北京市农村社会保障体系的雏形是在计划经济体制下建立起来的

北京市农村社会保障体系的雏形是在计划经济体制下建立起来的。在整个社会向市 场 经济体制转轨的过程中，它存在着一些亟待解决的问题，因此，如何完善本市农村的社会保 障体系，以适应社会主义市场经济体制的问题引起各级政府和研究人员的关注。本文就 这些 有现实意义的问题进行探讨，提出一些看法。 一、基本状况 北京市现行的农村社会保障体系主要由四大块组成：救灾救济、养老保险、社会福利、优待抚 恤等。救灾救济的对象有三类：一类是无依无靠的绝对贫困者，一 类是因天灾人祸使生活陷 入拮据的家庭和个人，还有一类是生活水平低于国家最低 标准的家庭和个人；养老保 险的保 障对象是全体农村居民，但是目前北京市农村养老保险是以 农民自愿参加 为原则的，因此保 障对象也是有限的，部分区县的投保率只有百分之十几；社会福利主要包括为孤老残幼举办 的福利院、敬老院和以安置残疾人就业的社会福利工厂；优抚 的保障 对象是部分特殊群体。 此外，在农村还有扶贫、 计划生育等形式的保障。上述保障体制对保障农民的生活、生产，维 护农村社会稳定，促进农村经济和社会的全面发展发挥了 积极作用。 二、存在的问题 近年来这种保障体系暴露出许多缺点和不足，主要可以归纳 成以下几点： 1.社会保障业务范围变窄 农村社会保障体系中，赈灾救济和社会福利的保障对象最广，但是由于种种原因，这两类对 象越来越少，业务范围越来越窄。如赈灾救济基本上只有灾害救 济和五保户、孤儿、无 劳动 能力的残疾人以及少量绝对贫困家庭救济。造成这种现象的原因是：一是救济条件过于苛刻； 二是认识上的片面性，认为接受救济的人越多，越不能体现 社会主 义制度优越性；随着生产 力的发展，接受救济的人数减少是必然现象。但是据我们的 调查显 示，延庆县农村恩格尔系 数达 61.2%，部分村人均收入只有 500 多元，而维持最低生活水平，平均每人需要 1109 元， 低于这一标准的达 31.7%。顺义县生活水平较高，恩格尔系数为 54.7%，但还有部分乡镇年 收入少于 2000 元，维持最低生活水平，平均每人需要 1255 元，低于这一标准的达 20.9%。即 使以绝以贫困为准线，估计北京市 农村贫困户人口所占比重 为 8.3%。可见，北京市农村的贫 困问题还远没有解决。 随着农村的改革，农村集体经济变 弱，部分村被分光、吃光、卖光， 农村集体组织软弱散涣， 再加上国家福利政策偏重于城镇，对农村投入较少，原有的福利项目和福利设施难以为继； 国家对福利企业的优惠政策越来越少，使得福利企业举步 维艰， 难以在激烈的竞争中生存。 农村社会福利事业逐渐萎缩。 农村医疗保障也有同样的遭遇。原有的合作医 疗和赤脚医生制度在 农村改革中，遭到了极大 的破坏。北京市目前只有 222 个行政村建立有合作医疗， 仅 占总数的 5.4%。农村中因病返贫、 因病致贫的贫困户的比重较大。 农民生病后是“ 小病扛，大病拖，听天由命”，有些家庭甚至因 病而倾家荡产。 由于这些原因，农村得到保障的人数所占比重相当低。生活困难时，能得到政府、村委会和 社会扶助的，顺义县只有 5.5%，延庆县 5.3%；享受医疗保障的，顺义县 9.9%，延庆县 5.5%；60 岁以上的老人中，享受养老金或养老补贴，五保供养、生活困难救济、优待抚恤待遇 和其他保障的，顺义 9.2%，延庆 6.6%。 2.社会化程度低，保障程度低 目前的农村保障制度是乡、村两 级统筹，造成的主要 问题一是苦 乐不均，二是保障程度普遍 偏低。所谓苦乐不均，就是说人口多、经济较发达的乡、村，统筹金占农民收入不多；而人口 少，经济不发达的乡、村的统筹金占农民收入相对较高。同时，农村社会保障制度遵循“家庭 赡养为主，集体、国家和社会的补助、救济为辅”的原则， 过多地依附于家庭，在实际生活中， 经常发生因费用过大，使家庭不 胜重负、面 临困境的事例。农村社会保障没有建立动态保障 金制度，保障程度偏低。有些地方，保障对象的保障金几十年不变，经过几次通货膨胀后，原 有保障基本生活的目的也难以达到。如延 庆县约有 20%的老复员军人家庭人均收入没有达 到当地群众水平，10%的老复员军人刚刚解决温饱问题。 