加强执法部门服务意识 推动构建和谐美好社会

加强城管执法服务意识 推动构建和谐美好社会 孙纯富 刘长江 郭士芹 黄敏 党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了构建社会 主义和谐社会的战略任务。党的十七大进一步指出：“社会和谐是中 国特色社会主义的本质属性，构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色 社会主义事业全过程的长期历史任务是在发展的基础上正确处理各种 社会矛盾的历史过程和社会结果。提出构建社会主义和谐社会，是推 进经济和社会全面发展的一大构想，是在我国加快推进工业化、城镇 化，迎接经济全球一休化和政治多极化挑战的大背景下提出的，适应 了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根 本利益和共同意愿，关系着全面建设小康社会的全局，关系着党的事 业兴旺发达和长治久安。社会主义和谐社会基本特征中关于“民主法 制、公平正义、安定有序、人与自然和谐相处”等内容与城市管理行 政执法工作是密切相关，是进一步加强和改进城市管理行政执法工作 的重要依据。 城市管理行政执法工作是一项新兴的学科，又是一项纷繁复杂的事 情，与广大人民群众的利益息息相关，经常会遇到一些人的误解、谩 骂以至大打出手，稍不注意就会激化矛盾，引发事端，使执法工作陷 入困境。在当前构建社会主义和谐社会的新形势下，对于城市管理行 政执法队伍来说，又处在了一个重要的历史阶段，既有机遇，又有挑 战，大量事实说明城市管理行政执法是与社会和谐稳定密切相关的， 也说明城市管理行政执法工作迫切需要加强和改进。 作为城市管理行政执法部门，城市管理行政执法部门人员在工作中 直接面对社会、面对企业、面对群众、面 对外商投资者，掌握着城市发 展的命运大计，掌握着经济发展过程中的处罚大权，从这个意义讲，城 市管理行政执法部门是“构建和谐社会”的中流砥柱；城市管理行政执 法部门是推动青岛市加快改革、加快建设、加快发展的“重要卫士”。城 市管理行政执法部门是综合职能管理部门，是维护市场秩序的主力军。 市场秩序包括市场准入、退出秩序，市场竞争秩序和市场交易秩序。所 有这三个领域，行政管理部门都承担重要的职责。行政管理部门承担市 场主体准入、退出政策的制定，以及对主体进入市场和退出市场进行核 准登记的职责。行政管理部门既管市场主体准入又管主体行为。市场主 体准入是市场秩序管理的源头，保证合格的市场主体进入市场，直接影 响到规范市场秩序。市场主体的登记信息又是对主体行为进行管理的 基础和条件。行政管理部门具有较强的执法独立性。政府部门要有效和 公正地履行市场监督和行政执法职能，必须保证其独立性。只有具有独 立性才能不受各种外界压力的影响，以法律为依据严格执法，特别是在 政府职能还未完全转变，地方保护仍很严重的情况下，保证城市管理行 政执法部门独立性尤其重要。因此青岛市城市管理行政执法部门需要 积极探索、力争处理好执法和服务的关系，要经过不断努力，提高城市 管理行政执法部门人员为民服务的意识，逐步加强城市管理行政政府 部门人员公正文明执法的态度。但在现实中仍然存在着许多不容忽视 的问题。在制定政策和开展工作时，必须坚持以最广大人民的根本利 益为出发点和落脚点，抓准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体 行政管理 1302 利益的结合点，充分考虑和兼顾不同地区、不同行业、不同阶层、不 同群体的利益，充分考虑社会各方面的承受能力，充分反映和兼顾不 同方面群众的合法权益，坚决反对和纠正各种侵害群众利益的行为。 要高度重视和落实人民群众最现实、最关心、最直接的利益。特别要 关心经济社会地位下降明显的群体。只要城市管理行政执法部门认真 贯彻落实科学发展观，认真探索城建城市管理行政执法在城市管理和 构建和谐社会中的地位、作用及其规律，努力建设一支“政治强、思 想好、纪律严、业务精、热情高、作风硬、以人为本、廉洁高效”的 城市管理行政执法队伍，我们的城市管理行政执法工作就一定能再上 一个新台阶。 