土地审批制度的程序与基本要求

土地审批制度、程序及基本规定

一、土地管理基本知识

1、土地制度及土地权利体系：

＞土地公有制：所有者、使用者、行使权力者、城镇二元体制

2、土地运用总体规划体系

（1）五级规划体系

＞全国土地运用总体规划

＞省级（自治区、直辖市）土地运用总体规划

＞地市级土地运用总体规划

＞县级土地运用总体规划

＞乡镇级土地运用总体规划

（2）规划的分级审批

＞国务院全国日勺总规；省、自治区、直辖市日勺总规；省、自治

区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的都市以及国务院

指定日勺都市日勺土地运用总体规划

＞省级除上述范围外的

＞市级乡（镇）土地运用总体规划可以由省级人民政府授权日勺

设区的市、自治州人民政府同意

3、土地运用计划管理

土地运用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土

地开发整顿补充耕地量和耕地保有量的详细安排。

年度计划的审批程序与权限与规划审批相似。

4、现行耕地保护制度体系

（1）土地用途管制制度

＞国家实行土地用途管制制度

＞国家编制土地运用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用

地、建设用地和未运用地。严格限制农用地转为建设用地，控

制建设用地问题，对耕地实行特殊保护

三个基本方面：

＞实现用途管制的基础是分类确定土地用途

＞实现用途管制的根据是土地运用总体规划

＞实现土地用途管制的关键是农用地转用和土地征收审批

（2）基本农田保护制度

《土地管理法》第三十四条规定“国家实行基本农田保护制度”

重要可概括为如下规定:

＞划定基本农田保护区：五类耕地、80%以上、贯彻到地块和农户

＞严禁占用基本农田

五类耕地：

a）经批精确定口勺粮、麻、油生产基地内的耕地

b）有良好H勺水利与水土保持设施的耕地，正在实行改造计划以及可以改造的

中、低产田

c）蔬菜生产基地

d）农业科研、教学试险田

e）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地

（3）耕地占补平衡制度

《土地管理法》第三十一条规定，国家实行占用耕地赔偿制度，

贯彻占补平衡制度中重要采用如下措施：

＞明确责任，贯彻耕地占补平衡日勺法定义务

＞建立建设项目补充耕地与土地开发整顿项目挂钩制度

＞建立补充耕地储备制度，逐渐做到先补后占

＞抓好补充耕地资金的贯彻单独选址的，用地单位负责补充

测算等别折算系数，保证数量、都市批次的，市、县、乡政府负责补充

质量不减少村庄集镇分批次建设的，集体经济组织负责

（4）土地开发整顿复垦的有关接受耕地开垦皆的单位负责

“在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提

下，开发未运用土地”，“国家鼓励土地整顿”，“因挖损、塌陷、

压占等导致土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复

垦”

二、审批制度

建设用地审批管理的内涵：

建设用地审批管理是指法律授权日勺机关根据法律授予日勺职权，对

建设项目用地的申请、审查、同意以及与之有关的各个环节所实行日勺

行政管理。其重要任务是：保护耕地与为经济建设服务；保护土地所

有者和土地使用者的合法权益；严格审查建设项目用地；采用有力措

施，保证明现耕地占补平衡；规范建设用地审扰管理工作。

审批制度重要包括：

1、建设项目用地预审2、农地转用审批

3、土地征收审批4、土地供应审批

农用地转用审批用途管制的关键

1、概念：农用地、依法、依规、划转建设用地

2、同意权限：同意条件为：

＞国务院符合土地运用总体规划

＞省、自治区、直辖市人民政府已纳入土地运用年度计划

＞设区的市、自治州人民政府审已履行或可以履行耕地占补平衡义务

1、农用地转用审批权限占用林地的需经有权一级林业主管部门审核

国务院的审批权限须符合国家建设用地供应政策

（1）国务院同意日勺建设项目和省、自治区、直辖市人民政府同

意日勺道路、管线工程及大型基础设施建设占用土地。(单独选址)

(2)在土地运用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自

治区人民政府所在地的都市以及人口在100万人以上的都市建设用

地规模范围内，为实行该土地运用总体规划，按照土地运用年度计划

申请都市分批次建设占用土地。(都市批次)

