关于我国税制改革发展趋势的思考

关于我国税制改革发展趋势的思考 刘佐 为贯彻党的十五大精神,实现“九五”计划和2010 年远景目标,各条战线都在努力奋斗, 税 务战线也是如此。认真总结经验,进一步完善、改革税制已经提到议事日程, 应当尽早从思想 上、理论上和实践上做好充分的准备,其基点应当是: 立足中国 ,放眼世界;立足经济,研究税收。 一、世界经济与各国税制发展趋势 我国经济的发展与世界经济的发展具有重要的联系。研究我国的税制改革应当注意研究世界 经济和各国税制的发展趋势。 90年代以来,世界经济加快向多极化发展,出现了相对独立、相对开放的 “一超多强”经济实 体。 在多极化格局中,经济的作用大大增强。经济发展是当今世界的主旋律之一。经济全球化与 区域化的趋势都在发展,并且相互联系,相互促进。经济全球化的主要特点是:国际贸易迅速发展, 国 际经济组织迅速发展,国际经济协调增强,国际经济法规进一步完善,国际经贸信息迅速网络化。 经济全球化与区域化的发展,大大地促进了国际贸易的发展, 资本在国际间的流动和人才的流 动,对于各国的经济、社会发展和国际间的经济、科技、文化交流, 都产生了重大的影响,对于各国 税制的影响也是不言而喻的。 各国税制的发展趋势主要有以下几个特点: (一) 税负总水平( 此处指中央政府的税收收入占国内生产总值的比重,下同)总体稳定,略有上升。 发达国家的税负总水平多在30%至40%之间,少数国家低于30%或者超过40%,多数国家税负总水 平变化不大。发展中国家的税负总水平多在10%至20%之间,个别国家低于10%,也有一些国家超 过20%,多数国家税负总水平变化不大。但是经济发展较快的国家税负总水平普遍上升较多,如韩 国、泰国等。 (二) 直接税与间接税并重,相得益彰。发达国家的税制结构仍然以直接税为主体,直接税收入 占税收总额的比重多在60%至80%之间。但是有许多国家也很重视流转税的作用,流转税收入占 税收总额的比重多在20%至40%之间。少数国家的间接税已经与直接税旗鼓相当,有的甚至前者 已经超过了后者。发展中国家的税制结构仍然以间接税为主体,间接税收入占税收总额的比重多 在35%至70%之间。但是直接税收入也已经占到一定的比重,多在20%至45%之间。 (三) 增值税普遍推行。1990年,征收增值税的国家和地区只有 50多个, 到1996年已达100多个。 新增的国家大多为发展中国家,遍布世界各地。各国增值税的基本税率多在10% 至20% 之间, 有些 欧洲国家超过20%,也有些国家不足10%。在推崇增值税的中性作用的同时 ,各国依然十分重视消 费税的特殊调节作用。 (四) 所得税趋于稳定。大多数国家的公司所得税税率保持在30%至40%之间, 少数国家低于 30%,也有少数国家使用高于40%的税率。大多数国家个人所得税的最高边际税率保持在 35%至 50%之间,也有少数国家超过50%或者不超过30%。 (五) 社会保障税地位提高。发达国家的社会保障税占税收总额的比重普遍上升, 多在30%至 50%之间。在不少国家中,这种税已经超过个人所得税而成为第一号税种。发展中国家的社会保 障税发展很不均衡。在欧洲和南美洲的一些国家,此税占税收总额的比重为25% 至35%,其他国家 或是在10%以下,或是没有开征此税。但是在经济发展较快的国家中,此税收入的比重普遍上升。 (六) 关税普遍逐步削减。 (七) 税收一体化( 或全球化 )趋势进一步发展。 (八) 注意研究经济和社会发展中的新问题。 二、我国经济和税制的发展与展望 我国税制的改革与发展不仅与世界经济和各国税制的发展相关,更重要的是取决于中国经济 的发展。研究我国税制改革发展趋势必须了解我国经济发展的历史和现状,并认清其发展方向。 近十多年以来,我国的经济发展取得了举世瞩目的巨大成就。特别是“八五”时期, 国民经济 持续快速增长,经济体制改革取得了突破性进展,为我国下一步的经济发展奠定了可靠的基础。 “九五”时期(1996 年至2000 年) 至2010年,是我国经济发展的一个重要时期。这一时期我国 经济建设的主要任务是:确保农业和农村经济持续稳定增长,积极推进产业结构调整;促进区域经济 协调发展,努力保持宏观经济稳定;不断提高人民生活水平。这一时期我国以企业改革为中心的经 济体制改革的主要任务是:建立现代企业制度,搞好国有企业改革与发展;积极培育统一开放、竞争 有序的市场体系;调节个人收入分配,建立健全社会保障体系;转变政府职能, 增强国家宏观调控能力; 扩大对外开放程度,提高对外开放水平。 随着我国经济的发展和经济体制改革的深入,我国的税收制度也在改革中不断发展, 特别是在 “八五”期间取得了重大的突破性进展:全面改革了流转税;分步改革了企业所得税;统一了个人所 得税;调整了特别目的税和地方税。 “八五”期间特别是1994年税制改革的主要成功在于:促进了 经济的发展,同时没有引起社会、经济的震荡;规范了税收分配关系,促进了税收增长, 同时总体上没 有增加纳税人的负担;税制趋于规范、简化、公平,符合国际惯例,职能作用加强。 与此同时,我们应当看到,我国税制改革取得的成果还是初步的、阶段性的。现行税制中还存 在着不少的问题,经济、社会的发展、变化也会给税制带来许多新的问题。因此, 完善税制还需要 经历一个艰苦的过程。 我国现行税制存在的主要问题是:税制结构还不够理想;各税种特别是主要税种需要进一步完 善;宏观调控需要继续加强;征收管理必须大力强化。 经济、社会的发展、变化给税制、税收政策、税收管理提出的问题更多,例如: (一) 经济结构、税源结构变化。从所有制结构上来看,在国内生产总值中公有制经济所占的比 重下降,其中国有经济所占的比重下降较多;非公有制经济所占比重上升。同时,不同经济成分相互 渗透的混合型企业大量增加。从分配结构上来看,在国内生产总值中国家财政收入所占的比重下 降,企业、个人所占的比重上升,其中个人所占的比重上升很快,所占份额已经很大。从地区经济发 展水平来看,东部地区与中部地区和西部地区的经济发展水平差距明显扩大。从城乡居民收入增 长情况来看,人们的收入来源渠道增多,收入水平差距扩大以至悬殊。深入研究经济生活中发生的 这些重大变化及其引起的税源变化,对于合理地设计税制,正确地制定税收政策,加强对纳税人和税 源的科学管理,十分重要。 (二) 贯彻国家政策的需要。首先是事关国家经济、社会发展的宏观政策, 如财政政策、产业政 策、区域发展政策、分配政策、对外开放政策等等。其次是国家特定的经济、社会政策,如农业、 外贸、科技、教育、文化、民政、就业、环保政策等等。这些政策在税收工作中必须坚决地全面 贯彻,并应当注意方式与方法,力争最佳效果。 (三) 新的经济增长点和热点的出现。我国下一步税制改革的根本任务应当是: 为国家的经济、 社会发展和经济体制改革服务,保证国家财政收入的稳定增长, 促进国民经济的快速发展,发挥宏观 调控功能,配合各项改革事业的顺利进行。 三、关于我国下一步税制改革的初步思路 对我国下一步的税制改革,我认为应当从调整国民收入分配格局入手, 通过合理调整税负,优化 税制结构,完善各个税种,加强宏观调控,强化征收管理等一系列重大措施 ,把我国的税制建设大大地 向前推进一步,真正建立健全一套适应我国社会主义市场经济体制的、符合国际惯例的税收制度, 以更好地促进我国经济与社会的发展。 (一) 合理调整税负 1.影响一个国家税负总水平的主要因素是:经济发展水平、政府职能范围与程度、政府取得财 政收入的形式。我国经济的发展是国民负税能力增强的基础,政府在促进经济发展、科技进步和 保持社会稳定等方面任务繁重,而目前税收占政府收入的比重偏低(不足60%),非税收入比重偏高。 2.衡量一个国家税负总水平高低的主要方法是横向比较和纵向比较。横向比较是指将本国的 税负总水平与其他国家的税负总水平相比较。