id403-论我国城市高房价的制度根源

论我国城市高房价的制度根源 华东师范大学商学院 孟星 内容摘要：城镇住房制度市场化改革以来房价呈不断上涨的总体趋势。高房价与住 房制度设计有关,也与现行的财税体制与官员考核机制等制度激励有关。住房保障 制度建设的滞后，迫使更多的人只能通过市场解决住房问题，自然也推动房价了房 价的上涨。抑制高房价的关键即在于改革现行财税体制及官员考核机制，同时继续 深化城镇住房制度改革、弥补房改缺陷，完善住房保障制度。 关键词：房价 住房保障 城镇住房制度 一、城镇住房制度改革以来房价走势 城镇住房制度改革以来尤其是 1998 年以后，住宅价格不断上涨。 以上海为例，1995 年，新建住宅平均销售价格为 2477 元/平方米， 2009 年则为 12364 元/平方米，十多年间，每平方米涨了近万元。 （见 下图）不仅是上海，全国住房平均销售价格总体皆呈上涨趋势，其中 有三个时期涨幅比较明显，即 2003-2004 年、2007 年及 2009 年。特别 是 2009 年，部分城市房价不断创新高。据国家统计局数据显示，2009 年 3-11 月，全国 70 个大中城市房屋售价各月环比分别上涨 0.2%、0.4%、0.6%、0.8%、1.0%、2.0%、2.8%、3.9%、5.7%，连涨 9 个月，涨幅逐月扩大。 在房改过程中，面对房价的快速上涨，中央也数次采取紧缩性的 宏观调控政策，尤其是 2005 年至 2006 年密集推出抑制房价的政策。 但调控过后，2007 年房价继续上涨，并且几乎是逐月上涨。针对 2007 年房价的暴涨，中央在 2008 年初开始继续对房地产实行紧缩性的调控， 但由于受金融危机的影响,一些地方政府开始自行救市， 1国务院重提房 地产业是国民经济的主要支柱产业。在诸多因素的影响下，2009 年初 开始，房价大幅上涨，一些城市在短短几个月间房价几乎上涨一倍。 高房价具有自动调整资源向大城市的聚集、防止出现“大城市病” 的作用。但毋庸置疑，高房价也具有很多的危害，由于住房易成为投 1 2008 年 9 月 7 日，西安市政府出台关于恢复房地产业发展的若干意见 ，对市民购买商品住房给予一定比 例的政府财政补贴，补贴的比例从 0.5%到 1.5%不等。 2 机的对象，随着房价的不断上涨，会形成房地产泡沫甚至泡沫经济， 最终破坏宏观经济环境。同时，高房价还将加大贫富差距，形成“住 房有产阶级”与“住房无产阶级”的分化， 2造成他们之间的矛盾，甚 至一些百姓对住房改革产生怨言。 新 建 住 宅 平 均 销 售 价 格 （ 元 /平 方 米 ） 0 20004000 6000 8000 1000012000 14000 1995年 2000年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 新 建 住 宅 平 均 销 售 价 格（ 元 /平 方 米 ） 资料来源：根据上海统计年鉴数据进行整理 二、城市高房价的制度根源 （一）城镇住房制度改革缺失 住房制度改革不仅使城市建设资金得以良性循环，也大大提高了 居民的居住条件，以上海为例，1991 年，市区人均居住面积仅 6.7 平 方米，而至 2009 年，上海市区人均居住面积达 17.2 平方米。但住房 制度改革也存在许多问题，主要表现在三个方面：一是改革目标偏差。 在住房改革实践中，将市场化理解为自有化。尤其是 1998 年后，为扩 大内需，住房改革成为解决现实经济问题的工具。二是重“售”轻 “租” 。把住房制度设计为让更多的人买房，政策鼓励居民购房而不是 租房，买房的人多了，房价自然会涨。为促进居民买新房，旧公房也 多以成本价出售。同时大量拆迁仍可居住的旧房屋，代之以新建公寓 房，使我国城市化成本越来越高。三是住房结构失衡。