3.农村中出现的新问题亟待解决 近年来，北京市农村逐渐告别传统农业 生产方式，向集 约化、产业化方向迈进，生产经营多 样化。在调查的户数中，顺义县平均每户 1.04 人从事非农业 生产，延庆县农村平均每户 0.41 人。脱离了土地的农民，改变了祖祖辈辈的生存方式，完全走入另一个天地，在激烈的市场 竞争中，首先面临的是失业。这还只是显性失业，隐性失业则更严重，约占农村劳力的 1/3。 这些问题都是近年来农村急需解决而原有的农村社会保障体系又无法解决的问题。 4.保障制度的可操作性差 主要表现在以下三个方面：第一，救灾体系没有形成科学的等 级评价制度。以往的灾情，全靠 大致评估，下级往上报时，有意夸大数字，上级主管部门下放救济款时，跟着感觉走。 这样造 成两个方面的弊端：一是拉关系，托人情，滋生腐败；二是救济款发放不当，有时小灾多得救 济，大灾少得救济。第二，没有一个具体的贫困标准和救济标准，因而评价一个家庭是否贫 困时，就只能凭直觉，标准一降再降，受救济的人数逐步减少。目前有人提出采用恩格 尔系 数法作为衡量贫困的标准，认为这 种方法简单实用。而 单纯 采用这种方法评价北京市农村有 很大的局限性。首先，恩格尔系数没有考虑到城市化的影响。城市化的程度越高，食物支出 的增长越快。其次恩格尔系数没有考 虑到食品的深加工程度。落后地区，特 别是山区，自给 自足的原始食物所占比重大，而较发达地区，吃的食品加工业的产品多，这些因素是造成恩 格尔系数失灵的因素。第三，确定收入没有一个统一的方法，这是由于农村的特点造成的。 根据调查，目前北京市农村的 现状是“ 家有余粮，而无余 钱 ”，虽然解决了吃饭问题，却常常感 到手头紧。因此，衡量农民收入时，一定要考虑货币收入和非货币收入的构成。 5.管理体制分散，政出多门 农村社会保障事业的管理以民政为主，主要有救灾救 济、安置、社会优抚、养老保险等业务； 卫生部门负责医疗保障；此外， 农业局、山区 办、扶贫办等部门也承担了部分农村保险工作。 从表面上看，好像农村社会保障工作多部 门负责，易形成合力，共同解决问题。而实际上，各 部门从本部门利益出发，看问题 的角度不同，在 实际工作中 经常发生决策及管理上的摩擦和 矛盾。如前一段时间，乡镇企业养老保险工作是由劳动局承 办，同时有商业保险参与，近来 民政局才接管此项工作，机构改革后，又划归劳动与社会保障局。对此，农民心存顾虑。多部 门管理还造成农村社会保障苦乐不均，操作不 规范，短期行为多。逢年过节，各有关部门倾 巢出动，发钱发物，好不热闹，其它时间则不闻不问。由于没有一个统一的机构，没有统一部 署，各部门各行其是，造成部分贫困户接受多家接济，而有些贫困户则什么也没有得到，救 助效果不明显。如顺义县开展了 “一助一”富民工程， “领导干部联系困难户”活动，以及“联民 心”工程等多种活动，但大多数是热热闹闹开张，冷冷静静收场，雷声大，雨点小，扶助部门 做官样文章，走过场，农民得到的实惠少。 三、农村社会保障体制模式构想 改革现有的社会保障体系，建立新的社会保障体系是农村改革深入的一个关 键问题。 针对上 述问题，笔者提出北京市农村社会保障体系基本模式（ 图表附篇末）。 1.建立农村社会保障体系的原则 (1)以农村全体农民为保障对象； (2)以家庭保障为基础，以集体和国家保障为主干，家庭自我保障与社会保障相 结合； (3)保障水平与农村经济和社会发展水平相适应，建立动态增长机制； (4)保障资金由个人、集体、国家共同负担，三者比例可因不同地区而有所变化； (5)物质保障、货币保障、服务保障三者相结合，保障生活与扶持生产相配套； (6)坚持公平与效率相结合， 坚持权利与义务相统一。 2.农村社会保障体系的具体内容 根据我们的调查，农民对社会保障内容的前五 项需求分别 是：医疗保障、生活救 济、教育费用 减免、养老保险和帮助发展生 产。 这应成为新的农村社会保障体系的主要内容。 3.农村社会保障体系的框架 (1)社会救助 社会救助建立两套系统：一是生产保障系统，包括救灾救 济 、扶 贫、帮助发展生产等，目的是 抵御现代农业的风险。这种保障以物 资和服务保障特别是技 术服务为主。