房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理实施细则（征求意见稿）

宜宾市房屋建筑和市政基础设施工程

总承包管理实施细则

（公开征求意见稿）

第一章总则

第一条为进一步规范我市房屋建筑和市政基础设施

建设项目，加强对采用工程总承包模式的全过程管理，有效

控制项目投资，提高工程建设质效，根据《中华人民共和国

建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《必须招标的工程

项目规定》（国家发展和改革委员会令第16号）、《四川

省政府投资管理办法》（川府规（2022）5号）、《四川省

房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（川建

行规［2020）4号）以及《四川省住房和城乡建设厅等部门

关于进一步加强全省房屋建筑和市政基础设施工程总承包

监督管理的通知》（川建行规（2021）19号）等法律法规和

规范性文件，结合宜宾市实际，制定本实施细则。

第二条本实施细则所称工程总承包，是指承包单位按

照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设

计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期

和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。（出自《房

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屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规

（2019）12号）第三条）

第三条宜宾市市本级住房城乡建设领域房屋建筑和

市政基础设施工程建设项目依法实行工程总承包的，适用本

细则。各县（区）住房城乡建设领域房屋建筑和市政基础设

施工程建设项目依法实行工程总承包的，遵照执行。

第四条建设单位应当根据项目的建设规模、复杂程

度、资金到位情况、自身管理能力等因素依法依规决策是否

采用工程总承包模式。

原则上建设规模、建设标准及投资规模不明晰、发包人

需求不明确、重要材料设备规格参数不齐全、不符合打捆招

标条件的片区开发项目，不得采用工程总承包建设模式。

第五条宜宾市房屋建筑和市政基础设施工程总承包项

目（以下简称工程总承包），应当遵循“公平竞争、限额设

计、总价控制、严格审核、规范高效”的原则。

第二章投资决策

第六条本实施细则所称政府投资项目，是指在宜宾市

行政区域范围内使用预算安排的资金以直接投资或资本金

注入方式投资的固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、

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改建等。（出自《四川省政府投资管理办法》（川府规（2022）

