学术论文---北京卫星城与郊区城市化关系研究

北京卫星城与郊区城市化关系研究 内容摘要 北京市域的规划、建设和管理是有章可循的，市区的郊区化和郊区的 城市化基本上是双向良性互动的，努力体现着“城乡一起抓” 的指导思想，但同 时也有些问题亟待进一步研究。卫星城的定位与发展是一个涉及全局和长远的 大问题。目前的状况是，北京市对夹在已规划的 1040 平方公里中心城区和 33 个重点建设的郊区中心镇之间的卫星城，没有相应的发展政策和更高层次的协 调管理，使卫星城在规划体系中的地位名实不符，影响了卫星城的发展和功能 的发挥。本文认为，政府在推进北京市城市化的过程中，必须分清层次，突出 重点，使卫星城成为京郊城市化的龙头，真正发挥它对郊区城市化进程的带动 作用，同时，不断增强其分担中心城区重负的功能。 北京市域的规划、建设和管理是有章可循的，市区的郊区化和郊区的城市化基 本上是双向良性互动的，努力体现着“城乡一起抓” 的指导思想，但同时也有些 问题亟待进一步研究。卫星城的定位与发展是一个涉及全局和长远的大问题。 目前的状况是，北京市对夹在已规划的 1040 平方公里中心城区和 33 个重点建 设的郊区中心镇之间的卫星城，没有相应的发展政策和更高层次的协调管理， 使卫星城在规划体系中的地位名实不符，影响了卫星城的发展和功能的发挥。 本文认为，政府在推进北京市城市化的过程中，必须分清层次，突出重点，使 卫星城成为京郊城市化的龙头，真正发挥它对郊区城市化进程的带动作用，同 时，不断增强其分担中心城区重负的功能。 一、卫星城的概念和全球发展简况 卫星城是大城市体系中的一个层次，是依附于大城市、与大城市联系紧密、 处在大城市周边而又与大城市相对独立的中小城市。之所以叫卫星城是一种形 象的说法，好比天体中围绕行星运转的卫星。卫星城镇的设想最初是由英国的 E霍华德在 1898 年提出的。这种卫星城镇当时被称为“ 花园城市”。1903 年在这 个工业化先行国家首先开始了实践，在首都伦敦的郊区最早建起了这样的城市 莱奇沃斯。卫星城镇(satellite town)的概念则是后来由美国的泰勒于 1915 年 提出的，中文译作卫星城镇，亦称卫星城市。其特点是建筑密度低，环境质量 高，一般有绿地与中心城区分隔；其目的是为分散中心城市(也有人称之为母城)的 人口和工业。它们多数是借助于特大城市中心城区的辐射力由旧有小城镇发展 形成，少数是在新规划的郊区和乡村空地上建设而成。在发展初期，它们一般 位于交通干线上，距离中心城市较近，一般为 3050 公里；它们容纳的人口一 般为 2 万6 万人，城区多以居住区为主，它们对母城的依附性较强。后来， 随着工业企业、科研机构和大学的建立，卫星城的规模逐渐扩大，距离中心城 区较远，工业职能明显，独立性增强。20 世纪 50 年代后期，卫星城人口一般 为 8 万10 万人，到了 20 世纪 70 年代中期发展到 15 万25 万人，与中心城 市的距离也加大到 80130 公里。这种发展趋势在卫星城镇发展较早、数量较 多的伦敦最为明显，其他城市如巴黎、东京、莫斯科也有表现。从卫星城与母 城的关系看，有人把依附性强的卫星城叫消极的卫星城，把独立性强的卫星城 叫积极的卫星城。 卫星城真正获得较大规模发展还是在第二次世界大战以后。20 世纪 40 年 代中期，英国兴起了“ 新城运动 ”，日本、法国、前苏联等国家也都有卫星城或 新城的规划建设行动，并取得了显著成绩。例如，英国伦敦 100 人以上的工厂 约有 70迁移到了卫星城；巴黎郊区建设 5 座新城，计划到 2000 年底人口达 到 150 万人。我国的香港地区从 20 世纪 70 年代以来有计划地发展了沙田、荃 湾、屯门等 9 个具有相当规模的新市镇，到回归前的 1996 年，在这些新市镇中 已居住 260 万人，占全港地区总人口的 40。 