我们结合青岛市行政执法过程中存在的实际问题，联系全市城市管 理行政执法部门存在的各种不公正、不文明的现象，我们就当前青岛市 城市管理行政政府部门存在的问题，原因及今后工作的开展分析建议 如下。 1 存在的问题 1、 执法观念淡薄 （一）、服务观念淡薄。 个别城市管理行政执法部门人员认为“管理就是审批、执法就是处 罚”，存在着服务意识不强，执法态度生硬的现象。个别城市管理行政 执法部门人员认为“权力是自己奋斗得来的”，把“执法为民”变成“执法 为已”，把为民服务的大局变成服务部门利益，使得行政权力部门化、 部门权力个人化、个人权力利益化。 有的执法人员或多或少存在“居高 临下”的意识，往往把被执法者视为不平等，甚至对立面的关系。 一些执法人员态度冷漠，一定造成了执法者与被执法者，民众的距离 感。再就是执法观念上，较多考虑服从服务大局，较少考虑被执法者的 “民生”。一些执法人员总是很难做到换位思考， “以民为本”就变成了“以 任务为本”。再就是城管行政执法行为上，大多数城市管理行政执法以 强制对自制，以强势对弱势（当然也有例外），造成了被执法者人权方面 有些欠缺。一些执法人员不能做到有情执法，出现以暴制暴的现象，时 有时的“执法为民”行为演变为“执法扰民”行为。 （二）、程序观念淡薄。个别城市管理行政执法部门人员执法过程中， 简单粗暴，随心所欲，不按法定的程序办事，而在“规则之内求变通，规 则之外图方便”，行政处罚中违反告知制度、申辩制度、听证制度和案 件会审制度等法定程序制度，强调自己的管理职权，漠视管理相对人的 权利，造成个别案件查处违法事实不清，证据不足，适用法律错误或不 当的现象的发生。 还有执法标准不够规范，有些执法政策，规定比较 模糊，执行起来比较困难。定性多，定量少， 比如社区噪音多少分贝， 户外广告和遮阳棚多少范围算违章等。还有依法监管不够规范，有些在 执法监管时，或者不出示法律依据，或者不具体到某条某款，现场执法 口头告知多，书面规范性少。再就是查处不够规范，有些在查处时，执 法技术手段较落后，调查取证不够，证据固定不到位，证，表，文书不够 齐全，扣押物品手续不规范，处理结果往往不透明，不公开。 （三）、效率观念淡薄。个别部门虽然“门好进、脸好看”，但“事难办、拖 行政管理 1302 着办”。虽然实行了办事时限承诺，进行“一站式”、 “窗口式”办理，却不 时发生工作人员办事拖沓、交待事项不清等问题，在一定程度上降低了 工作效率。 主要表现在：某些单位（个人）未能按照法定的职责范围，保 证市场监管和行政执法职能到位，该管的没有管，该制止的没有制止， 该处罚的没有处罚，该许可的没有许可；有的对执法授权产生偏差，对 职能认识出现误区，执法目的出现异化，导致作为不当，造成不良社会 后果；有的在履行自身职能的过程中，承担了本该由他人（其他部门）承 担的职能，行使了一些自己不能或不该行使的权力；还有的虽然履行了 职能，实施了行政行为，但没有严格按法律规定或法定程序从事监管活 动，人情监管、 弹性监管或执法程序违法：如碍于熟人、上级“打招呼”， 把不符合条件或不该进入的市场主体放进来，对涉嫌犯罪的案件该移 交而不移交等，都可能造成行政执法效率观念淡薄。 2、 执法行为失范。 执法观念淡薄必然会导致执法行为的失范。具体体现在： （一）、城市管理行政执法部门人员存在利益执法的问题。个别城 市管理行政执法部门人员在执法中“挑肥拣瘦”，对没有利益、 “难缠”的 事情能推则推， “自家门前的雪”也不愿去扫，该管理的不管理，该作为 的不作为。 （二）、城市管理行政执法部门人员存在执法不公的问题。对当事 人相同的违法事实，处罚结果差异很大，带有很强的随意性。主要是城 市管理行政执法部门人员受利益驱动或自身素质所限，不能正确运用 自由裁量权，导致执法不公现象的出现。 3、执法监督不力。 行政权利应当受到监督和制约是当代法制社会的 基本要求。近年来，对行政执法的监督有了较大程度的提高和加强，但 由于历史的原因，人们对行政执法监督的认识还存在误区，“重立法， 轻执法，忽视监督”的现象依然存在。再加上目前大多数行政执法行为 尚未经过法律的形式严格规范，行政执法监督应有的功能尚未发挥，就 行政执法监督本身而言，缺乏完备高效的监督机制，行政执法监督尚未 法制化，导致行政监督方式简单程序滞后、制约无力。经过归纳总结， 我国行政执法监督主要存在以下几方面的问题： 其一，执法监督体制不尽合理。 