20世纪美国财政政策的演变及对我国的启示

20 世纪美国财政政策的演变及对我国的启示 一、20 世纪 30 年代以前的财政政策 在大萧条之前，美国联邦政府一直奉行斯密的廉价政府财政理论，遵循小 的、平衡的预算理念。平衡预算是 20 世纪 30 年代以前最基本的财政政策。数 据表明，1789 年至 1932 年间，只有 13 年份的年度预算出现赤字，并且预 算赤字往往是在卷入战争或者当经济处于衰退时才发生，而在 1932 年之后至 今，不到 1 5 的年度出现预算盈余， 其他年度都是赤字。 1913 年之前，联邦 政府主要依靠关税和商品税来平衡预算；1913 年联邦所得税合法建立之后，所 得税迅速成为联邦政府财政收入的重要来源，并成为联邦政府平衡预算的重要 工具，所得税政策的变化充分反映了平衡财政预算的要求。在这期间，爆发了 第一次世界大战， 战时巨额的军费需求导致了联邦所得税率的第一次最大的提 高，最低边际税率由 1915 年的 1 提高到 1918 年的 6 ，最高边际税率由 1915 年的 7 上升到 1918 年的 77 。战后，所得税税率开始逐步削减，最 低边际税率由 1918 年的 6 逐步削减到 1929 年的 04 ，最高边际税率 由 1918 年的 77 逐步削减到 1929 年的 24 。 二、20 世纪 30 年代初至 70 年代初的总需求管理型的财政政策 20 世纪 20 年代末 30 年代初，美国爆发了空前严重的经济大危机，经济处 于异常萧条的状态。失业率高居不下，1933 年罗斯福总统上台时，失业率高达 24.9。通货膨胀加剧，银行大量倒闭。经济大危机动摇了西方世界对自由市 场经济内在稳定机制的信念，政府干预经济被提到了议事日程，政府被动或主 动进行总需求管理型的财政政策登上了历史的舞台。 (一 )“罗斯福新政” 由被动到自动地实行扩张性财政政策。 1933 年罗斯福总统上台，拉开了“ 罗斯福新政 ”的序幕。“罗斯福新政” 的一 个最主要的特点就是扩大财政支出，开办政府工程，实行失业救济，以此振兴 经济。这些扩张性的财政支出政策，导致了财政支出规模迅速扩大，赤字也急 剧上升。虽然罗斯福早期并不是赤字财政的信奉者，但。“罗斯福新政”的结果 的确导致了连年赤字，巨额的赤字与其说是出于主观意愿，不如说是为环境所 迫。但赤字财政使美国经济摆脱了危机，经济重回良性增长之路。 (二 )“二战赤字”对美国经济的巨大推动作用。 20 世纪 40 年代，爆发了第二次世界大战。战争巨大的开支使得联邦政府 的财政政策表现为极度的扩张。以 1942 年为例，美国联邦政府当年财政赤字 达到 360 亿美元，占当年国民生产总值近 40 ，这在和平时期是难以想象的。 但是，这种赤字财政政策却促使了美国经济以高于 10 的速度增长， 特别是 19401944 年， 美国国民生产总值增长速度达到了 20 ，并使失业率降低 到 1-2 ，物价平均每年只上涨 6-3 。这是赤字财政实现经济高速增长的特 殊例证。 (三 )杜鲁门和艾森豪威尔时期对平衡预算的努力。 第二次世界大战所导致的赤字膨胀使杜鲁门和艾森豪威尔总统将控制赤字 作为一项重要的任务。杜鲁门曾在回忆录中说：“从 1946 年 6 月 30 日到 1952 年 6 月 30 日， 我的政府有超过支出 30 亿美元的净收入。这在我看来是卓越 的理财之道”。艾森豪威尔 1955 年 2 月 19 日在讨论减税建议时说，“那将意味 2 着回到膨胀性的赤字财政政策上去”，并斥责这种行为是“财政上不负责任的顶 峰”。艾森豪威尔重回平衡预算的努力， 导致了 20 世纪 50 年代美国经济频繁 的衰退，史称该时期为“艾森豪威尔停滞”。 (四 ) 肯尼迪扩张性财政政策的主动采用。 1961 年 1 月，肯尼迪就任总统时所发表的第一个国情咨文中就悲观地宣布： “目前的经济状况是令人不安的。我们是在经历 7 个月的衰退、3 年半的萧条、 7 年的经济增长速度降低、9 年的农业收入下降之后就任的 ”。肯尼迪是美国第 一位旗帜鲜明地奉行凯恩斯主义的总统。为了使经济迅速走出“艾森豪威尔停滞” 的泥潭，肯尼迪总统经济顾问委员会主席赫勒认为“艾森豪威尔停滞”的根本原 因是经济中存在大量闲置的资源，使得实际产出和潜在产出之间存在一个很大 的缺口，也就是所谓的“产出缺口”。赫勒认为，缩小产出缺口可通过扩大支出 或减税等总需求管理的方式进行，认为应该主动采取扩张性的财政政策。