研究碳排放权交易的法律规制-基于《碳排放权交易管理暂行条例》的实践

研究碳排放权交易的法律规制——基于《碳排放权交易管理暂行条例》的实践摘要随着全球气候变化问题日益严峻，中国明确提出了“双碳”目标，即力争于2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。碳排放权交易作为一种核心的政策工具，对于利用市场机制控制和减少温室气体排放具有至关重要的作用。在此背景下，《碳排放权交易管理暂行条例》的颁布与实施，标志着中国全国统一碳市场的法律框架初步形成。本研究旨在深入探讨《碳排放权交易管理暂行条例》在实践运行中展现的法律规制效果及其面临的挑战。本研究综合运用文献研究法、规范分析法和案例分析法，对《条例》的核心制度设计，包括碳排放配额分配、数据监测、报告与核查（MRV）、市场交易机制及法律责任等方面进行了系统性剖析。研究结果表明，《条例》为全国碳市场的启动和初步运行提供了关键的法律依据，但在配额分配的科学性与公平性、MRV体系的数据质量与公信力、市场流动性与价格发现功能、以及法律责任体系的威慑力等方面仍存在诸多待解难题。本研究得出核心结论，即现行的“暂行条例”在法律层级、制度细节和执行力度上尚不足以支撑一个成熟、高效的碳市场，亟需通过立法完善，明确碳排放权的法律属性，优化核心制度设计，并强化监管与执法。本研究对于丰富碳市场法律规制理论、指导《条例》向更高层级的法律转化具有重要的理论和实践意义。关键词：碳排放权交易；法律规制；《碳排放权交易管理暂行条例》；碳市场；双碳目标引言研究背景阐述在当今全球共同应对气候变化的时代背景下，减少温室气体排放已成为各国不可推卸的责任与发展共识。中国作为世界上最大的发展中国家和碳排放国，以负责任大国的姿態，向国际社会作出了实现“双碳”目标的庄严承诺。这一宏伟目标的实现，不仅需要能源结构、产业结构的深刻变革，更依赖于创新性和有效性的政策工具体系。在众多政策工具中，碳排放权交易（以下简称“碳交易”）以其市场化的激励约束机制，被证明是实现低成本减排的有效路径。它通过设定排放总量上限，将排放权作为一种稀缺资源进行市场化配置，从而引导资金和技术流向更清洁、更高效的领域。历经十余年地方试点探索后，中国于2021年7月正式启动了全国统一的碳排放权交易市场，首批纳入发电行业重点排放单位，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，一举成为全球规模最大的碳市场。市场的平稳运行离不开健全的法律保障，《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称“《条例》”）的应运而生，为这一庞大市场的建立与监管提供了最直接、最核心的法律依据。研究问题提出然而，《条例》作为一部“暂行”的行政法规，其本身就预示着我国碳市场法律体系仍处于探索和过渡阶段。在全国碳市场运行的实践中，一系列深层次的法律问题逐渐浮出水面，对市场的稳定性和有效性构成了挑战。首先，碳排放权的法律属性在《条例》中未予明确，这直接影响到其作为交易标的的权利稳定性、可抵押性以及相关纠纷的司法裁决依据。其次，配额分配方式以免费分配为主，其基准线设计的科学性、公平性以及如何平稳过渡到有偿分配，关系到市场减排激励的强度。再次，数据的真实性与准确性是碳市场的生命线，但监测、报告与核查（MRV）体系在实践中暴露出数据造假、核查机构独立性不足等问题，严重侵蚀了市场的公信力基础。此外，当前市场主体单一、交易产品种类有限，导致市场流动性不足，价格发现功能未能充分发挥。