农村住房及宅基地的法律问题

农村住房及宅基地的法律问题

新中国成立60多年后，农村住房制度由私营土地、土地和自由转让向今天的土地和二地

以及限制转让带来了很大变化。在此期间，我们经历了土地改革、一体化运动和土地利用

等重大变化，形成了中国独特的土地所有权所有人和农村集体财产，以及城市土地和住房

的自由转让、农村住房和住房限制的独特房屋分配制度。然而，随着市场经济的快速发展，

城乡一体化进程的加快，现行的农村住房及宅基地流转制度已经远远不能适应农村经济发

展的要求,应加强农村住房及宅基地流转制度研究，（D积极推动这一制度改革。

一、中国目前的农村住房和住宅转移制度

（一）宅基地使用权在国家法律上的规定属于国家所有

1949年新中国成立以后，国家通过土地改革、农业合作化和人民公社化运动,逐步消灭了土

地私有制，确立了农村土地的公有制性质。1963年3月20日《中共中央关于各地对社员宅

基地问题作一些补充规定的通知》指出：“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空

白宅基地,都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。”我国现行《宪法》规定：“农村

利城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、

自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或

者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土

地的使用权可以依照法律的规定转让。”

可见,根据我国宪法精神,宅基地的所有权归集体所有,农民私有住房是依附在集体所有的

宅基地上,其房屋的转让必然会受到宅基地转让的制约,因此，国家有关宅基地转让的规定

对于农民住房所有权权能的实现就显得尤为重要。

（二）宅基地的征收原则

我国《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积

不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，

不予批准。”1981年国务院发布《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》强调：“农村

社队的土地都归集体所有,分配给社员的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社员只

有使用权,即不准出租、买卖和擅自转让。”1997年《中共中央、国务院关于进一步加强

土地管理切实保护耕地的通知》重申：“农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、

直辖市规定的标准，依法取得宅基地。农村居民每户只能有•处不超过标准的宅基地，多出

的宅基地，要依法收归集体所有。”

实行一户一宅，禁止宅基地单独转让，是基于保护耕地、防止耕地数量减少、抑制土地投机

问题的考量，同时也是宅基地公有制性质的体现,宅基地取得的无偿性和农民对宅基地所享

有的权能也决定了农民无权单独处分宅基地。

（三）“乡”或“社”

针对改革开放后出现的农村住房建设不断增加和城镇居民购买农村宅基地或住房现

象，1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确要求：“农民

的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得

为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年10月，《国务院关于深化改

革严格土地管理的决定》重申：“禁止擅自通过‘村改居'等方式将农民集体所有土地转

为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完

善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。”