1964 年通过的肯尼迪一约翰逊减税法案就是为了刺激经济增长而实施的减税，这是 美国历史上到那时为止的最大一次减税，个人所得税率大幅降低了，最高边际 税率由 91削减到 70 ，这被称为后来里根减税的预演。 肯尼迪减税政策导致 20 世纪 60 年代中期经济保持快速增长。 1964-1966 年，实际 GDP 以令人瞩目的 5.5的平均速度增长，失业在 1965 年下降到 4.4 ，通货膨胀率保持每年低于 3，肯尼迪减税政策的成功通常被认为是 凯恩斯主义经济学的伟大成就之一。60 年代末，政府在越南战争的支出迅速增 长，而政府又不削减其他支出，并且实行巨额的社会福利计划。结果，财政的 极度扩展导致总需求膨胀，商品价格水平迅速攀升，通货膨胀在 60 年代初期 曾经维持在 12，到了 1969 年通货膨胀率超过 5 。 三、20 世纪 70 年代的“滞胀”及 80 年代“总供给”性的财政政策 20 世纪 70 年代，美国经济出现“滞胀”，高失业率和高通货膨胀率并存。 至 1982 年失业率已接近 10，在 1973-1982 年的 l0 年间，平均失业率约为 6.9 。1965 年，美国制造业的设备利用率为 86，至 70 年代末，该指标已 下降至 70 以下。 “滞胀 ”使凯恩斯主义的需求管理政策进退两难：刺激需求，会使通货膨胀 更加恶化；抑制通货膨胀，又会导致生产更加萎缩。面对高失业率与高通货膨 胀的威胁，传统的凯恩斯理论失宠了，以供给管理为重要特征韵“总供给”性的 财政政策登上历史舞台，供给学派主导了政府政策的制定。供给学派最重要的 政策主张是减税，减税的重点是公司所得税，通过减税刺激供给增加。 在 20 世纪 70 年代高赤字、高失业率、高通胀、低增长的经济环境下，里 根接受了供给学派的主张，提出了“三少一增一紧”政策，即“减少税收 减少非国 防开支、减少政府对经济的干预、增加国防支出，同时支持联邦储备局紧缩货 币供应的政策”。里根以供给性的减税政策刺激经济增长，以紧缩的货币政策抑 制通货膨胀，并同时试图削减支出来实现预算平衡。值得强调的是，里根减税 与 20 世纪 80 年代之前的减税不同。在 20 世纪 80 年代之前的减税，不管是 l954 年艾森豪威尔的减税还是 1964 年肯尼迪一约翰逊减税，都是凯恩斯主义 式的需求性的减税，即减税的最初目标都是为了刺激总需求，阻止经济衰退， 这与 20 世纪 80 年代里根供给性减税完全不同。里根减税使美国经济从 1982 年底转向复苏，到 1984 年生产增长率达到 68，成为 30 多年来最有力的 增长。失业率由 1982 年的 lO.8 降到 1988 年下半年 5.35.4，通货膨胀 率也降到 4.2。特别是 80 年代，美国政府利用公共政策调整机会适时促使产 3 业升级，在西方国家中率先调整经济结构，取得明显进展，为 20 世纪 90 年代 美国“新经济 ”打下了基础。比如，自 198o 年以来，美国用于工业领域的研究和 开发投资年均增加 lO.3 ，用于信息技术产业的研究和开发投资年均增长 16.1 ， 使得美国信息技术产业成为美国最大的产业之一。 四、2O 世纪 90 年代以来“供求并重”的财政政策 1986 年至 1990 年，税收政策一直没有太大的变化，政府支出却高位增长， 导致了巨额赤字，达到 1991 年财政赤字已达 2687 亿美元的最高记录。与高赤 字相伴随的是高负债、高利率、高汇率和高贸易赤字，共同构成了所谓的“五高” 问题。“五高”问题给美国经济带来了明显的消极影响， 终于导致了 20 世纪 80 年代末 90 年代初老布什总统在位期间的经济衰退，给里根供给性经济政策以 沉重的打击。1991 年，迫于 1986 年税改后的高赤字给税收带来的增收压力， 议会通过了增税法案，使得所得税最高边际税率增加到 3l 。 1993 年克林顿上台后，接受新凯恩斯主义的主张，推行振兴美国经济的 “综合经济发展计划” ，被称为“克林顿经济学” 。“克林顿经济学 ”扭转了“ 里根经济 学”片面强调供给的经济政策，实行一种把国家干预主义与市场自由主义结合起 来的宏观经济调控政策，既强调需求，也不忽视供给的作用，是一种双管齐下 的“供求并重 ”经济政策，主要是“供求并重” 的财政政策。新凯恩斯主义政策主张 “供求并重” 的财政政策。一方面，新凯恩斯主义重视国家干预经济， 认为市场 会失灵。市场失灵包括三方面：市场的不完全性、外部性和公共产品的提供。 