他性公共物品的供应。

五、公共物品供应的变更趋势

（一）公共物品供应主体的多元化

（二）公共物品供应结构趋向丰富

（三）公共物品供应质量日趋提高

第三节公共物品管理中的政府行为

一、政府供应公共物品的方式

（一）政府供应不等于政府干脆生产

（二）政府供应的两种方式

从世界各国的状况看，政府供应公共物品有两种基本方式，一是政府干脆生产，

一是政府间接生产。

政府间接生产公共物品主要有以下几种方式：

1、政府与私人签定生产合同。

2、授权经营。

3、出让经营权。

4、政府经济资助。

5、政府参股。

二、改革政府在公共物品管理中的行为

1、首先，应有进有退，以进为主，合理调整政府的经济活动领域。政府应从绝大

多数私人物品干脆生产领域退出，通过拍卖和股份制改造等方式，将国有资产转

移到教化、科学、平安秩序和社会保障等公共物品领域，增加这些领域的政府投

入，以变更公共物品领域政府进入不足、公共物品供应短缺的现状。

2、其次，应完善公共物品的供应方式，将政府干艳生产和间接生产结合起来，提

商公共物品的供应效率，

3、第三，公共物品生产的主体（投资主体）应多元化，尤其是允许和激励私营企

业生产和经营公共物品，

4、第四，将市场机制引入公共物品的供应领域，使公共物品领域成为行政方式和

竞争方式共同调整的领域。

5、最终，应明确中心政府与地方政府的分工，完善公共物品的供应机制。应依据

公共物品的公共性程度和规模经济的大小，明确各类公共物品应由哪一级政府负

责供应，明确中心政府和地方政府的事权和财权划分。

公共管理职能概述

一、公共管理职能的内涵及其形成缘由

（一）公共管理职能的一般内涵

所谓职能，指特定组织基于某种规定所担当的基本职责和基于自身特定结构膨式

所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。

公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过

程中所担当的基本职责与所具有的功能作用的统一体。

详细理解：

1.公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各

类公共管理组织。

2.公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赐予给公共管理组

织以某种特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要

通过宪法和法律的形式赐予它们确定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行

政权力。一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是

依靠由于某种特定因素而自发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构

与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶

贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任。

3.公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理

的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境爱护、文化、教化、医疗卫生和福利

保障等0

4.公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。

5、公共管理职能是一个独立、完整的体系。

由上可见，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系，又有区分的两个不

同的概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，随着社会自治实

力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的绽开，公共管理职能越来越超出政

府职能的范围。

（二）公共管理部门及其职能的存在缘由

首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到确定程度的必定要求。

其次，公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基

本要求。

第三，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自

治实力亲密相关。

二、公共管理的程序性功能

（一）决策

（二）组织

（三）领导

（四）限制

三、公共部门的任务性职能

（一）经济职能

1.宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括

制定国民经济安排和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供应的平衡、

适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境,

加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用

事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。

2.微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各

类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务妁生

产和经营有关的管理活动。

（二）政治职能

1.民主建设。

2.社会治安。

3.国家平安。

（三）社会职能

1.供应社会保障。

2.促进公正的收入安排。

3.环境爱护。

（四）文化职能

文化职能是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教

化、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发

展的两大支柱，前者主要涉及物质文明的进步和发展，后者则主要涉及精神文明

的进步和发展。两者相辅相成、相互促进。

四、市场经济中公共管理职能的内容

(一)限制垄断和促进竞争

(二)界定和维护财产权，克服外部性

(三)供应公共产品

(四)保障收入安排的公正化

(五)调控宏观经济

其次节公共管理职能的历史演化

一、传统社会的公共管理职能

所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封

建社会三个发展阶段。原始社会的公共管理职能极其简洁：首先，其公共管理职

能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动干脆相关，主要是进行劳动分工。其次，

不存在特地的公共管理组织或职能。最终，其职能的运行方式是习惯化、非强制

性的。

前资本主义国家时期的公共职能体系存在3个基本特征：

(1)公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或

封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家平安职能，对内镇压广阔被统治阶级的

抗拒，对外抵挡或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。

(2)包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能非常薄弱。这也是由其落后的

社会经济基础，即自然经济基础所确定的。

(3)公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共

职能体系的基本结构相一样的，也是由其社会冲突的对抗程度所确定的。

二、西方国家公共管理职能及其变迁

依据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。

(一)自由放任主义

详细地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：

(1)政治职能仍旧占据中心地位。这主要是运用国家机器保卫国家平安和必要的

社会法律秩序。但与此同时，一些有关公民政治与社会权利的法律，尤其是宪法

得到制定与实施，使得民主政治职能也得到前所未有的发展。

(2)在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护

社会与市场秩序的“守夜人”角色。

(3)出于对整体利益的考虑，公共部门应当向社会供应某些类型的“公共商品”。

早期资本主义公共管理职能体系中已经包含了一些主动的社会管理职能。

(二)国家干预主义

从19世纪末始终到20世纪70年头末，资本主义进入垄断主义时期。在这一历史

阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以

下一般特点：

(1)政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能

体系发展的主流趋势。主要由于自由市场自身发展所导致的垄断问题与社会财宝

的“马太效应”的产生，这一方面使得自由放任的资本主义再也无法仅仅凭借市

场的自动调整来促成社会资源的有效配置并推动生产力与国民财宝的不断增长，

另一方面也使得社会冲突，主要是劳资冲突快速激化。其结果是以经济危机为核

心的政权与社会秩序危机的持续加深，其集中表现是全球性经济危机与两次世界

大战的爆发。

(2)各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。

由于经济与社会冲突的普遍激化，为了维持必要的政治与法律秩序，西方各国的

政治统治职能普遍得到加强，其中，以德国与日本为首的国家甚至一度走上了法

西斯恐怖统治的极端道路。至于政治民主职能，除了美国等极少数国家可能例外

之外，在西方各国总体上有所减弱。

(3)在经济与社会职能方面，各国普遍实行了主动干预的职能模式。

面对自由市场竞争所无法避开的种种经济与社会危机，西方各国日益意识到放任

主义的局限性。凯恩斯主义的兴起更是要求各国政府实行主动的干预主义政策以

解决经济发展、就业与社会福利等前所未有的公共价值目标问题V尤其是在二战

之后，大多数西方国家都实施了全面的福利政策，为公民供应“从摇篮到坟墓”

式的福利保障。

(三)新古典主义

干预主义公共管理职能模式发挥了主动的正面效用，成为促成战后西方各国社会

经济持续二三十年“旺盛”的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：首先，

它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，这与西方社会妁个

人主义价值取向是相违反的。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。

其次，公共部门的干预能否持续有效始终是个有争议的论题。事实上，自由主义

公共职能模式主见直试图重新取代干预主义，再次取得主导地位；而自由主义既

更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济的内在发展要求。

最终，或许更为重要的是，经济与社会发展事实日益表明，市场不能解决的问题，

公共部门也未必解决得好，甚至可能给社会带来更大的损害。尤其是从20世纪70

年头末起先，西方各国普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字与高

失业率，即所谓“三高一低”为特征的社会与经济发展“滞胀”现象。所谓新古

典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主

见在社会经济生活中市场力气的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主

义理论基本主见，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：

(1)政治职能的对内的统治取能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设

职能则得到进出一步加强。

(2)经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成

为核心政府职能。

(3)公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。

三、建国后我国公共管理职能的娘变

(一)传统安排经济体制时期的公共管理职能体系

我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中心集权模式建立起来的，这

种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。

在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：

(1)以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，政治统治职能占居

确定主导性地位，而民主建设职能则受到忽视