省级人民政府的审批权

除国务院审批权限以外日勺建设项目占用土地，波及农用地转为建

设用地的，需报省、自治区、直辖市人民政府审批。

设区的市、自治州人民政府审批权

假如乡镇土地运用总体规划已由省级人民政府授权的设区日勺市、

自治州人民政府同意，则该乡镇所在地的镇区及所属村庄、集镇日勺建

设用地规模范围内的农用地转用，可以由设区日勺市、自治州人民政府

同意。

2、土地征收审批权限

＞国务院

＞省、自治区、直辖市人民政府

国务院的审批权限

(1)基本农田

(2)基本农田以外的耕地超过35公顷日勺

(3)其他土地超过70公顷的

省级人民政府的审批权限

征收除国务院审批权限以外土地日勺，由省级人民政府同意

（1）低于35公顷面积的耕地（不包括基本农田）

（2）低于70公顷面积的其他土地

注：其他土地是指耕地（含基本农田）以外的土地。

包括除耕地以外的农用地（包括园地、林地、牧草地等）、

建设用地和未运用土地等

3、土地供应审批权限

县级（含）以上人民政府

建设项目用地报批程序（单独选址的）

1.建设项目用地预审

2.用地单位提出用地申请

3.市（县）确定一书四方案

4.逐层报至有审批权一级政府审批

5.批后实行（2—4为组件报批过程）

三、预审

建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核

准、立案阶段，依法对建设项目波及日勺土地运用事项进行的审查

1、法律根据：

＞《中华人民共和国土地管理法》第五十二条

＞《建设项目用地预审管理措施》（国土资源部令第42号）

＞《中华人民共和国土地管理法实行条例》

A各省建设项目用地预审管理实行措施

2、预审原则：

＞符合土地运用总体规划保护耕地，尤其是基本农田

＞合理集约运用土地

＞符合国家供地政策

3、分级预审

＞需人民政府或有同意权日勺人民政府发展和改革等部门审批日勺建

设项目，由该级人民政府日勺国土资源管理部门预审

＞需核准和立案的建设项目，由与核准、立案机关同级的国土资

源管理部门预审。

4、预审程序

A、申请：

需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出

预审申请；

需核准的建设项目在项目申请汇报核准前，由建设单位提出

用地预审申请；

需立案的建设项目在办理立案手续后，由建设单位提出用地

预审申请。

B,受理：

应当由国土资源部预审的建设项目，一般委托项目所在地的

省级国土资源管理部门受理，但建设项目占用规划确定日勺都市建

设用地范围内土地的，委托市级国土资源管理部门受理。受理后,

提出初审意见，转报国土资源部。

涉密军事项目和国务院同意的特殊建设项目用地，建设用地

单位可直接向国土资源部提出预审申请。

应当由国土资源部负责预审的输电线塔基、钻探井位、通讯

基站等小面积零星分散建设项目用地，由省级国土资源管理部门

预审，并报国土资源部立案。

申请预审应当提交下列材料：（已同意项目提议书的审批类项

目、需立案的建设项目）

建设项目用地预审申请表（国土资源部统一制定日勺）

建设项目用地单位申请预审的汇报（内容包括拟建项目的基

本状况、拟选址占地状况、拟用地面积确定的根据和合用建设用

地指标状况、补充耕地初步方案、征地赔偿费用和矿山项目土地

复垦资金的拟安排状况等）

大项目提议书批复文献或者项目立案同意文献

大单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定的地

质灾害易发区内的，提交地质灾害危险性评估汇报

*单独选址建设项目所在区域的国土资源管理部门出具与否

压覆重要矿产资源的证明材料

标注项目用地范围日勺乡级以上土地运用总体规划图及有关图

件

市、县国土部门列入年度计划的承诺（陕西省）

建设单位不动工承诺（陕西省）

（直接审批可行性研究汇报的审批类建设项目与需核准的建

设项目，申请用地预审日勺不提交*项材料。但项目单位应当在用

地预审完毕后，申请用地审批前，根据有关法律法规日勺规定，办

理地质灾害危险性评估与矿产资源压覆状况证明等手续）

受国土资源部委托初审的，在转报用地预审申请时，应当提

供下列材料：

对申报材料作出日勺初步审查意见

标注项目用地范围日勺县级以上土地运用总体规划图及有关图

件

属于《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需

修改土地运用总体规划日勺，应当出具经有关部门和专家论证的规

划修改方案、规划修改对规划实行影响评估汇报和修改规划听证

会纪要

5、预审内容

＞建设项目选址与否符合土地运用总体规划，与否符合国家供地

政策和土地管理法律、法规规定的条件

＞建设项目用地规模与否符合有关建设用地指标的规定

＞建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案与否可行

＞征地赔偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排状况

A属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改

土地运用总体规划的，规划日勺修改方案、规划修改对规划实行

影响评估汇报等与否符合法律、法规的规定

6、其他规定

＞国土资源管理部门应当自受理预审申请或者收到转报材料之日

起二十日内，完毕审查工作，并出具预审意见。二十日内不能

出具预审意见的，经负责预审的国土资源管理部门负责人同意,

可以延长十日

＞预审意见是有关部门审批项目可行性研究汇报、核准项目申请

汇报的必备文献

A建设项目用地预审文献有效期为两年，自同意之日起计算。已

经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调

整的，应当重新申请预审

＞未经预审或者预审未通过日勺，不得批复可行性研究汇报、核准

项目申请汇报；不得同意农用地转用、土地征收，不得办理供

地手续。预审审查时有关内容在建设用地报批时，未发生重大

变化日勺，不再反复审查

四、组卷报批程序与要件

1、单独选址项目

(1)省级同意的单独选址项目一一程序

＞向市、县政府提出用地申请

A市、县国土资源管理部门确定“一书四方案”，经同级人民政

府审核同意后，报上级国土资源管理部门审查

＞有关国土资源管理部门收到上报的材料后，报经同级人民政府

审核同意后，逐层上报有同意权日勺人民政府，并将材料及时送

该级国土资源管理部门

＞有同意权的国土资源管理部门会审，报同级人民政府同意

单独选址项目用地组卷报批程序

有权同意口勺土地行政主管部门

有权同意的人民政府u-

(2)省级同意的单独选址项目一一要件

文字材料

(1)市、县国土资源部门经市、县政府同意的建设用地请示

文献

（2）国土资源管理部门日勺用地审查意见

（3）建设用地申请表

（4）建设用地项目建设用地项目呈报阐明书、农用地转用方

案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案

（5）建设拟征（占）土地分类面积汇总表（用地波及两个以

上县市提供）

（6）建设拟征（占）土地权属状况汇总表（表中“土地证号”