我国人口多且 家庭规模呈不断小型化趋势 3，家庭规模的缩小并不需要许多的大户型 住宅，但在实际开发过程中，开发商却片面追求大面积，平均套型面 2 此处借用日本经济学家野口悠纪雄在其土地经济学一书中的说法。野口悠纪雄指出，由于上世纪 80 年 代日本的地价高涨，造成“土地有产阶级”与“土地无产阶级”的区别。在高地价的地区能够购买土地的人， 只限于“土地有产阶级” ， “土地无产阶级”很难加入“土地有产阶级”的队伍。 3据统计，我国平均家庭户规模 1999 年为 3.63 人/户，2006 年为 3.13 人/户。上海 1978 年为 3.8 人，2008 年 仅为 2.7 人。 3 积从 2001 年的约 82 平方米，增大到 2006 年的 130 多平方米，从而造 成房屋总价过高。2006 年政府发文明确新建住房结构比例，规定自 2006 年 6 月 1 日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面 积 90 平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的 70%，然而现实生活中，由于“上有政策，下有对策” ，小户型建设的 政策效果并不理想。 （二）现行财政与官员考核制度助推房价 在房价问题上，中央政府与地方政府利益是不一致的。中央政府 将住房视为消费热点，采取各种措施促进居民购房，以拉动内需；将 房地产业视为支柱产业，希望房地产业发挥较大的关联作用，拉动整 体经济增长。而在支持房地产业发展的同时，房价也在不断地上涨。 而房价上涨带来的成本，如可能产生泡沫经济，造成贫富两级分化等， 最终由中央政府承担。因此，中央政府会对房地产市场不断进行调控。 但在调控中，中央政府往往陷入两难，因为旨在抑制高房价的严厉政 策最终有可能导致整个国民经济衰退。在房价与经济增长之间，中央 政府势必会选择一个平衡。 基于政府理性经济人的理论假设，地方政府在贯彻中央方针政策 的同时，也有自身的经济与政治利益追求，即追求地方财政收入最大 化以及政治地位的提高。而追求财政收入最大化的最终目的还是为了 政治利益，即获得上级政府的认同，得到晋升的机会。1994 年实行分 税制改革，中央政府重新集中了财权，却造成地方政府的财政收入与 其承担的支出责任不平衡，从而诱导或刺激了地方政府投入到横向财 政竞争中。在现行的财政体制下，地方政府增加财政收入的途径主要 是依靠增加预算外收入，而预算外收入的主要来源即土地出让金，由 此形成了地方政府过度依赖“土地财政”的财政收入模式。据国务院 发展研究中心报告显示，土地出让金、房地产相关税收占地方预算的 40%，土地出让金净收入在一些地方政府的预算外收入中甚至达到了 60%以 上。 4由于土地收入成为地方政府的主要财源，从而不难解释当前土地 市场的种种现象如地方政府违规违法用地、地价畸高、大量圈占土地、 对中央调控的规避都是源于地方政府对财政收入最大化的追求，也不 难解释降低房价以及促使房地产市场降温并不是地方政府所希望的。 4 朱富强，中国的房价问题：现状、问题、成因及解决方向，当代经济管理，2010 年 3 月，第 44-54 页。 4 中央政府对整体经济增长速度的利益追求，现行的分税制以及官 员考核机制刺激了地方政府通过“卖地”牟利的动机，都在很大程度 上助推了房价的上涨。由于中央政府无法提供地方发展经济的投入以 及同样具有追求经济增长的共同利益，在一定程度上也默认地方政府 谋求土地收益、助推房价的行为。即使中央政府出于整体经济稳定发 展的考量，希望约束地方政府追求自身利益的行为，但由于中央与地 方政府存在委托-代理中的信息不对称问题，也导致中央对地方政府违 法违规行为的治理无法取得理想的效果。 （三）住房保障制度建设推进缓慢。 应该说从住房制度改革之初，住房保障就是整个制度设计中的重 要一环。但现实中尤其是地方政府住房保障工作却推进缓慢，一些地 方甚至还未建立相关的住房保障制度。