与发达国家和地区的卫星城不同，我国大陆大都市周边的卫星城在功能定 位上，不仅有分解中心都市区的功能，还承担着卫星城周边农村地区城市化的 重任。在发动机制上，传统计划经济体制下城市的发展都是由政府控制的，这 虽然未必是经济发展的必然产物，但也有好的一面，那就是能主动地进行计划 和规划。北京的卫星城基本上就是循着这样的路径发展的。 二、北京卫星城的规划和建设的进展 (一 )规划沿革 新中国成立后不久，北京就有了城市规划的考虑。1953 年北京市委提出了 改建与扩建北京市规划草案的要点 。1957 年在前苏联专家的指导下，北京 市又制定了北京市城市建设总体规划初步方案(草案) ，其中就提出在城市布 局上采取“子母城 ”的形式，在发展市区的同时，规划了昌平、(昌平)南口、顺义、 门头沟、通县等 40 多个卫星镇。1958 年 8 月北京市委决定对已上报的上述方 案(草案 )进行若干重大修改，修改稿中正式提出了“分散集团式” 的城市布局原则。 为与“分散集团式 ”布局原则相适应，当时的冶金、机械、化工、纺织等 60 个工 业项目的选址就有了与发展卫星城相结合的考虑。但由于项目分布在郊区 31 个 点上，摊子太分散，结果不甚理想，而这一思路和建设雏形为后来的卫星城的 规划和发展打下了一点基础。 1982 年北京城市总体规划提出重点建设燕化、通县、黄村、昌平 4 个 卫星城。1984 年， 北京市加快卫星城建设的几项暂行规定出台。后来，随 着市区迅速膨胀的压力增大，以及郊区郊县经济发展的推动，1993 年国务院批 复的北京城市总体规划(19912010)中就明确了建设 14 个卫星城的格局。 这 14 个卫星城中的 10 个是区县城(通州、大兴黄村、顺义、房山良乡、门头沟 门城、昌平、怀柔、平谷、密云、延庆；以下提到区县，均指区县城)，再加上 房山区的老区城所在地房山，北京经济技术开发区所在地亦庄，2 个有一定基 础和区位条件的传统名镇昌平沙河和丰台长辛店。这里的昌平卫星城含南口、 埝头、昌西，怀柔卫星城含桥梓、庙城，顺义卫星城含牛栏山、马坡，房山卫 星城含燕山石化地区。 (二)建设进展 1.规划基本完成，建成区面积扩大，基础设施在改善。20 世纪 90 年代初， 14 个卫星城建设用地规模为 157 平方公里，常住人口 108 万人。至 1998 年， 建设用地规模达到 202 平方公里，常住人口 130 多万人，其中，非农业人口占 80以上。到 2000 年底，除了房山(含燕山石化地区)外，其他 13 个卫星城都 在区县域总体规划的指导下，完成了规划的编制和修订，其中，延庆、怀柔、 通州、良乡、长辛店、沙河、密云 7 个卫星城的规划已经北京市人民政府批准。 14 个卫星城的用水、治污等基础设施正在建设或已建成。 2.分担主城区功能的作用在提高。通州、黄村地处京东京南平原地带，在 14 个卫星城中位置十分优越。目前，京通快速路已经开通，穿越黄村的京开(北 京至开封)高速路也已正式运营，随着地铁八通线(八王坟至通州)的建成和黄村 北区 5.75 平方公里新的开发区的建设，这两个卫星城的吸引力将进一步增强。 顺义也基本上是平原地区，又依托首都国际机场，既有传统的工业基础，又有 天竺空港开发区。昌平是科教新基地，既有不少大学新区，又有属于中关村科 技园区的昌平园区。良乡是传统名镇，也是房山区新的区政府所在地，又有京 石(北京至石家庄) 高速公路穿城而过，近几年吸引力大增。门头沟区政府所在 地的门城镇，因其较好的自然生态环境，也已经成为区内人口的聚居中心，对 区外的吸引力也在逐渐增大。怀柔地域面积大，人口密度小，生态环境良好， 现在正逐渐成为北京市的会议中心之一和良好的旅游休闲地；撤县设区又为其 带来一次历史性的发展机遇。平谷、密云、延庆作为区域政治、经济、文化中 心，也都正在形成各具特色的卫星城。 