栏内可填写土地登记卡号）

（7）建设项目用地预审批复

（8）建设项目同意、核准或立案文献

（9）建设项目初步设计同意文献或其他设计同意文献

（10）市县人民政府有关建设项目征地赔偿费用原则合法性、

安顿途径可行性及履行法定征地程序日勺阐明

（11）被征地农民社保贯彻的证明

（12）与否压覆矿产资源的有关材料（波及压覆矿产资源的,

提供省级以上国土资源主管部门出具的审批文献及压覆登记书）

（13）与否位于地质灾害易发区的有关材料

（14）其他有关阐明

图件材料

（1）建设用地勘测定界技术汇报书和勘测定界图

（2）拟占用土地日勺1：1万原则分幅土地运用现实状况图

（3）补充耕地位置图（在1：1万原则分幅土地运用现实状

况图上标注）

（4）建设项目总平面布置图或线型工程平面图

其他材料

（1）委托国土资源部门补充耕地日勺，附具耕地开垦费缴纳证

明；已完毕补充耕地日勺，附具补充耕地验收文献

（3）波及规划局部调整，附具土地运用总体规划局部调整方

案

（4）建设用地规模超过有关指标规定日勺，附具国土资源部门

有关项目用地超标的阐明

（5）以有偿使用方式供地日勺，要附具草签的国有土地出让协

议及有关市县人民政府有关新增建设用地土地有偿使用费准备状

况日勺阐明

（6）波及占用林地的，提供林业主管部门出具的林地审核同

意书建设单位有关资质证明

（3）国务院同意的单独选址项目

《有关改善报国务院同意单独选址建设项目用地审查报批工

作的告知》国土资发（2023）8号2023年3月1日起实行

改革要点：

/提前介入：报国务院同意用地的建设项目同意（核准）

后日勺初步设计阶段，市、县国土资源管理部门要提前介入，积

极理解项目波及用地有关状况，贯彻建设项目用地预审意见，

开展用地报批的准备工作

/优化程序：在建设用地报批前，市、县国土资源管理部

门就征地位置、面积以及赔偿原则、安顿途径等拟订征收土地

方案，按照规定履行征地报批前告知、确认、听证程序，确认

方案有关内容。征收同意后，进行公告、登记等实行

/分段呈报：线性工程往往由于波及多种市、县，原则上

以省为单位一次报批，但先行完毕用地组件报批工作日勺，也可

以地（市）为单位分段呈报国务院同意用地。

/简化材料：由现行的35件减少到10件，减少约70%

/深化论证：切实做好实地踏勘和专家论证工作

审查责任：市、县做好基础性工作，省级进行实质性审查，

部是进行合规性复核

调动省级国土资源管理部门工作的积极性，使中央部门从繁

琐的审批事务中解脱出来，用于宏观政策制定和用地批后监管。

市、县国土资源管理部门：受理申请、组织报件，审查申请

用地条件，核算权属、地类和面积，编报“一书四方案”，履行

告知，确认和听证程序等；向上级国土资源管理部门汇报上述内

容日勺审查状况；对申报材料内容日勺真实性负责。

省级国土资源管理部门：审查用地与否贯彻预审意见、符合

土地运用总体规划、纳入土地运用计划，波及规划调整与否符合

有关规定；与否确权登记、地类和面积与否精确；与否符合国家

供地政策、用地总面积符合土地使用原则和节省集约规定；与否

贯彻征地赔偿安顿和被征地农民社会保障措施，与否贯彻耕地占

补平衡和补划基本农田；审查与否按规定办理压覆矿产资源审批、

地质灾害危险性评估立案和土地复垦方案评审；对存在未批先用

等违法用地行为日勺，审查与否已进行依法查处，与否追究有关负

责人的行政或法律责任等。省级国土资源管理部门就上述内容形