目前在全国城镇的低保家庭中， 通过各种方式缓解住房困难的仅占 7%左右，在全国已开展廉租住房的 城市，覆盖面大多仅在 1%左右。 5廉租房最早于 2000 年在上海试点， 2001 年推广至全国。截至 2009 年 10 月底，上海廉租房受益家庭累计 达 6 万户，但对于低收入家庭而言仍是杯水车薪。2008 年，国务院提 出各地要从实际情况出发，增加经济适用房供给，2009 年到 2011 年每 年新增 130 万套，但据统计，2009 年上半年，全国仅完成不到一半的 建设指标。此外实践中以经济适用住房为主体 6的做法，遭受质疑不断。 网上对此调查显示，近一半的人认为政策不公平，认为住房保障最需 要帮助的应是无房的最低收入群体，而不是尚可购买经济适用住房的 群体。 地方政府没有发展住房保障的动机， “政治家对解决土地问题不太 感兴趣那种改善居住条件的抽象目标，很难进入政治议事日程” 。 7其 根源也在于财税体制以及官员考核机制的影响。我国住房保障财政支 出主要由地方政府承担，在国外住房保障体系中，中央政府往往扮演 重要的角色，地方政府只起一定的辅助作用。如美国联邦政府在住房 方面的支出约是州和地方政府的 20 倍。 8我国住房保障由于主要需要地 5 李欣欣，完善保障性住房进出机制，暸望，2009 年 12 月 7 日，第 36 页。 6 上海计划 3 年建设 70 万套保障房，其中经济适用房 30 万套，拆迁配套房 30 万套，廉租房 10 万套，以经适 房为主。 7 野口悠纪雄，土地经济学，商务印书馆，1997 年 12 月，第 144 页。 8 郑思齐 符育明 任荣荣，住房保障的财政成本承担：中央政府还是地方政府？公共行政评论，2009 年第 6 期，第 109-125 页。 5 方政府的财政投入，同时廉租房供应每增加 5%就会使房价下降 3-4%， 9房 价会影响地价，地价的下降则将影响到地方政府的财政收入。因此在 现有的财政体制以及用人机制下，地方政府自然没有“大力发展”的 积极性。就住房保障形式而言，目前廉租房是财政投入最大的类型， 10经 济适用住房主要通过免土地出让金优惠，不需要额外的财政投入。这 就解释了我国目前住房保障以经济适用住房为主的原因。 三、对解决城市住房价格问题的政策建议 （一）改革现行财政体制与官员考核机制 基于政府经济人的假设，政府追求自身利益最大化无可厚非，关 键是要从经济人行为的逻辑出发，采取措施约束及引导政府的行为。 现行分税制与官员考核制作为制度诱因激励了地方政府以地生财、助 推房价的行为，因此应主要从这两个方面入手。从官员考核机制角度， 应将民生而不是 GDP 增长作为考核的主要指标。从改革财税体制的角 度，短期内缓解地方政府财权与事权的不平衡，可加大专项转移支付 力度。长期内考虑增设新的地方税种，克服对土地的财政依赖。目前， 关于房产税的争议正热，从国外经验来看，国外完善的税制都包括取 得、保有、转让三个环节，对房地产保有环节征税的主要目的是为了 防止房屋与土地的低效利用，刺激供给，促进房地产市场的繁荣。而 针对房地产投机以及房价快速上涨，国外做法主要是在转让环节施以 重税，如日本与韩国在土地市场过热时均采取了对短期转让课以重税 的办法。目前许多人寄希望于征收房产税来降低房价，但从理论上而 言，这种结果是不确定的，有二种可能性：一种是假定在房地产市场 需求不变的情况下，房产税的征收将导致房屋持有成本增加，拥有多 套房屋的业主被迫出售房屋，房屋市场供给有所增加，从而房价下跌； 另一种可能是在房屋市场需求变化的情况下，如受城市化迅速发展或 城市日益国际化等因素影响，房屋市场需求容量增大，即使因房产税 增收导致市场供给增加，但由于市场需求大于供给，房价将不降反升。 因此征收房产税并不必然导致房价下降一种结果，只有在房屋需求不 9张爱民，住房保障：一项急待法律护航的民生工程，行政与法治，2009 年 12 月。 