改 变过去那种单纯 救济的扶贫办法，改变平均使用扶 贫资金的办法，集中人力、财力、物力，实行开发式和滚动 式扶贫，采用“ 以工代赈”方式， 对贫困地区进行基础设施建设投资。二是生活保障系 统。主要 是实施农村最低生活保障线。实施最低生活线，使 鳏寡孤独、老弱病残、生活暂时困难的家 庭和个人都得到很好保障，把受保障对象扩大到全体农村居民，有利于统一标准，简化救济 程序。对享受保障的家庭，可适当减免子女上学 费用。确定贫困线要依据当地的实际水平， 防止过高或过低。实行实物保障与 货币保障相结合的办法。最低生活保障资金来源，按照县、 乡、村三级负担，三者比例因地而异。考虑到部分农村难以负担这项开支，村级比例一般只 占较小比例。甚至村只提供口粮、燃料、住房维修等物资。县、 乡两级负责保障资金。 (2)社会保险 社会保险分为三部分。一是医 疗保障。在 调查中，顺义县 81.9%的人愿意参加医疗保障和大 病统筹，延庆达 77.1%。医疗保障是农村社会保障体系比较重要而又比较难解决的关键部分。 缴费过高，农民负担不起；缴费过 低， 难以得到合理的保障。应该采取多种形式解决医疗保障 问题。如：合作医疗、医疗保险、村里或企业发展医疗补贴、大病统筹等形式。二是养老保险。 养老保险的资金筹集以“个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”。建立个人 帐户， 储备积累，最后按积累确定发 放标准。 坚持把农村各类人员纳 入同一体系，扩大覆盖面。健 全养老保险管理体制。县、乡（镇）两级管理机构配备专职管理人 员。设立农村社会养老保险 基金管理机构。负责养老保险 基金的管理和运营， 实行政事分开。三是失业保险。目前，在农 村实行失业保险为时尚早，首先，农村经济尚不发达，失业问题相对其它问题不突出；其次， 城镇失业人员剧增，国家也无暇 顾及农村失业。再次，农民进城务工解决了大部分失业问题。 但是从长远发展看，农村失业问题 必将日益突出， 这个问题 不能很好解决，不但会危及十多 年来改革的成果，而且会对城 镇就业造成很大压力。因此，在建立农村社会保障体制时，要 把这个问题纳入议事日程，及早考 虑，避免被 动。 (3)社会福利 根据北京市农村现有的发展水平，社会福利的主体 还只能是特殊群体，如残疾人、老年人。 争取一乡一所敬老院，有条件的 乡（镇）落实五保供养政策，逐步提高集中供养比例， 应该办 好一所福利院。办好福利工厂，安排残疾人就业，特别家庭生活困难的残疾人要优先照顾。 农村社会福利要与农村社区服务有机地结合起来。 兴办各种形式的文化、教育、娱乐和生活 等集体福利和公益事业，不断改善 农村居民的生活质量，促进农村精神文明建设。 (4)社会优抚 农村籍义务兵退出现役后，回原籍安置。其中伤、病、残、孤儿和遇有生产、生活有困难的退 伍军人，在安置中采取国家、集体和个人三结合的方针，由国家拨出专门款项，专门建房材 料，重点帮助无房、缺房的退伍军人建房，并发动社会力量，从资金、技 术信息等方面提供帮 助，扶持他们发展生产，勤劳致富。建立抚恤补助标准随社会经济发展和人民生活水平提交 不断增加的自然增长机制，扩 大优抚范围，提高 优抚标准。扩大统筹范围，提高统筹标准，改 革统筹办法。 (5)社会互助 为了便于集中力量，统一规化，完善社会互助制度势在必行。农村社会互助制度要以巩固、 完善现有的社会互助活动为基础，积极开拓社会互助的新 领域、新内容，加强社会互助的政 策、法规和工作体系建设，使之逐步向制度化、规范化的方向发展。在北京市更要完善领导 干部联系困难户制度，健全“ 一助一”等；建立社会捐赠接收机构和接受网点；设立扶贫济困互 助基金；发展农村慈善事业。 在构筑北京市农村社会保障体系时，要 处理好两个关系：一是新老保障体系的关系。要区分 哪些应保留的，哪些应修改的，哪些要新建的。二是各部门的关系。要考虑机构改革后各部 门的职能变化，建立统一的保障机构，统一部署，形成合力。 建立农村社会保障体系，是农 村社会经济全面发展的基础 ，政府 应及早考虑，从长计议，避 免被动。在建立保障体系的过 程中，要切合 实际，重制度建设，真正保障农民的基本生活权 益一是每月十日前卫生院上报财务报表，由局财务科负