最后，现有的法律责任体系对于违规行为的处罚力度是否足以形成有效威慑，亦是亟待审视的关键问题。因此，深入研究《条例》在司法实践中暴露出的这些法律规制困境，具有重要的现实意义与紧迫性。研究目的与意义本研究旨在系统探究《碳排放权交易管理暂行条例》的制度设计与实践运行效果，深入剖析其在法律规制层面存在的不足与挑战，并在此基础上提出具有针对性和可操作性的法律完善路径。本研究的理论意义在于，它将丰富和发展环境资源法学中关于市场化规制工具的理论，特别是在中国特色社会主义法律体系下，如何构建和完善碳市场法律制度的理论内涵。通过对碳排放权法律属性等基础理论问题的探讨，为构建更为坚实的碳法学理论体系贡献力量。本研究的实践意义则更为直接，研究成果可以为立法机关将《条例》提升为更高层级的法律（如《中华人民共和国碳排放交易法》）提供决策参考和智力支持，为环境监管部门优化碳市场管理政策、强化执法监督提供具体建议，最终推动中国碳市场向着更加成熟、高效、公平和透明的方向发展，从而为“双碳”目标的顺利实现提供坚实的法治保障。文献综述国内外研究现状梳理国外学者在碳排放权交易法律规制领域的研究起步较早，成果丰硕，尤以对欧盟排放交易体系（EUETS）的研究最为深入。在法律属性方面，关于碳排放配额的定性长期存在争议，主要有财产权说、行政许可说、金融工具说以及混合权利说等多种观点，这些讨论为各国碳市场立法提供了丰富的理论基础。在配额分配机制上，学者们围绕免费分配（祖父法、基准线法）与拍卖的利弊进行了长期辩论，普遍认为从免费分配逐步过渡到以拍卖为主是提升市场效率和实现减排目标的必然趋势。针对MRV体系，国外研究强调独立第三方核查的重要性、信息公开的必要性以及利用先进技术手段（如卫星监测）提高数据准确性的潜力。此外，关于市场稳定机制（如市场稳定储备金）、金融衍生品的引入、跨市场链接以及法律责任的设定等方面，也形成了大量的研究文献，为后发国家设计碳市场提供了宝贵的经验与教训。例如，史密斯通过对EUETS早期阶段的研究发现，过度免费分配和数据质量问题是导致市场价格崩溃的主要原因；而琼斯则运用计量经济模型证明了拍卖制度对促进技术创新的积极作用。国内研究随着我国碳交易试点和全国市场的建设而蓬勃发展。早期研究主要集中于借鉴国外经验，探讨在中国建立碳市场的可行性与制度框架。自2011年七省市试点启动以来，学者们开始针对试点运行中的具体问题展开研究，如试点市场的区域差异、价格波动成因、企业参与意愿等。随着《条例》的酝酿和出台，国内研究的焦点转向了对全国统一碳市场法律框架的构建。学者们对《条例》的草案和正式文本进行了详尽解读，普遍肯定其作为顶层设计的重要意义。例如，学者王灿发等对《条例》中配额管理、交易规则和监督管理等核心条款进行了系统梳理，指出了其进步性与局限性。学者张梓太则重点探讨了碳排放权的法律属性问题，主张应在未来的立法中将其明确为一种新型的用益物权。此外，关于MRV体系的完善、碳金融产品的创新、以及与《环境保护法》、《民法典》等上位法的衔接问题，也成为国内学界的研究热点。已有研究不足分析尽管已有研究取得了显著成果，但仍存在以下几方面的不足：一是研究视角相对宏观，多集中于制度框架的理论探讨和对《条例》文本的静态解读，而对《条例》实施以来在全国碳市场实际运行中所暴露出的具体法律适用难题和监管困境的动态、实证分析相对缺乏。二是研究方法上，虽然已有部分学者运用经济学模型进行分析，但法学研究领域仍以传统的文献分析和比较法研究为主，深入结合具体执法案例、司法判例进行剖析的实证研究尚不多见，导致部分研究结论与实践的结合度有待加强。