5号）第二条、第六条、第十条）

第七条政府投资项目应当严格按照相关规定开展投资

项目决策，由建设单位编制的项目建议书、可行性研究报告、

初步设计，按照政府投资管理权限和规定程序，报投资主管

部门审批，一律实行“先决策、后审批”，“先审批、后实

施”，不得随意简化、合并、倒置审批手续。

第八条建设单位应当加强政府投资项目的前期工作，

保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可

行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真

实性负责。

项目建议书应对项目建设的必要性、主要建设内容、拟

建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措以及社会效益和经

济效益等进行初步分析，并附相关文件资料。

可行性研究报告应对项目技术经济可行性、社会效益、

节能、资源综合利用、生态环境影响、安全生产、社会稳定

风险、投资估算以及项目资金等主要建设条件的落实情况进

行全面分析论证，明确招标范围、招标组织形式和招标方式，

并附法律、行政法规和国家有关规定的项目审批前置手续。

初步设计应当符合可行性研究报告批复以及国家有关

标准和规范的要求，同时进行安全设施设计，明确各单项工

程或者单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、用地规

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模、主要材料、设备规格和技术参数等设计方案，并据此编

制投资概算。投资概算应当包括工程费用、工程建设其他费

用、预备费用等国家规定的项目建设所需的全部费用。〈加

自《四川省政府投资管理办法》（川府规（2022）5号）第

十一条）

第九条政府投资项目采用工程总承包模式的，原则上

建设单位应当在初步设计审批完成、以投资概算为经济控制

指标、预留建设单位需要发生的前期相关管理必要费用后，

进行工程总承包项目发包。其中，按照国家有关规定简化报

批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资

决策审批后进行工程总承包项目发包。（出自《四川省房

屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（川建行

规（2020）4号）第七条）

第十条政府投资项目采用工程总承包模式的，由住建

部门出具初步设计的行业技术审查意见，发改部门负责根据

住建部门的审查意见审批初步设计和投资概算。

第十一条经投资主管部门审批的投资概算是政府项目

投资的最高限额，是投资安排和资金下达的依据，其建设内

容、规模、投资等原则上不得调整。因国家政策调整、价格

上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，

建设单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报

投资主管部门核定;涉及预算调整或者调剂的，依照有关法

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律法规办理。（出自《四川省政府投资管理办法》（川府规

（2022）5号）第十一条）

第十二条政府投资项目初步设计提出的投资概算超

过经批准的可行性研究报告的投资估算的10%,建设单位应

当向投资主管部门报告，投资主管部门可以要求建设单位重

新报送可行性研究报告。（出自《四川省政府投资管理办法》

（川府规（2022）5号）第十七条）

第十三条本实施细则所称国有企业，是指注册地在宜

宾市行政区域范围内，由市级国资监管机构统筹管理的各市

属国有企业（含各级独资或控股公司）。

本实施细则所称国有企业投资项目，是指在宜宾市行政

区域范围内除政府投资项目以外的国有资金占控股或主导

地位的固定资产投资项目。

第十四条国有企业要切实履行主体责任，建立健全内

控机制，严格按照市级国资监管机构对国有企业投资决策相

关规定，执行“三重一大”决策程序，在实施前应充分研判

投资项目存在的风险，避免造成国有资金流失。

国有企业要按照《企业投资项目核准和备案管理条例》

和省、市相关规定，依法依规办理企业投资项目备案（或核

准）手续。

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第十五条以下类型的国有企业投资项目采用工程总承

包模式的，应参照本实施细则中政府投资项目投资决策程序

进行决策与核准（或备案）。

（一）由政府通过招商引资或与社会资本合作（PPP）

等方式交由国有企业实施的，国有企业未来能通过使用者付

费等方式收回投资的项目；

（二）由国有企业通过对上申请财政补助或政府专项债

券等资金实施的项目；

（三）由政府匹配要素资源，提供土地保障等，交由国

有企业实施的非经营性建设内容占主导的项目；

（四）其他应当参照政府投资项目进行管理的国有企业

投资项目。

第十六条本实施细则中未作规定的投资项目采用工程

总承包模式的，按法律法规和国家、省、市有关政策执行。

第三章发包和承包

第十七条工程总承包发包前，建设单位应当合理确定

并预留相应工作时间，完成地质勘察、初步设计及概算编制、

建安工程费概算审查等前期工作，同时应当确保前期工作成

果达到规定深度或符合相关部门审批的要求。

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严禁建设单位采用“模拟清单、费率下浮”方式进行工

程总承包发包。

严禁建设单位以领导批示、重大项目开工、工期紧急等

作为依据倒置基本建设程序，在未完成前期准备工作、未通

过相关部门审批、不具备发包条件情况下进行工程总承包发

包。

第十八条建设单位应当在发包前自行或委托具有相应

工程造价咨询能力的单位依据现行建设工程计价、计量规范

编制项目清单及招标控制价（最高投标限价）。

建设单位应提高项目清单编制质量，根据实际情况合理

确定和划分建安工程费中总价部分与单价部分，其中，总价

部分占比应超过招标控制价（最高投标限价）的50%o原则

上单价部分适用于项目中建设场地地质地理环境特征、岩土

工程条件不明、发包人要求不明确等有较大调整风险的分部

工程项目。

第十九条政府投资项目以及符合第十五条规定的国有

企业投资项目，建设单位应将按初步设计文件编制的招标控

制价（最高投标限价）及价格清单报财政部门进行审查，由

财政部门参照工程总承包模式计价规范等相关规定出具审

查建议。

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建设单位可直接根据财政部门审查建议作为招标控制

价（最高投标限价），也可在此基础上作一定下浮后作为招

标控制价（最高投标限价）。

第二十条建设单位依法采用招标或者直接发包等方

式选择工程总承包单位。

拟实施工程总承包项目在发包范围内的设计、施工或者

采购中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到

国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包

单位，除法定情形外，一律实行公开招标。（出自《四川省

房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（川建

行规（2020）4号）第八条）

严禁将依法必须招标的项目进行拆分，化整为零规避招

标，严禁以招商引资协议、领导批示、会议纪要等为依据代

替公开招标程序违法违规指定承包单位。

第二十一条工程总承包单位应当同时具有与工程规

模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质

的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具

有相应的项目管理体系、项目管理能力，相应的财务、风险

承担能力，以及与发包工程相类似的工程设计、施工或者工

程总承包业绩。本条规定的“施工资质”是指施工总承包资

质，“施工单位”是指具有施工总承包资质的施工单位。

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自《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办