目前发达国家中央政府税收收入占国内生产总值的 比重一般不低于30%,发展中国家一般不低于15%,而我国的全部税收收入只占国内生产总值的 10%多一点。 纵向比较是指与本国不同年度的税负总水平相比较。80年代中期的税制改革之后,我国的税 负总水平曾经达到20%以上,随后逐年下降;1994年的税制改革后这种状况仍未扭转 ,1996年已经 降至10.2%。其原因是 :在税制改革和税收政策调整时,国家采取了不少减税让利的措施; 国内生产 总值中存在着相当大的一部分无税产值和低税产值;作为国民经济骨干力量的国有企业的经济效 益很不理想;预算管理方面问题不少;税收征收管理存在着薄弱环节;国内生产总值统计数字中存在 某些虚假成分。 税负总水平下降过多给国民经济带来的不利影响是多方面的。 根据上述分析,我认为应当调整国民收入分配和财政分配格局, 扩大税基,加强管理, 采取措施, 在近期内将我国的税负总水平逐步提高到20%以上。1、加强预算管理,规范财政收入制度, 调整财 政收入结构;将所有财政性收入纳入财政预算管理;加大财政收入中税收收入所占的比重;财政性的 各种基金、收费应当尽量并入税收;在中央政府与地方政府税收收入分配的方式上; 宜多采用共享 税方式,以有利于调动两个方面的积极性;坚决制止截留税收的现象;精兵简政, 减少不必要的财政支 出,加强预算资金使用管理。2、优化税制结构,完善现行税种 ,开征必要的新税种,适时适当调整税 收政策。3、大力加强税收征管,减少税收流失。4、狠抓国有企业经济效益的提高。 (二) 优化税制结构 1、从总体上说,应当在合理设置税种的前提下实现税制的简化。1994年税制改革后,我国的 税制已经趋于简化。但是,税种重复与缺位的问题仍然存在,应当适时加以合理调整。合并重复设 置的税种和性质相近、征收有交叉的税种;对某些特定目的税开征的必要性和征税效果应当重新 认真研究,权衡利弊后决定取舍;适时开征一些必要的新税,如社会保障税、遗产税、财产税等。经 过上述调整,由中央立法的税有十来种即可,其中增值税、消费税、企业所得税、社会保障税为主 体税种。 2、合理调整直接税与间接税的比例,逐步提高前者在税收总额中所占的比重,降低后者的比重。 这一比例的调整不能简单地通过两者之间的此消彼长方式去实现,而要从总体税负调整的角度出 发,通过增量的安排去实现。例如,将大量的预算外资金转化为直接税,开征社会保障税, 扩大资源税 和财产税,加强和改进所得税等等。同时,要着眼于企业经济效益的提高。 3、规范地方税,提高地方税收在税收总额中所占的比重,并适当地将一部分地方税的立法权下 放到省级。地方税的主体应当是:地方所得税(包括地方企业所得税和地方个人所得税)、财产税和 其他具有地方特色的税收。 (三) 完善现行税制中的主要税种 1、增值税:分步实现对所有商品和劳务统一征收增值税;分步实行消费型增值税; 税率暂时维 持0、13%、17% 三档;适时清理过多的税收优惠;适当加大地方共享收入的比重。 2、消费税:适时合理调整征税范围;对于高档消费品和高消费行为按照高税率征税 ;允许各地 征收一定比例的消费税地方附加;实行价外税;改生产环节征税为零售环节征税;将此税由中央税改 为中央与地方共享税,中央拿大头。 3、企业所得税:统一企业所得税,合理确定税基,实行超额累进税率或者有区别的比例税率,中 小企业的税率水平可以定为20%左右,大企业不超过33%;妥善处理优惠待遇;用税率分享的方式划 分中央与地方的收入。 4、个人所得税:逐步推行按年计征的综合所得税;逐步扩大征收范围 ;合理确定税基;适当调整 税率的结构和水平,最高税率不超过50%,用税率分享方式划分中央与地方的收入。 5、资源税:扩大征税范围;适时取消不适当的减免税,适当调整税率。 6、关税:逐步降低税率总水平,调整税制结构;取消不适当的减免税。 (四) 加强宏观调控要提高税收占国内生产总值的比重和中央税收占全国税收的比重, 保证国家 必