《区政府投资项目代建制管理办法》编制说明

《顺德区政府投资项目代建制管理办法

及其配套文件》起草说明

为进一步完善我区政府投资管理体制，切实提高政府投资代建项

目的建设管理水平和投资效益，根据区委区政府工作部署，我局经过

前期充分调研，系统总结我区及周边地区代建项目经验，牵头起草了

《顺德区政府投资项目代建制管理办法及其配套文件》（以下简称《代

建办法》），现将有关情况说明如下：

一、起草背景

目前，我区代建项目集中分布在交通建设、房屋建筑、水环境整

治、市政设施、园林绿化等领域。经过多年发展，我区以代建制模式

实施的项目已取得了一定的成绩，同时也面临着很多问题和挑战，主

要是：代建项目决策不够科学合理，代建项目过程管理缺乏约束等。

根据区委区政府工作要求，为进一步完善我区代建制度，以制

度建设推动代建项目管理水平提升，我局牵头完成了《代建办法》

的起草工作并形成征求意见稿。

二、起草过程

根据区委区政府工作部署，先后组织区交通、财政、住建、国资

和自然资源等相关职能部门召开多场专题研讨，广泛听取并征求各部

门意见建议，同时组织赴先进地区学习调研了相关的经验做法。经过

反复讨论修改、多轮意见征求，对政府投资项目代建管理及运行模式

达成共识，形成《顺德区政府投资项目代建制管理办法及其配套文件

（征求意见稿）》。

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三、主要核心内容

（一）明确代建项目的实施范围。

1.明确代建适用范围

根据我区代建制的实际使用需求，明确了“市容绿化、公路、

城市道路、医疗、教育、水务和水利工程及其他大型公共建筑类政

府投资项目，总投资规模1亿元以上的，可以实施代建制”。

2.严格界定零代建项目的适用情形

代建费用为零的代建项目的适用情形划定为“代建费用为零的

项目适用范围为与城市更新单元相邻，或与社会投资建设项目红线

紧邻且需与该社会投资项目同步建设的政府投资市政基础设施和公

共配套设施项目”以及“代建费用为零的项目（下称“零代建项目”）

的投资规模可低于1亿元”。

（二）明确代建基本模式和全过程代建要求。

1.明确施工代建的基本模式

明确了施工代建作为我区代建的基本模式，即“代建项目原则

上采取施工代建，按照两阶段实施”，“代建项目的前期阶段的组

织管理工作，由建设单位负责。项目建议书批复后建设单位编制代

建方案，代建方案批复后建设单位开始选取代建单位，代建单位不

得干涉前期阶段的组织管理工作。”，“建设单位将概算批复、施

工图审查和建设工程规划许可批复等所有前期工作成果移交至代建

单位”。

另外，代建办法明确了施工代建的取费依据，即“施工代建管

理费按照全过程代建管理费的7酰计取”。

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2.明确全过程代建要求

提高全过程代建的适用门槛，即“功能和技术要求极为复杂的

重大建设项目，可以实施全过程代建”，并在实施细则中编制了全

过程代建的适用项目类型表，提高实际项目的可操作性。

其次，明确全过程代建的实施流程和招标方式，即“全过程代

建意向报建设单位、区发展和改革局的分管区领导批准后，由建设

单位编制全过程代建方案并报区发展和改革局审核，按程序提请区

政府常务会议批准后，通过公开招标方式选择全过程代建单位实行

全过程管理，直至缺陷责任期结束”、“建设单位可将项目管理、

勘察、设计、造价等咨询服务纳入代建合同范围并在招标文件中载

明，相关服务事项费生以中标价为准。代建单位承担勘察、设计、

造价等咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质

条件”。

（三）明确代建单位的选取方式和相关要求。

1.明确代建单位的选取要求

为提高代建市场竞争水平、提升代建项目履约针对性、解决代

建单位优选问题，明确代建单位选取采取“优先采用公开招标”的

方式，并且明确了“原则上不接受代建单位以联合体形式参与代建

项目招投标”。

并明确以“业务资质、可用人力、财力资源、业务独立性、项

目管理方案的合理性、费用结构的合理性和质量安全保证体系''作

为代建单位的重要遴选依据。

2.增加代建激励举措

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为提高代建项目激励、实现激励相容，特规定代建单位在我区

承担的代建项目的获奖情况，也应作为代建单位的遴选依据之一。

即“采取公开招标方式选取代建单位的，建设单位应在招标文件中

将代建单位在顺德区承担的代建项目获得国家级、省级和市级建筑

工程奖项的情况，纳入定标的择优要素”C

3.明确零代建项目的委托流程