可见，对于城镇居民购买农村住房和宅基地，国家是严格禁止的。对于农村居民之间是否可

以相互转让住房和宅基地:法律并没有明确，仅仅规定农村宅基地不得单独转让,也就是说，

宅基地可以随房屋一并转让。有人认为,宅基地属于农民集体所有,其使用权也只有本集体

经济组织成员才可以享有:其他人不享有使用权。笔者不同意这种观点,根据物权理论,所

有权和使用权是可以分离的，任何人都可在法律法规没有禁止的情况"通过租赁、承包、

入股等方式实现对他物的占有、使用、收益等权利。因此，笔者认为,在现行法律制度下，

农村住房可以在除城镇居灵之外的任意主体间流转。但在现实中，由于理解上的问题，各地

区对农民住宅的转让限制所采取的态度是不同的，法院处理有关纠纷也出现了五花八门的

判决,有的允许受让人是房屋所在地乡镇范围内的农民，有的仅允许受让人是本村村民。（1）

（四）宅基地使用权的抵押

我国《担保法》第34条规定：“抵押人所有的房屋和其他地上附着物可以抵押。”但第37

条又规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。按此

规定,农民可以用自己所有的住房设定抵押，但由于宅基地使用权的不可抵押性,该房屋抵

押权的效力并不能及于该房屋所依附的宅基地使用权，抵押权人的权利也就很难得以实现。

根据房地一体原则，法律作如此规定实属自相矛盾，实际上变相对农民住房抵押进行了限制。

二、农村住房和家庭转移的现状及问题

（一）不同的对象、不同的流转主体的确定问题

尽管我国现行法律对农村住房及宅基地流转有着诸多限制，但住房及宅基地流转并没有就

此停止。随着市场经济的发展，特别是商品房市场的不断扩大和升温,农民逐步认识到土地

的巨大价值,加之农村宅基地取得的无偿性和无期限性，以及大量农民向城镇转移导致农村

闲置房屋的增加,农村住房及宅基地流转现象越来越普遍,而且相当一部分购买主体是城镇

居民,这显然不符合国家有关城镇居民不得购买农村住房和宅基地的规定。据《农村住房

及宅基地流转制度研究》课题组（2）（以下简称课题组）调查结果显示,大约有40.5%的农民

出卖过或有意出卖自己的住房,有24.7%的农民出租过或有意出租自己的住房，主要集中在

近郊农村,其中绝大部分购买者为城镇居民。

（二）房屋流转的形式不规范和做法

农村房屋流转的形式多种多样:有的将自有房屋出租;有的直接出卖住房;有的与城镇居民

联合建房或干脆将自有宅基地转让给城镇居民由城镇居民自己建房；有的以自有房屋入股

参与经营;有的以自有房屋抵押进行融资,等等。其交易方式也多种多样:有的房屋以口头

方式进行交易；有的采用书面形式进行。书面形式的格式也不一样:有的比较规范、内容比

较详细;有的则非常简单，只注明房屋价格和坐落位置。其证明方式也不一样:有的找口间

人证明；有的由村委会备案;有的通过乡镇政府登记;还有一小部分的农村房屋交易行为则

采取名为赠与、实为买卖的形式进行。这种交易行为主要发生在农村村民与城市居民之间,

其目的是为了规避国家有关城市居民不得购买农村住房及宅基地的有关规定。

另外，由于缺乏相应的管理制度和具体的管理机构，国家对于农村房屋流转的掌控处于失位

状态。尽管《房地产管理法》规定：“房地产的出让、转让和出租必须经房地产管理部门

批准，并由评估机构进行评估后方可进行交易，并依照规定办理过户登记手续”，但这一规