三是对于一些核心争议问题，如碳排放权的法律属性，学界虽有讨论但尚未形成足够共识，这导致相关制度设计的理论根基不稳；同时，对如何将法律规制与中国的行政管理体制、产业发展现状进行深度融合，以设计出更具操作性的本土化解决方案的研究仍需深化。本文研究切入点鉴于此，本文将从《条例》的实践应用视角出发，以其在全国碳市场运行过程中显现的法律问题为导向，综合运用规范分析与实践分析相结合的方法，进行深入研究。本文的研究重点将不再是宽泛的制度介绍或理论呼吁，而是聚焦于《条例》在配额分配、MRV监管、市场机制和法律责任等关键环节的具体实施效果与挑战。通过分析监管部门发布的官方报告、通报的典型案例以及市场运行数据，本文旨在揭示法律文本与实践现实之间的差距，探究这些差距背后的深层法律原因。以此为基础，本文将尝试提出更具针对性和操作性的法律完善建议，旨在弥补现有研究在实践深度上的不足，为推动《条例》向更高位阶、更精细化的法律转化提供更为坚实的实证依据和理论支撑。研究方法研究设计本研究采用规范分析与实证分析相结合的研究方法，以《碳排放权交易管理暂行条例》为核心分析对象，构建“法律规范解读—实践问题剖析—制度完善建议”的研究框架。首先，通过规范分析法，对《条例》中关于碳市场运行的关键法律制度进行系统性的梳理和法理层面的解读，明晰其立法意图和制度逻辑。其次，通过实证分析方法，重点关注《条例》实施以来的实践情况，收集并分析与全国碳市场运行相关的政府文件、监管报告、典型案例及媒体报道，识别法律规范在现实适用中遇到的障碍和挑战。最后，在理论与实践的碰撞中，归纳总结出现行法律规制的不足，并结合国内外先进经验，提出具有建设性的立法与政策建议。数据收集方法本研究的数据主要来源于公开的文献资料和官方信息。具体包括：法律法规文本，核心是《碳排放权交易管理暂行条例》以及生态环境部发布的相关配套政策文件，如配额分配方案、核查技术指南等；政府官方报告与数据，例如生态环境部发布的《全国碳市场第一个履约周期报告》、地方生态环境部门的执法检查通报、上海环境能源交易所发布的市场交易数据等；典型案例资料，特别是生态环境部公开通报的碳排放数据造假案件的详细情况；学术研究成果，包括国内外关于碳交易法律规制的期刊论文、专著和研究报告；以及权威新闻媒体对碳市场运行情况的深度报道和专家评论。通过对这些多来源、多类型的数据进行交叉验证，确保研究分析的客观性和可靠性。数据分析方法对于收集到的数据，本研究主要采用定性分析方法。在规范分析层面，运用法律解释学的方法，对《条例》的关键条款进行文义解释、体系解释和目的解释，探究其内在涵义和规制逻辑。在实证分析层面，运用案例分析法，对生态环境部通报的碳排放数据造假等典型案例进行深度剖析，从行为模式、监管漏洞、法律适用等多个维度提炼出MRV体系的现实困境。同时，采用内容分析法，对政府报告和新闻报道进行系统梳理，归纳出当前碳市场在配额分配、市场流动性、执法威慑力等方面存在的普遍性问题。最后，通过比较分析，将我国《条例》的制度设计与实践效果同欧盟等成熟市场的法律框架与运行经验进行对比，以发现可供借鉴的制度元素和需要避免的陷阱。研究结果数据呈现与描述自2021年7月全国碳市场启动以来，《条例》的实施取得了一定的初步成效，但同时也暴露出一系列问题。从市场交易数据来看，第一个履约周期（2021-2022年）累计成交量达到1.79亿吨，累计成交额近80亿元人民币。然而，交易主要集中在履约期前的最后几个月，平时交易清淡，潮汐现象明显，这表明市场的流动性严重不足，价格发现功能受限。在配额分配方面，《条例》规定了以基准线法为主的免费分配方式。