法）（川建行规（2020）4号）第十一条）

笫二十二条以联合体方式承揽的，联合体各方应当共

同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担

连带责任。联合体投标的牵头人（单位）根据招标文件确定。

招标文件没有明确的，联合体协议应约定其中一方为牵头人

（单位），并明确联合体成员单位的责任和权利。

第二十三条招标人公开已完成的项目建议书、可行性

研究报告、初步设计等文件的，参与编制项目可行性研究报

告、工程方案设计、初步设计且具备工程设计资质、工程总

承包条件的单位可以参与该工程总承包项目的投标，招标人

应当在招标文件中予以明确。

工程总承包单位不得同时担任本工程总承包项目的代

建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代

理单位。（出自《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程

总承包管理办法》（川建行规（2020）4号）第十一条）

第二十四条工程总承包项目评标一般采用综合评估

法，评审的主要因素包括工程总承包报价、工程总承包实施

方案、类似工程总承包业绩、项目经理能力、项目管理机构

配置、工程总承包单位的综合实力、工程质量安全专项方案

和信用状况等，其中报价评分权重不得低于60%。（出自《四

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川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》

（川建行规（2020）4号）第十五条）

第二十五条建设单位和工程总承包单位应当加强风

险管控，公平合理地分担风险。建设单位承担的风险主要包

括：

（一）由于建设单位原因产生的工程费用和工期的变

化；

（二）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价

相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；

（三）因国家法律法规与政策性规定变化引起的合同价

格变化；

（四）不可预见工程地质条件变化造成工程费用和工期

的调整；

（五）不可抗力造成的工程费用和工期的变化。

工程总承包单位承担由于工程总承包单位原因造成的

设计文件变更、施工技术以及组织管理变化造成的风险。风

险分担的具体内容及范围应当在招标文件和合同中约定。不

得采用无限风险、所有风险及类似语句规定计价中的风险内

容及范围。（出自《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工

程总承包管理办法》（川建行规（2020）4号）第十七条）

第四章项目实施

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第一节造价控制

第二十六条实行代建制度的工程总承包的项目，建设

单位是项目管理的责任主体，代建单位或工程总承包单位应

当按照与建设单位签订的合同，承担项目实施的相关权利义

务，严格执行投资概算，加强资金管理和控制，保证项目推

进进度，确保工程质量和安全。

第二十七条建设单位和工程总承包单位应当依法履行

工程总承包合同约定的责任和义务，不得随意扩大建设规

模、提高建设标准、增加建设内容，不得违法签订与招标文

件规定、总承包合同约定的实质内容相背离的补充合同〔协

议）。

第二十八条建设单位应加强施工过程中的设计管理，

严格执行限额设计原则，按照合同约定程序及时履行变更及

签证手续，加强变更及签证管理，坚决杜绝低价中标、高价

结算。

第二十九条工程变更遵循国家现行强制性技术规范和

标准，按照有利于完善功能、提高质量、降低投资、缩短工

期、节约资源、保护环境、安全生产的原则实施变更，确保

工程变更规范有序，经济合理。

工程变更应当严格实行“先审批、后实施”原则，具体

的变更范围、变更内容、审批程序等应按照政府投资项目工

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程变更有关规定、国有企业工程变更有关规定以及合同约定

执行。

第三十条政府投资项目以及符合第十五条规定的国

有企业投资项目，应当按照审批部门批准的建设地点、建设

规模和建设内容实施；确需变更建设地点或者对建设规模、

建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原投资主

管部门审批。

在项目建设过程中，因不可预见的自然因素与环境变

化、工程项目自身性质、法律法规政策变化等特殊事由导致

确需调整初步设计（含方案设计）的，由建设单位报原审批

部门重新审批。除上述事由外，严禁随意调整初步设计（含

方案设计）。

第二节质量控制

第三十一条建设单位应当加强工程总承包项目全过