其二，执法监督制度不够健全。 其三，监督不力，惩处不严。 其四，社会监督、民主监督的力度不够。 监督不力，就会产生腐败。执法工作中一些久禁不绝的问题，往往与 执法监督不力有很大的关系。由于监督不到位，个别行政机关不能有效 地防止下级城市管理行政执法部门人员不作为、乱作为。尽管社会监督 对青岛市的执法工作发挥了重要作用，但由于渠道还不够通畅、城市管 行政管理 1302 理行政执法部门主观接受监督的意愿不够强等原因，也影响了社会监 督的积极性和实际效果。 二 出现问题的原因 1 职权不对称，职责没理清。 城市管理行政执法工作，特别是很多城市实施相对集中行政处罚 权以来，执 法局的职能范围的确是增大了不少。但是，只是职能的增加， 而强制手段不够，就会形成“什么都管，什么都管不好”的局面。出现问 题的关键原因，就是职权不对称，导致执法人员辛苦不堪，而管理效果 不一定很好。另外，城市管理行政执法工作开展以来，国家一直没有出 台专门的法律法规来规范城管工作的职责范围，城管工作只是根据各 地政府的规定“分管”相关职能部门的部分职能，这样便会产生至少两 个方面的问题：一是管罚难以划清界线，执法局获得了行政执法权，也 揽上了日常管理的责；二是让广大市民群众觉得执法人员执法无依据， 不服从管理与处罚。而且城管执法工作缺乏一定的保障机制。首先是缺 乏法律保障。城管执法工作在实际操作中，常常会遇到无法可依的尴尬 局面。很多执法工作在实际操作中变的不可行，归根到底是执法者对执 法相对人缺乏强有力的约束机制。如某工地出土工程车车轮带泥污染 道路，执法 队员上前教育处理，吩咐工地人员清扫，工地人员却推三阻 四，相互踢皮球，有的还可能根本不予理睬，而执法队员只要没扣住工 程车，即使开具停违书，工地方也可以把停违书扔在一边置之不理，可 谓拿他们没办法。再如有的流动摊贩明明是在路边经营，当执法人员上 前取缔时，他们骑车就走，当执法队员拦下他们时，他们则说只是路过， 并无经营，还要执法者拿出他们经营的证据。执法队员如事先不对他们 进行拍照取证，还真拿他们没办法。 2 城管执法人员缺乏安全保障的根源在于管理机制。 目前，全国大多数城市的城管行政执法队伍普遍存在救济途径不 畅和安全保障缺失的现象。目前，相对集中行政处罚权没有赋予执法部 门限制违法责任人人身自由的权力，也没规定城管执法队员配备自卫 器具，城管执法工作又不像公检执法时来得威严，暴力抗法事件在城管 执法工作中屡屡发生，城管队员受伤事件屡见报端，遇到这种事还得公 安部门出面调节，结果往往是不了了之的多，严重打击城管执法队员的 工作积极性。 其根本原因，还是存在于管理体制方面。一方面，城市管 理行政执法局在全国范围内都是实行二级政府管理，不隶属于任何一 个国家部委，从而也就无法得到重视。另一方面，各地政府部门都是根 据本地方实际情况组建城市管理行政执法队伍，经济相对欠发达的中 西部城市，条件相对较差，财政经费不足，城市管理行政执法队伍实行 自收自支，以罚没收入作为经费。在这种情况下，很难满足执法队伍的 上述需求。 3 执法队伍缺乏有效的监管。 当前，全国范围内来看，有部分城市的城市管理行政执法队伍是实 行公务员管理，当地政府部门在队伍的监管方面做了大量的工作，并取 得了很大的成效。但是，在大多数城市，尤其是城市管理行政执法队伍 还没有纳入公务员管理的城市，实施城市管理相对集中行使处罚权后， 行政管理 1302 随着行政执法权力的扩张，城市管理行政执法队伍存在内部缺乏自我 约束机制、外部监督又存在着约束不力的问题。致使不少城管行政执法 队伍中不同程度地存在着重视突击性的监督，忽视经常性的监督，重视 事后监督，忽视事前监督的现象，由于监管不力，出现一些问题。 4 行政相对人存在的问题。 众所周知，城市管理最终还是对人的管理。随着时代的发展和社会 的进步，城市流动人口增多，但是素质却良莠不齐，三教九流，鱼龙混 杂。 这确实给 城市管理带来不小的难度。尤其是城市中随处可见的游商， 属于典型的低收入群体，这些人文化水平不高，劳动能力有限。执法人 员对其进行口头教育基本上无效，他们不仅不服从执法人员的管理，而 且跟执法人员玩“游击战”。长此以往，执法人员对其执法方式就会变得 简单化，直接加以取缔，这样势必会遇到他们的抵触，有些人甚至会对 执法人员进行人身攻击，演变成以暴制暴。