成报部的审查汇报，阐明审查根据，提出审查意见，对审查内容

和意见的真实性、合法合规性负责。

国土资源部：对省级国土资源管理部门的审查内容和意见进

行复核性审查，对用地与否符合法律法规和有关规定提出结论性

意见，必要时根据有关规定进行实地核算。对符合规定日勺项目用

地，在一种月内完毕用地审查。

报国务院同意单独选址建设项目用地报批材料目录

序号报批材料名称电子化格式需纸质材料

1省级国土资源管理部门的审查汇报PDF文档是

2建设项目用地呈报“一书四方案”数据库表是

3建设项目用地申请表数据库表是

1建设项目用地预审批复文献PDF文档是

5建设项目同意、核准或立案文献PDF文档是

6建设项目初步设计同意或审核文献PDF文档是

7建设项目用地土地分类面积汇总表数据库表否

K建设项目用地勘测定界界址点坐标成果表数据库表否

9补充耕地地块边界拐点坐标表数据库表否

10补划基本农田地块边界拐点坐标表数据库表否

有关***建设项目用地的审查汇报

一、建设项目基本状况

〔项目概况〕、〔有关审核许可手续〕、〔动工用地状况〕

二、申请用地现实状况

〔勘测定界〕、〔权属、地类和面积）

三、用地规划计划与贯彻预审意见状况

〔用地规划计划〕〔贯彻预审意见〕

四、土地运用与供应状况

〔供地政策〕〔用地原则〕〔缴纳新增建设用地土地有偿使用费〕

建设项目控制工期的单体工程先行用地报批材料目录

1.省级国土资源管理部门请示文献（含单体工程名称、位置、

用地规模和耕地面积，省级项目单体工程与否占用基本农田等状

况）；

2.建设项目用地预审批复文献；

3.建设项目同意（核准）文献；

4.建设项目初步设计同意文献或国家有关部门确认工程建设

的文献;

5.市、县国土资源管理部门对申请先行用地的征地赔偿原则

和安顿途径有关状况阐明（附建设单位拨付征地赔偿费用的凭证、

被征地村组和群众对征地赔偿原则和安顿途径的意见、动工前将

征地赔偿费发放到被征地村组和群众的承诺）；

6.申请先行用地日勺工程位置示意图（附电子版）。

2、都市批次用地--程序

（1）省级同意都市批次项目

＞市、县政府提出用地申请

＞市、县国土资源管理部门确定“一书三方案”，经同级人民政府

审核同意后，报省级国土资源管理部门审批

＞审级国土资源管理部门会审，报同级人民政府同意

＞未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费日勺，不予同意

（2）国务院同意都市批次项目

都市国土资源管理部门

1、填报《XX市XX年度农用地转用和

n一

都市人民政府省级国土资源管理部门

1、审查农用地转用和土地征收方案,

省级人民政府

并提出书面审查意见

审核同意、一年一次呈升

JL

国土资源部驻派地区的国家

n

3、都市批次用地-一要件（文字材料和图件材料）

文字材料

都市分批次建设用地日勺报批主体是市、县人民政府，详细由

市、县国土资源管埋部门组织报批材料。

报国务院同意的都市建设用地，省级人民政府向国务院呈报

都市建设用地请示时，需提交如下材料。

1、省级人民政府有关**年度都市建设用地请示文献；

2、省级国土资源管理部门对**市**年度建设用地审查意见；

3、**省**年度国务院同意建设用地都市农用地转用和土地征

收方案申报汇总表；

4、**市**年度农用地转用和土地征收方案表;

5、标注申请用地位置日勺1比1万原则分幅土地运用现实状况

图;