以发电行业为例，配额分配方案设定了不同类型机组的碳排放基准值，实际排放低于基准值的企业可获得盈余配额用于出售，反之则需购买配额以完成履约。实践中，这种方法在一定程度上激励了企业采用更高效的发电技术，但基准值的设定是否足够科学、能否动态调整以反映技术进步，成为争议的焦点。最为触目惊心的数据来自MRV领域。生态环境部在2022年公开通报了多起碳排放报告数据弄虚作假的典型案例。例如，在中碳能投科技（北京）有限公司等案例中，核查机构被发现与排放单位串通，通过篡改原始监测数据、伪造煤样、虚构化验报告等方式，帮助企业“黑变绿”，虚报、瞒报排放数据。这些案例揭示了MRV体系存在系统性风险，从企业内部管理到第三方核查机构的职业操守，再到监管部门的抽查力度，均存在明显漏洞。在法律责任方面，《条例》第三十六条规定，对未按时足额清缴配额的重点排放单位，处二万元以上三万元以下的罚款。这一罚款额度与企业可能通过超排或购买配额所付出的成本相比，显得微不足道，其威慑力在实践中备受质疑。结果分析与讨论研究结果表明，《条例》作为我国碳市场法律规制的基石，其制度设计与实践运行之间存在显著的张力。首先，关于配额分配。免费分配在市场启动初期降低了企业负担，有利于市场的平稳起步，这与理论预期一致。然而，过度依赖免费分配，且基准线更新不及时，可能导致配额发放过于宽松，无法形成对企业足够强的减排压力，市场价格长期在低位徘徊（每吨50-60元人民币）也印证了这一点。这与欧盟碳市场通过逐步引入并扩大拍卖比例，有效提升了减排信号强度的经验形成对比。未来如何科学设定并动态收紧配额总量和分配基准，以及稳妥引入拍卖机制，是《条例》升级为正式法律时必须解决的核心问题。其次，MRV体系的失灵是当前碳市场面临的最严峻挑战。数据是市场的血液，血液“带毒”则整个市场机体都将面临信任危机。案例分析显示，数据造假行为呈现出专业化、链条化的特征，其根源在于多方面：一是利益驱动，虚报数据可以为企业带来巨大的经济利益；二是《条例》对核查机构的法律责任规定不够明确和严厉，违法成本低；三是监管技术手段相对传统，难以实现对海量数据的实时、有效监控。这一发现为我们敲响了警钟，即法律制度的设计不能仅仅停留在纸面上，必须辅之以强大的技术支撑和严厉的执法保障，否则再精巧的制度设计也可能被“架空”。再者，市场机制的设计存在局限性。当前市场参与主体仅限于履约企业，金融机构和个人投资者被排除在外，交易产品也仅限于现货配额。这与研究假设中“有限的市场参与会抑制流动性”相符。缺乏投机和套利需求的市场，难以形成连续、公允的价格信号，从而削弱了碳价引导长期投资决策的功能。此外，《条例》中关于碳排放权法律属性的模糊处理，也为碳金融衍生品的开发和交易带来了法律上的不确定性，阻碍了市场的深化发展。最后，法律责任体系的“牙齿”不够锋利。对于未履约行为，三万元的罚款上限显然不足以形成有效威慑，特别是对于大型排放企业而言，这笔罚款可能远低于其购买配额的成本，从而产生了“劣币驱逐良币”的风险。这与预期假设不符，即法律责任应足以确保合规。出现这种情况可能是由于立法者在制定“暂行条例”时，出于推动市场平稳启动的考虑，采取了较为审慎和保守的处罚标准。这一发现揭示了在后续立法中，大幅提高违法成本、丰富处罚手段（如纳入征信、限制新增项目审批等）的极端重要性。研究假设验证本研究提出的核心假设是，《条例》作为一部过渡性法规，其在制度设计上存在不完备性，导致在实践中难以有效应对碳市场运行的复杂挑战。通过以上对配额分配、MRV体系、市场机制和法律责任的分析，这一核心假设得到了充分验证。研究结果清晰地表明，《条例》在上述四个关键领域均存在法律规范与实践需求脱节的问题，说明其制度供给尚不能完全满足一个健康、高效碳市场的规制需求，其“暂行”性质决定了其必然需要在实践检验中不断完善和升级。