还有就是行政执法人员本身 存在的问题：城市管理行政执法人员素质参差不齐，一些老同志，他们 工作热情高，有着丰富的城管工作经验，但法律知识和业务知识相对缺 乏，在法制意识渐强的今天，这与执法者身份不符，更与法制社会不符。 5 部分执法人员存在心理上的问题。 城市管理行政执法工作量大，管理对象复杂，加上随着城市人口构 成日趋复杂化，执法的难度也越来越大。长期处于这种工作量大，执法 环境不佳的情况下，执法人员心理问题确实不容忽视。1.消极矛盾心理。 社会上流行这样的一句话：执法局管穷人，工商局管富人，公安局管犯 人。执法相对人中有相当一部分是社会上的弱势群体，得到广大市民的 同情，当其从事无证摆卖等违法行为时，如果执法人员对其加以处罚， 一般市民都会认为，他们不偷不抢，自食其力，不该受罚，反而责备执 法人员。这样， 执法人员反而被置于广大群众的对立面。正因为这个原 因，有些执法人员内心相当矛盾，加上出于对弱势的同情，在执法工作 中也就消极被动，能不管，尽量不管。 2.自卑心理。由于社会上普遍对 城市管理行政执法工作存在相对负面的认识，加上执法局工作辛苦，实 行的是二级政府管理，使执法局在一种偏见的视野中存在，使部分执法 人员产生自卑心理。3、恐惧心理。由于 执法局工作的特殊性，往往会影 响某些人的既得利益。对行政相对人的处罚，他们并不是每个都心甘情 愿地接受，有人谩骂、恐吓甚至暴力抗法。有些执法人员担心下班后有 人跟踪、甚至不敢经过某街区或路段，这对执法人员的身心都造成相当 大的伤害。这些心理问题的存在，确实影响到城管行政执法工作沿着正 常的轨道开展。 6 矛盾处理不当。 在日常执法过程中，暴力抗法行为时有发生，行政相对人固然要负 部分责任，另外，执法人员在工作中没有处理好人民内部矛盾，也是不 可忽视的原因之一。执法人员所进行的是社会管理工作的一部分，应该 是协调和化解人民的内部矛盾，而少数执法人员，在执法过程中，无意 识的将人民的内部矛盾上升至了不可调和的程度。这样一来，执法人员 与行政相对人的暴力冲突就在所难免。 行政管理 1302 三 具体的建议 从以上分析可以看出，执法中出现的许多问题固然与城市管理行政 执法部门重视不够、抓得不力有关，但更直接的是与少数城市管理行政 执法部门人员有法不依、执法不严、违法不究，甚至滥用职权、知法犯 法有关，是缺乏为民服务意识的直接体现，存在这样的问题势必会为我 们构建和谐社会埋下隐患。建设良好的法制环境尤其是执法环境，是城 市管理行政执法部门义不容辞的责任和工作目标，作为城市管理行政 执法部门应当站在全面推进青岛市物质文明、精神文明和政治文明建 设的高度，转变观念、转变作风、 转变机制， 进一步加强和改进执法工 作，树立全心全意为人民服务的公仆意识，具体建议如下： 1、要树立全新的执法理念，以适应新形势下发展的需要。 牢固树立适应新形势发展要求的执法理念，是城市管理行政政府部 门人员做好执法工作的前提和基础。城市管理行政政府部门人员执法 工作中暂时存在的问题并不可怕，最可怕的是因循守旧、思想落后并且 冥顽不化。 第一，树立“依法治国”理念 依法治国，依法行政，是我们党和政 府在新形势下对领导方式和执政方式的重大发展和改革，核心内容是 从人治向法治转变，从依靠政策治国向依法治国转变。这里的依法治国 从根本上要维护宪法的尊严，宪法是人民意志的体现，也是党的主张的 体现。 执行 宪法，是按广大人民群众的意愿办事，也是贯彻党的主张。 宪法的实施是国家稳定的保障。我国是人民当家作主的国家，宪法规定 国家的一切权力属于人民,并规定了人民行使国家权力的方式和途径。 只有实施宪法，才能充分实现人民的民主和自由权利，真正保证人民的 行使当家做主的权利。一切国家机关和工作人员都必须按照宪法和法 律的规定进行活动，都不能滥用权力任何国家，组织和个人，都没有超 越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。 而依法治国首先要依法治权。 城市管理行政执法部门和城市管理行政执法工作人员都大大小小 地掌握着一定的权力，稍有不慎，就有可能出现行政城市管理行政执法 部门滥用职权的现象。因此行政城市管理行政执法部门要树立依法行 使权力的法制意识，严格按照法定的权限和程序办事，正确行使权力， 防止滥用权力，把各自职责范围内的事情办好。 