3.产业支撑在增强。房山(含燕山石化地区)、长辛店、沙河特别是亦庄都因 老的或新的产业的集聚，已经或正在形成以工业为主的产业基地。北京经济技 术开发区所在地的亦庄卫星城前景良好，与中关村科技园区一起已经形成高新 技术企业孵化和成果转化基地。大部分卫星城到 1998 年都实现了“二、三、一” 的产业格局；昌平、通州、黄村、密云等还形成了“三、二、一” 的产业格局， 第三产业增加值占到 GDP 的 50左右。市、县级开发区和工业区的建设，也 正在成为卫星城强有力的产业支撑。 4.区域中心的辐射力和带动力在加大。作为区县城的京郊卫星城不仅是各 自区域内的政治、经济、文教、卫生的中心，而且对周边地区的经济的辐射和 带动作用也在不断增强。同样，非区县城的卫星城也发挥了重要作用。例如， 位于亦庄的北京经济技术开发区，这几年高新技术产业的飞速发展带动了周围 亦庄、鹿圈、马驹桥等乡镇的经济增长，同时还解决了一部分农业剩余劳动力 的就业，促进了整个地区基础设施和社会服务水平的提高和环境的改善。怀柔 卫星城和周边 6 个小城镇的放射性公路到 1999 年底已全部建成，大大加强了卫 星城和周边地区的联系。怀柔、平谷在撤县设区后，城镇化的步伐可能会更快， 辐射力和带动力也可能加大。 5.教育、卫生水平逐步提高，文化特色在显现。单从居住的角度讲，文、 教、卫、体水平的差别是卫星城和主城区的主要差别，因此，提高这些方面的 水平是增强卫星城居住吸引力的主要途径。为此，卫星城纷纷与名中学、名医 院等联合办学、办院，较迅速、经济地提升了卫星城的文化品位。例如，黄村 兴涛社区与北京四中联合办学，迅速加大了社区的入住吸引力。 (三 )北京郊区卫星城加快发展的原因 从 1990 年以来，北京郊区卫星城加快了发展，其原因有以下 4 个方面： 1.“两个转移 ”的指导思想使郊区城市化和卫星城发展遇到了历史性的机遇。 为提高城市素质和增强首都功能，1993 年国务院批复的北京城市总体规划 中提出了“城市建设重点要逐步从市区向远郊区转移，市区建设要从外延扩张向 调整改造转移” 的总体思路，郊区卫星城正是在这一思路指导下才加快发展的。 2.产业结构的重新布局和调整，使卫星城和小城镇增强了产业支撑。北京 市委、市政府先后出台了市区工业“退二(退出第二产业 )进三(进入第三产业)”， “退三(退出三环路)进四(进入四环路沿线)”，加快区县工业开发区建设、小城镇 试点建设等一系列政策，并在 1998 年召开的市委八届二次全会上进一步提出了 推进农村城市化、工业化，加快实现北京郊区农业、农村现代化的目标。正是 这些政策和目标为郊区产业发展创造了一个较好的环境。 3.土地资源市场化配置和投资主体多元化，使土地和资金要素更易获得。 国家实行土地有偿出让和有偿使用制度，改变了城市发展过去单纯依赖国家投 资、国家征地的单一模式。对外开放和招商引资的力度加大，城市建设投资主 体多元化，为城市建设特别是卫星城的基础设施建设提供了大量资金。 4.农村经济进一步发展，为郊区城市化提供了必要的物质条件。 19902000 年 10 年间，郊区国内生产总值从 117.25 亿元增加到 547.83 亿元； 财政收入从 22.8 亿元增加到 110.50 亿元；乡镇企业总收入从 202.47 亿元增加 到 959.10 亿元，2001 年已突破 1000 亿元。郊区第一、第二、第三产业产值的 比例 1990 年为 35.2：46.7：18.1，到了 2000 年，这一比例已调整为 16.4：40.9：42.7，形成了“三、二、一” 的产业结构；农村劳动力就业结构也从 1990 年第一产业就业占 44.8，第二、第三产业合计占 55.2，变化为第一产 业占 42，第二、第三产业合计占 58。 