明确规定“零代建项目可采取直接委托方式确定代建单位，由

建设单位在代建方案中提出，经区发展和改革局审核后报区政府常

务会议批准实施“。

（四）明确代建单位的退出机制。

为规范代建项目的实施程序，加强对代建单位尽职尽责的管

理，明确了代建单位的退出机制。即从“由于建设单位原因致使代

建项目发生暂停或终止的“，"由于代建单位未履行全部或部分代

建义务，且拒不整改或同一事项超过两次整改不到位的“两个方面

明确代建单位的退出程序，包括项目退出的程序、项目退出后的权

责归属、处罚手段、替换方案等。

（五）规范代建单位考核与奖惩机制。

为加强建设单位、需求单位对代建单位的履约监管，实现放管

结合，明确了履约考核与代建单位奖惩相结合的机制。

首先，在履约考核奖惩方面，明确“代建项目实行履约考核制

度。建设单位会行业主管部门完成代建项目的履约考核工作”，"履

约考核发现履约失信、违法违规等问题的，应及时移送相关部门进

行核实，并视情节轻重处以合同处罚、行政处罚或依纪依法移送相

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关部门进行责任追究”。在实施细则中进一步对履约考核进行了细

化并编制了《代建项目履约考核表》，以加强可操作性。

其次，结合履约考核优化了保证最大工程费用的奖励条件，即

“同时满足工程结算未超出保证最大工程费用、按时完成项目代建

任务以及履约考核等级为良好及以上的，代建单位可以获得奖励

金”。同时施工代建模式将进一步强化保证最大工程费用在投资控

制方面的作用，制度设计的有效性提升。

（六）优化代建决策程序、规范代建项目实施程序。

1.优化代建项目决策

为提升代建决策的严谨性和提升代建决策效率，规定“报批项

目建议书时，由建设单位一并向区发展和改革局提出代建意向，按

顺德区政府投资项目全过程管理办法开展下一阶段工作”。

2.规范代建项目实施程序

规范代建项目实施程序，包括建设单位在选择代建单位前的组

织实施程序、代建项目前期工作的移交程序、代建项目过程中的关

键程序节点。重点明确了代建方案审批、代建合同编制、招投标管

理、报批报建规定、建设资金的申请和使用程序、竣工管理、缺陷

责任期管理等内容。

（七）规范代建合同的基本要求。

规范了代建合同的基本要求，即“代建单位确定后，建设单位

需在30日内与代建单位依法签订代建合同"“代建合同应载明建

设单位及代建单位的权利和义务、代建项目的质量和工期目标、项

目人员配备、代建费用、设计变更程序等内容。代建单位应当严格

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按照合同约定履行义务，不得将项目转包或违法分包”。

（八）明确代建项目（包括零代建项目）履约保函金额。

针对履约保函加重代建单位财务负担和履约保函有效期限不

足的情况，明确“代建合同生效前，代建单位应当提供履约保函，

履约保函的有效期限应覆盖缺陷责任期”的要求，同时针对非零代

建项目和零代建项目的实际实施情况，规定“非零代建项目，履约

保函不得低于代建管理费10（%”，“零代建项目，履约保函累计不

低于总概算的1觥”。

（九）明确了监理单位的委托及权责事宜。

1.监理单位的委托

明确界定了监理单位的委托方式以及在代建项目中的角色定

位和职责要求。为加强代建项目履约考核，为建设单位提供监管抓

手，规定“建设单位负责监理单位的招标和合同管理工作”。

2.监理单位的定位

为实现监理单位与代建单位相互约束与相互制衡，以最大发挥

各自的职责效力，厘清监理单位同建设单位、代建单位的职责关系,

规定“代建单位按照顺德区政府投资项目全过程管理办法和代建合

同要求负责施工阶段的组织管理工作，履行建设单位的主体责任，

对代建项目质量、安全、成本、工期和建成效果负总责”、“监理

单位在施工现场管理、履约考核方面对建设单位负责”O

在施工现场管理方面监理依据《建筑法》等法律法规行使监理

基本职责。在代建项目的履约考核方面，创新引入“监理报告制”，

即“监理单位应根据监理合同要求，采取监理月报和监理急报两种

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形式，向建设单位和代建单位提交工程质量和安全生产情况报告

告”。建设单位以监理为抓手，提升对代建单位履约考核力度。

四、政策依据或参考规定

（一）国务院关于投资体制改革的决定（国发［2004）20号）

（二）中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见

（三）国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见（国

办发（2017