10我国廉租住房资金来源：住房公积金增值收益扣除贷款风险准备金和管理费用后的余额；土地出让净收益中 按照不低于 10%的比例安排用于廉租住房保障的资金；市县财政预算安排用于廉租住房保障的资金。 ；省级财 政预算安排的廉租住房保障补助资金；中央预算内投资中安排的补助资金；中央财政安排的廉租住房保障专项 补助资金；社会捐赠的廉租住房保障资金。 6 变的前提下才可能得到。因此若要通过房产税措施达到降低房价的调 控目的，必须通过抑制需求的政策相配合才能最终实现。 （二）继续深化城镇住房制度改革 住房问题是改革过程中的问题，不能否定以往城镇住房制度改革 的成绩，更不能回到过去，采取实物福利分配制，因为历史已经证明 了计划分配不能解决居民的居住困难问题，只能会使更多的人“蜗居” 。 因此，城镇住房制度改革的深化，必须坚持市场化的改革方向。本文 认为深化住房制度的改革主要解决两个问题：一是大力发展住房租赁 市场。发展住房租赁市场，除了完善住房租赁法律法规、加强对住房 租赁市场的管理外，最重要的是政府应采取措施诸如减税、降低出让 金、提高容积率等，引导开发商将建好的住房用于出租，增加住房租 赁供给。因为租赁房源来自于房产公司，出租房源则会比较稳定，承 租人可以签订比较长期的合同，对于鼓励租房、解决目前我国租赁房 源因源于个体或家庭所产生的不稳定感具有积极作用。此外政府应放 缓城市拆迁的步伐，留更多的老房子并进行修缮，使之符合居住的最 低标准，从而增加租赁的房源。二是建立城乡统一的住房市场。在保 证农村宅基地集体所有权不变的情况下，允许农民的房屋也可以上市 交易，城市居民可以购买农民的房屋。集体土地产权之上农民房屋的 上市，可使市场房屋供给大大增加，将对高房价起到抑制作用。当然 在此过程中，应注意农民的短视行为以及地方政府采取各种手段将耕 地转为建设用地的牟利行为，防止耕地的大量流失以及对农民利益的 损害。 （三）建立以租赁为主、中央投入为主的住房保障体系 经济适用住房政策设计是基于对价格以及购买对象“双控”基础 之上的，对价格的控制即经适房采取政府指导价，低于同类住房的市 场价，且 5 年后允许上市出售，较大的利差势必导致大量投机、寻租 等行为的产生，又由于缺乏退出机制，政府需不断提供新的经济适用 住房满足新增加的中低收入家庭的住房需求，长此以往，政府财力也 不堪重负。就控制购买对象而言，由于我国个人信用制度不健全，收 入多元化，如何识别中低收入人群具有较大难度。总之，经适房从理 论到实践都未较好地体现公平原则，目前许多国家和地区也已摒弃保 障性住房以出售为主的形式，如香港 50%的居民就住公租房。 11因此， 7 我国的住房保障体系应以廉租房为主。鉴于目前廉租房租金配租形式 容易产生“套现”行为，达不到政策本意，廉租房还是应以实物配租 为主，政府多建造或收购、改造能满足基本居住需要的住房，真正解 决中低收入居民的住房需要。此外，目前公共租赁房在一些城市试点， 公共租赁房政策设计的目的是满足既享受不到廉租房又购买不起经适 房群体的居住需要，主要针对外地的高技能劳动力，公共租赁房政策 对于引进外地人才、促进当地繁荣具有重要作用，但也应注意，公共 租赁房的建设要与一个城市的承载力相适应，大量外来人口吸引到本 地，有可能造成本地的高技能人才流出，还会造成当地政府的财政负 担以及管理好城市的压力。同样由于人口的流动性，地方政府缺乏建 设保障性住房的动机，就我国而言，应加大中央政府对住房保障建设 的支持力度，同时增加对地方政府的激励，建立以中央投入为主，地 府政府投入为辅的住房保障体系。 五、结论 房价持续上涨，对整体经济将造成危害，因此抑制房价持续快速 上涨是非常必要的。房价上涨的背后包括诸多原因，其中地方政府的 行为是助推房价的一个重要因素。而地方政府行为的背后除了自身追 求利益的动因，更有财税体制以及官员考核机制的制度激励。高房价 凸显了建设保障性住房的必要性，也反映了我国政府在城镇住房制度 改革设计上的缺陷。地方政府在住房