定目前主要在城市居民住房和商品房流转范围内发挥作用，对于农村房屋流转形同虚设。

大部分农村房屋买卖都处于暗箱操作状态,进行房屋买卖登记的只有极少数,据课题组调杳,

近60%的农村房屋买卖不履行登记手续。而且大部分农民也根本不清楚该如何登记,去哪儿

登记。

（三）房屋交易行为

随着城市化进程的加快和房地产市场的升温,农村房屋的价格也随之节节攀升、农村房屋买

卖日趋活跃，农村房屋买卖纠纷案件也呈明显上升趋势。过去,农村房屋买卖一般只在农村

的本村村民之间进行,而近年来，农村房屋的交易立体迅速扩人，呈现多元化之态势。农村

房屋交易行为不仅发生在本村村民之间,而且也大量发生在本村村民与外村村民之间、农

村村民与城镇居民之间。当初以较低价格卖掉自有住房的农民，如今看到因修路、拆迁、

房价快速上涨而产生的巨大利益,便产生悔意,纷纷起诉到法院要求法院确认房屋买卖行为

无效,要求买主退还房屋,导致这类纠纷案件剧增。究其原因，主要是由于国家的农村房屋

流转制度不健全,流转限制不合理造成的。

（四）住房闲置原因。据指标解释，云

随着市场经济的不断深入,大量农民加入到城市建设的行列，有的农民改变了世世代代务农

的习惯迁居到了城市,在坂市买了商品房,其在农村的房屋就闲置了下来;有的农民继承了

父母的房屋,住宅面积增加而造成闲置;有的因宅基地管理混乱，乱占乱建，超标准审批等原

因导致农民新建住房而旧房不拆,造成闲置。由于国家对农村住房买卖的限制,农民闲置房

城乡居民收入差距不断扩大的主要原因在于农民收入结构不合理，财产性收入和转移性收

入所占比重太少（见表Do而房屋是农民重要的财产形式，放宽流转限制将极大地促进农村

房屋价值的实现,并能够在很大程度上提高房屋买卖租赁价格,调动农民对房产资源利用的

积极性，使得农村住房通过买卖、租赁、抵押等方式形成财产性收益，增加农民收入。

另外，放宽农村住房及宅基地流转，允许城镇居民购买农村住宅,还能够提高农村的整体购

买能力,活跃农村市场。并且城镇居民的加入,拓宽了农民的视野,增进了城镇居民和衣民

的交流,有利于农民生活方式的转变和生活质量的提高,也有利于推进农村文化建设。

（三）资金短缺，抵押贷款难

《国民经济和社会发展“十二五”规划》提出：“统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、

公共服务、社会管理一体化。”“促进公共资源在城乡之间的均衡配置”。然而许多农民

在扩大生产规模，调整产业结构时，经常会遇到资金短缺的问题。为了解决资金问题，入得

不向亲朋好友借款或向银行贷款,而贷款最有效的办法就是用不动产抵押贷款。但是，由于

《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，

所以,大部分金融机构对用农村住房抵押贷款设置了较高的门槛以防范风险,有的干脆不接

受农村住房抵押,这使得农民的融资渠道受阻,严重阻碍了农村经济的发展。因此,放宽农

村住房及宅基地的流转限制，改善农民的融资环境,有利于加快农村经济发展,推进城乡一

体化进程。

（四）完善农村住房资源的再配置，达到充分利用“帕累托最优”

按照帕累托效率理论，既定的资源配置状态能够在其他人福利水平不下降的情况下,通过重

新配置资源，使得至少有一个人的福利水平有所提高，则称这种资源重新配置为帕累托改进;