程管理，履行合同和法定义务。

建设单位可以委托咨询单位提供勘察、设计、监理、造

价、项目管理等全过程咨询服务。

第三十二条在工程总承包范围内依法必须进行招标的

暂估价工程、货坳、服务的分包，应当依法招标。分包招标

形式应依据合同约定组织实施，可由建设单位和工程总承包

单位［联合体牵头单位（人）］共同组织实施，也可由建设单

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位或者经建设单位同意由工程总承包单位［联合体牵头单位

（人）］单独组织实施。

依法应当招标的暂估价工程、货物、服务，未经单独招

标或联合招标，招标人、工程总承包单位不得以总承包分包

名义违法直接发包。

第三十三条工程总承包单位不得将工程总承包项目

进行转包，不得将项目的全部设计或施工业务支解后发包给

其他单位。施工分包单位除建筑劳务分包外，不得再分包；

设计分包单位不得再分包。

工程总承包项目不得分包的内容应当在招标文件中明

确。

第三十四条工程总承包单位应当对其总承包的全部

建设工程质量负总责。分包单位对其分包工程的质量负责。

分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程的法

定质量责任。

工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终

身责任。

工程设计或施工分包单位、设计项目负责人或施工分包

项目负责人应当按照分包合同的约定对其分包工程的质量

向工程总承包单位负责，工程总承包单位与分包单位对分包

工程的质量承担连带责任。

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建设单位对工程总承包项目质量负首要责任，严格落实

对分包单位资质、实际承揽业务、违反分包约定情况的审查

管理，防止违法分包。建设单位不得明示或暗示工程总承包

单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明

示或暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配

件和设备。

第三节工期和安全控制

第三十五条建设单位应当按照国家有关规定合理确

定并严格执行建设工期，不得单方面强行要求缩短工期或者

任意压缩合理工期，任何单位和个人不得非法干预。

工程总承包单位应当依据合同约定对工期全面负责，对

项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，通过设计、采购、

施工各阶段的协调、配合与合理交叉，科学制定、实施、控

制进度计划，确保工程按期竣工。

第三十六条工程总承包单位对承包范围内工程的安

全生产负总责。建设单位对工程总承包项目施工安全负首要

责任，不得对工程总承包单位提出不符合建设工程质量安全

法律法规和强制性标准规定的要求，不得明示或者暗示工程

总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防

护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

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第四节验收和结算

第三十七条项目建成并达到竣工验收条件后，建设单

位应当按照联合验收的规定程序和时限完成竣工验收，并在

规定时限内向住建部门申请办理竣工备案。竣工验收合格

后，应及时办理竣工结算和财务决算。

第三十八条工程总承包项目竣工结算应按照合同约定

进行编制和审核。采用总价合同或者总价与单价组合式合同

的工程总承包项目在竣工结算和决算审核时，仅对符合工程

总承包合同约定的可调整部分进行审核，对工程总承包项目

总价合同、总价与单价组合式合同中按合同约定实施完成的

总价部分不再另行审核。任何部门和单位不得以未进行或者

未完成审计为由，拖延办理支付工程款和工程结算。

第三十九条工程总承包单位负责总承包范围内工程实

施过程中的各类工程资料的审核、签署、整理等工作，尹向

建设单位移交相应工程档案资料。

建设单位应当及时收集、整理、汇总建设项目各环节的

文件资料，建立项目纸质档案和电子档案，并在规定时限内

按照标准装订好后向城建档案管理机构移交一套符合《建设

工程文件归档整理规范》的档案。

第五章监督管理

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第四十条住建、发改、财政、自规、审计等有关部门

按照职责分工对工程总承包项目活动实施监督管理，依法查

处违法违规行为。

第四十一条住建部门对房建市政领域工程总承包活

动实施指导和监督，加强对工程总承包项目招标投标、施工

图审查、施工许可办理、质量安全监督、竣工验收等环节的

监督管理，积极采用“双随机”检查和信用评价等监管手段,

督促参