第二，树立“人民公仆”的理念 我国政府是为人民服务的政府。城市管理的最终目的是为人民提 供便利的服务。那么，政府应当树立以人为本的服务理念，来解决群众 在社会生活中遇到的难题。这才是城管执法所应追求或实现的工作目 标。而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观 念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把 自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，这种暴力执法行为不仅解决 不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还 会引发更多更大的对抗和冲突。因此应该将暴力型执法理念向以人为 本的人性化执法理念转变，疏堵结合，实行人性化管理。我国政府强调 要依法行政、依法办事，首先要按照法律化的制度正确处理好政府与人 行政管理 1302 民群众的关系，核心是要始终牢记自己手中的权力是属于人民的，人民 把权力交给城市管理行政政府部门人员行使，就是要城市管理行政政 府部门人员用来保护人民，为人民谋利益。因此，城市管理行政政府部 门人员执法工作的出发点和落脚点，就是要以维护广大人民群众的利 益为根本原则，以人民的评判为工作直接动力，以人民满意不满意为根 本标准，以人民群众的积极参与和监督为根本措施，正确处理好整体与 局部、全局与部门的利益。如果城市管理行政政府部门人员不能够正确 对待和使用手中的权力，人民的公仆就有可能转变成人民的主人，人民 的权力就有可能转化为个人的权力，就会产生消极腐败现象。因此，青 岛市城市管理行政执法部门人员要成为公正、正义的化身，转变执法观 念，转变行政职能，成为服务型政府。 第三，树立执法就是服务的理念。 现在我国政府正在大力倡导执法就是服务的理念，对城市管理行政 执法部门和执法工作人员来讲，就是要坚持在执法中体现服务的精神， 切实把执法的过程看成是发展经济、服务群众的过程，看成是向广大管 理相对人宣传法律、法规的过程，既要严格执法、依法办事，又要文明 执法、热情服务，要切实关注弱势群体、扶助弱势群体，对确实属于弱 势群体的，要积极扶持，采取以疏导帮助服务为主、管理为辅的办法， 一切从城市管理的实际出发，具体问题具体分析，具体问题具体对待， 自觉地把创建和谐社会的理念落实于城市管理执法实践，实现法律效 果与社会效果的双赢。以维护社会稳定，创造和谐社会，从而赢得群众 的理解和信任，树立起执法者良好的形象。 2 要加强制度建设，切实提高执法工作水平和效率 加强制度建设是我们做好执法工作的重要保障。我们讲严格执法、 依法办事，首先要严格和规范执法行为，完善执法程序，建立统一、公 正、合理的执法机制。 （1）、提高执法工作的透明度 执法的透明就是要透明在执法行为的公开化方面，不仅要公开办事 要求、办事时限、 办事程序、办事结果，更重要的是要公开办事依据、办 事过程。任何事物都是作为过程而存在，而执法过程中的每个环节，稍 不公正，就会变样，就会变味，就会造成不公正结果。因此，在执法过程 中不得实施“暗箱操作”，也不得发生“内外”有别、 “外外”有别之类的问 题。要全面推进和落实执法公示制，建立对企业执法检查的登记许可制 度和预告制度，以保护当事人的知情权。 （2）、规范执法行为 重点是改变那种重执法实体、轻执法程序，重结果制裁、轻过程治理 的现象。要通过完善执法程序及其相关的执法标准，防止城市管理行政 执法部门人员滥用任意性程序和自由裁量权，侵犯当事人的合法权益。 同时要注意建立执法过程中的监督和引导制度，帮助当事人合法经营、 遵纪守法，而不是等出了违法问题，一罚了事。而且因为当前城市管理 部门主要以行政处罚为主，行政指导为辅的执法手段实现管理目标。这 种单一执法方式的不足在日益复杂的执法环境中日渐突显。因此城市 管理工作中需继续探索多元化的执法方式，特别是符合现代行政管理 行政管理 1302 特点的柔性管理方式，使前端柔性执法与后端严厉处罚相结合，努力实 现等待城管执法机关的文明执法，积极构建城管部门与社会公众的互 动机制，调动公众参与城管管理的积极性，特别是调