三、北京卫星城规划、建设和管理中存在的主要问题 (一 )主要问题 北京的卫星城虽然在 20 世纪 90 年代以后有了较快的发展，但总体上来说， 还处在起步阶段，而且出现了必须引起重视的问题。未来 10 年将是卫星城加速 发展的时期。为了更好地发展，必须总结经验、教训，正视并力图解决这些问 题。 1.卫星城的规划、建设只有大框架，没有具体的政策和有力的协调。有些 卫星城的边界和范围至今尚未划定，也没有卫星城单独的统计口径和完整的统 计资料，给管理、研究等都带来诸多不便。 2.各卫星城功能分工不明显。一些卫星城在经济发展和城市形象上缺乏特 色，存在经济上低水平重复建设和城建上忽视保护城镇自然、文化特色的倾向。 3.与主城区之间的安全、快速、廉价、大容量的交通、通勤网络尚未形成。 一些到远郊居住的居民，仍然要到市区就业、就学等，每天往返于市区和卫星 城之间，这不仅增加了交通负荷，还加大了居民的疲劳程度，降低了工作和生 活的效率，同时，中心地区的压力也未得到应有的缓解。目前虽有 28 条 9 字头 线路的郊区车运行，但运行时间长，车况差，路况也有待改善，不能满足市区 与郊区之间的交通需要。 4.教育、卫生水平亟待进一步提高，居住环境和社区环境需要进一步改善。 由于卫星城的文、教、卫等社会服务的水平和方便程度与市区存在不小的差距， 出现了一些已迁往卫星城的居民又回迁市区的现象。 5.土地政策和户籍政策过严过死。1997 年中央 11 号文件冻结非农建设占用耕地 以来，北京市仍未有一套关于土地置换、土地整理的政策性文件。对卫星城的 户籍更是没有松动。 6.卫星城的可持续发展问题没有引起足够的注意。例如，现有卫星城人均 建设用地 150 平方米，国际上一般最高为每人 100120 平方米。 7.卫星城建设、管理的内外体制不顺，管理水平不高。有的卫星城同时跨 几个管辖区域，域内有中央和市属大企业，需要较高层次的协调，而这种协调 机制目前尚未建立。比如，规划中的长辛店卫星城由长辛店、云岗 2 个办事处 和长辛店、王佐两个乡镇共 4 个平级单位分别管辖；房山卫星城由房山镇和燕 山办事处管辖，都存在协调的问题。 上述问题的存在，影响了卫星城自身的发展和分担中心城区功能的作用的 充分发挥。比如，卫星城不能有效地分担市区功能。一方面，市中心地区仍存 在不少占地面积大、污染扰民、能耗高、附加值低、经营粗放的企业；三、四 环路以内的工业产值仍占全市工业总产值的很大比重。另一方面，卫星城规划 建设了 20 多个开发区和工业小区，其目标之一就是要吸纳从市区搬来的企业， 但事实上迁来的企业并不多。 (二 )主要原因 加速卫星城的建设是北京郊区推进城市化的突破口、带动点，那么，为什 么卫星城没有在郊区城市化中赢得应有的战略地位呢?这主要有以下几个方面的 原因： 1.在指导思想上。由于二元经济的思维定势根深蒂固，一些人认为小城镇 是农村，卫星城是城市，两种不同的经济社会形态应该有两种不同的管理体制 和管理分工。这是一种简单的人为的新的二元分割。不能认为小城镇是农村， 卫星城是城市，尽管它们的功能不同，但都是京郊城市化的主体，都是区域经 济社会发展的极点。 2.在现有的城市管理体制上。一方面，农委说卫星城是“城” ，农村建设只 能管小城镇，管不了卫星城；建委说卫星城在“郊” ，城市建设只管中心城区 1040 平方公里。北京市政府对卫星城的管理实际上处于“真空” 状态。另一方面， 在区、县管理体制上，一些人认为，14 个卫星城各有其主，所在区、县政府可 以自行管理。目前，这种各区、县自行建设、管理是必要的，但弊端也是明显 的。自行管理就难以体现出“卫星” 和“行星”的关系。 “卫星”是要自转，也要围绕 “行星”公转。这是由它们相互之间存在的引力关系所决定的。京郊的卫星城与 中心城区也存在类似的关系。