在不使任何人境况变坏的情况下，不可能再使某些人的处境变好,这种状态称为帕累托最优。

帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”。

随着市场经济的不断发展:无论是城市居民还是农村居民收入水平都得到了极大的提高,在

经济收入增加，财产积累过剩的前提下,追求更优的生活质量成了人们普遍追求的FI标，这

是我们社会主义社会小康建设的目的所在。有的城市的居民想远离噪杂、拥挤的城市，到

风景优美、空气清新的农时安居,享受恬静舒适的田园生活。还有的城市低收入者承受不

了城市高房价、高费用的负担,为了在有限的收入基础上最大限度地改善家庭居住条件,而

把购房目标转移到农村。这样，农村闲置房屋的产权价值就得到了实现，其资源的配置效率

也就得到了极大的提高,这种住房资源的再配置就是帕累托改进。只有通过这种改进，才能

使农村住房资源逐步达到帕累托最优,最终实现其效率最大化。

另外,放宽农村住房流转限制也有利于缓解城市房价不断上升的压力，增加政府对房地产市

场控制的手段，一举多得。

四、农村住房和住宅转移的建立

（一）土地的所有权归属国家和集体

房屋作为农民的一项.重大财产，通过出卖、出租、抵押、入股等方式能够为农民带来巨大

收益。农民为了个人发展的需要，可以转让自有的房屋,既可以面向本集体经济组织成员，

也应当允许其面向其他经济组织成员或者城镇居民,而不应当过多地加以限制,逐步把农民

自有房屋推向市场。

我国是社会主义国家，土地的所有权归国家和集体。有人担心一旦取消农村住房流转限制J,

会导致农村宅基地所有制性质的改变,造成农村土地减少和浪贽。这种担心完全没有必要,

允许农村住房无主体限制出售,并不会改变宅基地的所有权性质，宅基地的所有权仍归原集

体经济组织所有。受让人所享有的仅仅是对房屋的所有权,对房屋占用范围的宅基地只享

有使用权。无论是城镇居灵还是其他集体经济组织的成员受让农村住房后，仍应接受国家

和集体经济组织对该宅基地的规划与管理，如遇国家建设规划或者根据村镇建设规划需要

占用时,应当服从国家需要和村镇建设规划的要求，国家和农村集体经济组织应当按照国家

规定给予补偿。至于土地减少和耕地浪费问题，应该归咎于监管不严、有法不依、执法不

力。只要加强执法监督,严肃宅基地审批纪律，即可有效杜绝乱占耕地问题。对此，《二地

管理法》等相关法律法规有明确规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不

予批准”。

（二）房屋占用范围的限制

按照“房地一体主义”原则，房屋存在的基础是土地，房屋所有权发生转移,必然会引起宅

基地使用权的转移,反之，宅基地使用权发生转移,也必然会引起房屋所有权的转移。这就

是所谓的“地随房走”和“房随地走”。按照我国现行法律规定，房屋所有人对宅基地享

有的只有使用权,不享有所有权,其权能处分受到严格限制,宅基地使用权不得单独转让，但

可以随着房屋的转让而转让。城市居民转让私有房屋,其房屋占用范围内的土地使用权一

并转让,不受任何限制,而农村房屋也是农民的私有财产,因此,按照权利平等原则,农村居

民转让自有房屋,其房屋占用范围内的宅基地也应当无限制的随房屋一并转让。这样才能

真正体现“房地一体主义”原则，实现真正意义上的“地随房走”。

（三）适当增加宅基地，限制发展农村经济

应该说，“一户一宅”符合宅基地取得的公平原则，这对于防止滥占滥用耕地具有积极的作

用。但在市场经济快速发展和人民生活水平大幅提高的今天，对于“一户一宅”，我们应当

有更高层次的理解。近几年来,城市居民的居住条件不断得到改善，住房面积不断增大，作

为农民同样需要改善生活条件，增大居住面积。但鉴于国家耕地保护政策,对于农民初始宅

基地的取得，笔者认为可以继续维持“一户一宅”政策规定不变，适当增加宅基地标准。对

于因购买、受赠、继承等方式取得的宅基地则不应受“一户一宅”的限制。

为了增加融资功能,加快新农村建设步伐，促进农村经济可持续发展,在实行总量控制前提

下,可以允许农村集体经济组织在保障“一户一宅”基础上，采取有偿出让等方式，有计划,

有限度地向任意市场主体拍卖荒山、荒地、荒滩等废弃地建造住宅，“可以借鉴发达国家

土地分区法,将农村集体土地按用途分类为农业用地、丰农经营性用地、非农公益性月地

和宅基地，禁止农业用地向非农建设用地转移。”国家通过土地管理等监督机构进行指导

和监督。

（四）对农村宅基地的有偿取得无偿性和使用期限等不时长

我国城镇住宅用地使用权在市场经济发展过程中逐步实现了“有偿、有期限、有流动”的

市场格局，加快了城镇房地产业的发展。而农村宅基地使用权至今还处于“无偿、无期限、

无流动”的状态，严重阻碍了农村经济的发展。为了加快新农村建设和城乡一体化进程，必

须改革现行的农村宅基地使用制度，建立起“无偿+有偿、有期限、有流动”的市场机制。

农村宅基地无偿取得制度是国家给予农民的一种福利,这种福利在一定程度上保障了农民

的基本生活条件,也是农民作为集体经济组织成员的一项基本权利，因此,对于农民初始宅

基地的取得,笔者仍然支持其取得的无偿性。众多专家学者在论及农村宅基地取得的无偿

性时都认为,宅基地的无偿取得导致大量农民乱占乱建、村干部违法批地和土地浪物现象。

实际上,这些问题的出现不应该归咎于宅基地的无偿取得制度，而是社会体制问题,是政府

监管不力造成的。宅基地无偿取得仅限于本集体经济组织成员对于宅基地的初始取得,而

对于出卖住宅后希望再次双得宅基地的农民以及其他集体经济组织成•员或城镇居民取得宅

基地则必须付出一定的对价。

关于宅基地使用期限问题,我国现行法律法规并未对此做出明确规定，但根据多年来的实践

和习惯,我国对于农村宅基地采取的是无期限使用制度。按照农村子女长大成人后分户习

惯,新户产生,就会产生新的宅基地需求，由此也就导致了人口不断更新,宅基地需求不断增

加，耕地越来越少的问题。而在老人去世后子女又