如果政府能制定适当的政策并正确实施就可以有效地弥补市场缺陷。另外，由 罗默等人提出的内生增长理论指出经济长期增长的重要源泉是经济中具有广泛 外溢性的各种创新活动、研究开发以及人力资本投资，从另一个角度阐释了政 府的作用。另一方面，新凯恩斯主义也强调总供给管理，充分重视市场的活力。 新凯恩斯主义认为政府缺陷也是普遍存在的。市场能够高效率地传递信息，并 且存在良性的激励机制， 如果将市场机制适当地引入经济领域就可能有效地避 免政府行为的缺陷。 克林顿振兴美国经济的“综合经济发展计划”将削减赤字、平衡预算放在非 常重要的位置。但是，克林顿的平衡预算已不同于 20 世纪 30 年代以前自由放 任的保守的平衡预算政策， 也不同于里根总统通过降低最高边际税率的减税政 策来实现预算平衡的供给性政策，而是一种增税与减支并举的国家于预型的平 衡预算政策。克林顿的增税，以提高最高边际税率的方式进行， 也就是增加富 人的税收。克林顿的减支，也不是简单的减支，而是在减支的同时，重视政府 的作用，对支出进行结构调整，注重未来投资、对高科技投资、促进民间小企 业发展以创造更多的就业机会。克林顿更重视通过收入再分配实现结果公平， 避免贫富差距的进一步扩大。克林顿振兴经济计划明显地吸收了罗默等人提出 的内生经济增长理论的成果， 注重政府调节经济的 “质量”，鼓励和支持有利于 人力资本、研究开发等具有广泛外溢性的各种创新活动的投资。总之，克林顿 增税减支的国家干预型的平衡预算本身不是目的，而是为了重振美国经济，为 美国经济的长期稳定增长创造良好的条件。 克林顿一系列增税减支、鼓励民间投资和对未来投资的需求、供给并重的 经济政策取得了较好的效果。有关资料显示，美国 GDP 增长率，1993 年 3 月 到 2000 年年均达 354 ，高于同期世界经济年增长率约 25 的增长 幅度，在 90 年代后半期还有愈益加快之势。 1996- 2000 年，美国 GDP 的历年 增长率分别为：2 8 、3 9 、39 、4 、41 。其中，1999 4 年第四季度和 2000 年第一、二季度，按年率计算，还分别增长 83 、52 、 61 。在 GDP 快速增长的同时， 通货膨胀率、失业率却在下 降。通货膨胀率从 19801991 年年均 42 ，降到 90 年代后半期年均 2 ；失业率从 1992 年的 74 ，降到 2000 年 5 月的 41 的水平。随后财 政预算状况也大有好转，赤字在 1993 年曾破记录地高达 3167 亿美元，到 1996、1997 年已分别下降为 1073 亿美元和 226 亿美元，并从 1998 年开始有 盈余。1998- 2001 年财政盈余分别为：692 亿美元、1 244 亿美元、2 370 亿 美元、1 270 亿美元。 五、美国财政政策演变对我国的启示 (一 )财政政策应该根据宏观经济环境的变化而变化。 美国近一百年财政政策的变迁告诉我们：经济环境不同，经济政策也应不 同，财政政策也不例外。20 世纪 30 年代经济出现大危机，市场失灵，政府干 预经济成为必要，以政府干预为特征的扩张性财政政策大派用场；大危机之后， 近 40 年的政府干预使政府介入经济过多，导致政府失灵，市场的力量回归， 供给学派的减税政策在 20 世纪 80 年代大显身手； 20 世纪 90 年代，市场和政 府的双重力量都得到重视， 供给和需求全面管理的财政政策使美国经济维持了 较长期的强劲增长。财政政策应该根据总需求和总供给的失衡结构进行适时调 整是市场经济的必然要求，这一点对我国财政政策的制定和调整非常重要，我 国应该从美国财政政策的经验和教训中吸收有益的东西。 (二 )财政政策应该有利于科技进步和人力资本水平的提高。 美国经济 20 世纪 90 年代长期的强劲增长离不开财政政策对科技进步和人 力资本水平的刺激和支持。我国科技投入水平较低，影响了我国的经济竞争力 和发展潜力。我国人力资本的投入也较少。我国人口众多，若能将人口负担转 化为人口资源，提高人力资本水平，将对我国经济产生深远和长期的影响。财 政政策在促进科技和人力资本水平的提高方面可以起到一定的作用。我国应该 利用财政政策积极扶持教育、科技、卫生和健康领域，全面实施义务教育，提 高中等教育、高等教育和职业教育水平， 并大力提高卫生水平和发展健康产业， 提高国民的身体素质，最终实现全国科技水平和人力资本水平的跃升，为经济 的长期发展注入活力。 (三 ) 财政政策应该供求并重并适时调整。 美国 20