6、标注申请用地位置日勺土地运用总体规划确定的中心都市建

设用地范围控制图；

7、上一年度都市农用地转用和土地征收方案的实行状况阐

明。

附件：**都市人民政府有关农用地转用和土地征收方案的编

制阐明；

当地出台时有关征地赔偿安顿及被征地农民就业和社会保障

等有关规定或措施，耕地占补平衡的有关规定或措施。

报国务院同意的都市建设用地，都市人民政府向省级人民政

府申报农用地转用和土地征收实行方案时，需提交如下材料：

1、XX市建设用地请示文献；

2、XX市农用地转用和土地征收实行方案表（参照表）；

3、标注申请用地和补充耕地位置的原则分幅土地运用现实状

况图；

4、建设拟征（占）地土地权属状况汇总表；

5、建设用地勘测定界技术汇报和勘测定界图；

6、其他有关资料（由省，自治区、直辖市确定）。

报省级人民政府同意的都市分批次建设用地

1、市（县）国土部门经市（县）级人民政府同意的用地请示

文献

2、市级国土资源管理部门建设用地审查状况表

3、建设用地项目呈报材料“一书三方案”（建设用地呈报阐

明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）

4、建设拟征收土地权属证明和土地权属汇总表

5、县级以上人民政府对征地赔偿原则合法性、安顿途径可行

性及履行征地程序状况的阐明

6、陕西省被征地农民社会保障方案审核表或试点地区政府

（管委会）缴纳社保费用日勺额承诺

7、征收土地预告知书、听证告知书、送达回执单及听证纪要

或放弃听证的证明

8、补充耕地状况阐明（含占、补耕地数量和质量状况）、补

充耕地信息确认单

9、城规规划部门出具日勺申报地块规划用途日勺阐明文献

10、渭河（汉中）流域治理、移民搬迁、重点示范镇建设用

地审核表（波及该建设类别填写）

11、波及占用林地日勺，需附省级（国家级）林业部门日勺使用

林地审核同意书

12,违法用地惩罚决定书以及缴纳罚款为票据、对有关负责

人日勺处分决定（波及违法用地日勺提供）

13、勘测定界汇报书（包括勘测定界技术汇报书、勘测定界

图、验收意见、勘测定界界址点成果表、勘界单位资质证明）

14、拟征收土地1：1万原则分幅土地运用现实状况图（标注

变更时间、经办人签字、盖市、县国土资源部门印章）

15、拟征收土地1：1万乡级土地运用总体规划图（标注同意

时间、经办人签字、盖市、县国土资源部门印章）

16、其他有关材料，根据详细状况而定

4、土地征收报批的新规定

征地程序方面提出了“告知、确认、听证”的规定，即“在

征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、赔偿原则、安顿途

径告知被征地者；对拟征土地现实状况的调查成果须经被征地农

村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当根

据有关规定组织听证。要将被征地者知情、确认的有关材料作为

征地报批的必备材料。”

五、省级审查要点

1、审查根据

/《中华人民共和国土地管理法》

/《中华人民共和国土地管理法实行条例》

,各省（市、自治区）土地管理条例

,其他有关法规

应对报国务院同意的报批材料的真实性、合法性和精确负责

2、省级审查意见（汇报）内容

（1）工程状况

•项目同意机关（可研和初设）

•工程设计原则

•总额投资

・申请用地总面积

•功能分区

（2）农用地、未运用地转用方案

•与否符合规划、调整规划的阐明

•占用基本农田的理由

•哪一年度的土地运用计划

•农转用面积（分别写明国有和集体所有的耕地、建设用地和未

运用地的面积）

•占用林地的，与否有林地审核意见书

♦省批农转用、国务院批征收日勺，注明农转用同意机关、时间和

文号。

(3)补充耕地方案

•已经完毕的，注明省级土地部门验收时间、文号、结论

•计划完毕日勺，写明对应的土地开发整顿项目名称、设计新增耕

地面积、补充耕地地点和面积、责任单位、资金贯彻状况、计

划完毕时间

•省批农转用、国务院批征收时，注明农转用同意机关、时间和

文号，占补平衡贯彻状况

(4)征收土地方案

•征地的范围：乡(镇)级权属单位名称、村级权属单位个数

•权属状况

•土地赔偿费用和安顿补助费原则、征地总费用、征地赔偿综合

原则

•安顿农业人口、劳动力数目

•劳动力安顿方案、安顿详细途径

•方案与否可行

(5)供地方案

•用地指标审核状况

•功能分区详细状况

•供地方式

(6)结论性意见

•与否符合规划、与否纳入计划、补充耕地与否贯彻、赔偿与否

合法、劳动力安顿与否可行、供地方式与否合理

六、报国务院同意项目审查要点

1、国土资源部参与审查部门

•耕地保护司、规划司、运用司、地籍司、办