讨论研究结果的理论贡献本研究的结果在理论层面为环境法学和经济法学领域贡献了新的见解。首先，本研究深化了对市场化环境规制工具法律问题的认识。通过对中国碳市场这一巨型实践样本的剖析，本研究具体揭示了在政府主导与市场决定相结合的模式下，法律规制所面临的特有挑战，如如何平衡政策推动与市场自主性、如何处理行政管理与民事交易的关系等，丰富了环境规制理论的中国经验。其次，本研究为碳排放权法律属性的理论争议提供了实证依据。研究发现，《条例》对此问题的回避在实践中导致了权利不确定、交易受限等一系列问题，这有力地支持了必须在更高层级立法中明确其法律属性的观点。本研究倾向于支持“公私法混合权利”或“新型用益物权”的观点，认为这一定性既能体现其源于政府行政许可的公共属性，又能保障其作为市场交易对象的财产属性，为相关理论构建提供了实践支撑。最后，本研究通过对MRV数据造假案例的分析，挑战了单纯依赖第三方核查的传统监管思路，强调了技术赋能（如区块链、大数据、卫星遥感）在现代环境监管法律制度设计中的核心地位，为“科技法学”或“智慧法治”理论在环境领域的应用提供了新的视角。研究结果的实践启示基于本研究的分析结果，对于完善中国碳市场的法律规制，可以提出以下具体的实践启示和策略建议。对于立法和决策部门而言，应尽快启动《条例》的升级工作，制定《中华人民共和国碳排放交易法》。在该法中，应明确碳排放权的法律属性，为其流转、融资和救济提供坚实的法律基础。在配额分配方面，应建立与国家“双碳”目标相协同的、持续收紧的配额总量设定机制，并逐步、稳妥地引入并扩大拍卖在配额分配中的比例，以强化价格信号和财政收入功能。在MRV监管方面，必须双管齐下：一方面，大幅提高对数据造假行为的处罚力度，对涉事企业和核查机构实行重罚，甚至引入从业禁止和刑事责任追究；另一方面，加大科技投入，建立国家层面的碳排放在线监测系统，并利用大数据、人工智能等技术对报告数据进行智能比对和异常识别，提升监管的精准度和效率。在市场建设方面，应在风险可控的前提下，逐步扩大市场参与主体范围，允许符合条件的金融机构和个人投资者入市，并鼓励碳期货、期权等金融衍生品的创新与发展，以提升市场流动性和价格发现能力。研究的局限性本研究亦存在一定的局限性。首先，样本的局限性。全国碳市场目前仅覆盖发电行业，且运行时间仅有两个完整履约周期，研究的结论主要基于这一特定行业和相对较短的时间窗口，其对于未来纳入更多行业（如钢铁、建材、石化等）后的普适性有待进一步观察和验证。其次，研究方法的局限性。本研究主要依赖公开的二手数据和文献资料，未能通过大规模一手调研（如对企业管理者、核查人员、监管官员的深度访谈）获取更深层次的、内部视角的认知，这可能使得对某些问题成因的分析深度受到一定限制。此外，研究时间有限，未能对碳市场法律规制的演变进行长期的跟踪研究，对于政策调整的长期效果无法做出全面评估。未来研究方向基于本研究的发现和局限性，未来的研究可以在以下几个方面进行深化。首先，可以进行跨行业的比较研究。随着更多行业被纳入全国碳市场，未来可以研究不同行业的企业在碳交易中的行为差异、面临的法律问题以及所需的差异化规制策略。其次，可以采用多种研究方法相结合的方式。例如，将规范分析与计量经济学模型相结合，定量评估不同法律规则（如不同拍卖比例、不同罚款额度）对市场效率和减排效果的影响，以增强研究结论的科学性。此外，还可以对碳市场的司法实践进行专题研究，通过系统梳理涉碳交易的民商事纠纷、行政诉讼案件，深入探究法院在审理此类案件时的裁判逻辑、证