既然它们是北京的卫星城，就意味着它们必须纳 入北京的整体城镇体系，需要接受更高层次的协调和管理。 3.在发展方向上。一些人担心，如果把给小城镇的政策给了卫星城，集聚 的产业和人口不仅是来自中心城区的，还有本市农村和外埠的，可能会影响卫 星城分担中心城区的功能。实际上，把给小城镇的人口、土地等政策给了卫星 城，并不会出现有关部门担心的情况，不会影响分担市区功能的发挥。这可以 从 3 个方面说明：一是卫星城有很大的容纳和发展空间；二是在中心城区和卫 星城之间还有规划建设的 10 个边缘集团；三是分担中心城区的功能和成为区域 经济中心，两者之间不仅不矛盾，而且是相得益彰、相互促进的，不会出现郊 区乡村和外埠人口及新发展产业与中心城区外迁人口及产业争抢卫星城地盘的 情况。 以上问题的存在，还有一个重要的原因，就是没有把卫星城作为京郊城市 化的龙头看待。 四、卫星城应当成为京郊城市化的龙头 (一 )卫星城可以成为京郊城市化龙头的理由 1.大力发展卫星城有政策依据。北京卫星城建设虽是全国城市建设中的特 殊情况，但不应特殊到全国小城镇建设的政策之外。国家有关部门在提出加快 小城镇发展的时候，虽没有单列卫星城，但很明确的是把县城、县级市所在镇 同样作为小城镇看待的。北京的 14 个卫星城中有 10 个是县政府和区政府所在 地，理所当然的是建设的重点，至少要与其它地区的小城镇有同等同样的政策。 比如，关于户籍政策，2000 年中央 11 号文件明确指出：“凡在县级市区、县人 民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、有稳定职业或生活来源的农民， 均可根据本人意愿转为城镇户口”。 中共中央关于国民经济和社会发展第十个 五年计划的建议中也明确指出，农村城市化“要把发展重点放在县城和部分基 础条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快完善功能，集聚人口，发挥农村地 域性经济、文化中心的作用”。 2.优先发展卫星城是市情的要求。作为大都市的北京，腹地却不大，16800 平方公里的市域面积，山区就占 62；2000 年底常住人口 1382 万人，远郊 10 区、县 440 万人，其中，城镇人口为 140 万人。也就是说，仅从本市地域现有 人口看，不考虑未来的人口增长，即使全部进入城镇，也只有 300 万人。按照 一般的规律，每个卫星城的人口规模为 20 万一 25 万人，14 个卫星城吸纳总量 可以达到 280 万一 350 万人。14 个卫星城的容纳量就已经不小。不仅如此，已 经规划并开始建设的近郊 10 个边缘集团发展还很不充分，也还有非常大的发展 空间。 3.卫星城大多是所在区、县的多重中心。京郊大多卫星城已经形成了区域 性的引力场，实际上已经成为经济增长、社会发展的龙头。如前所述，14 个卫 星城中有 10 个是区县城。区县城在区域经济社会中的重要性由来已久，自秦朝 实行郡县制以来一直长盛不衰，有许多惯例和规范都是以县为单位形成和遵从 的。北京市区、县的情况也大致如此，区县城所在地还基本上是本区、县的经 济首位镇，它们对农民进入的吸引力远远大于其他小城镇。 4.不以卫星城为龙头的负作用可能很大。若不明确重点，实际上会分散用 力，不论哪一个都难以产生规模效应。早期乡镇企业和工业小区的分散发展就 是明显的例证。而城镇建设如果遍地开花，有更强的不可逆性，影响的时间更 长，负作用更甚。 (二 )案例分析 上述 4 点理由还完全可以从实践中得到验证。下面以卫星城延庆(也即延庆 县城)和发展较好的中心镇延庆县康庄镇的比较加以说明(见表 1)。需要指出， 康庄镇位于延庆县西南的开阔盆地上，有京张(张家口)铁路、京银(北京到银川) 高速公路过境，并有高等级公路与八达岭高速公路相连，区位条件较好。但是， 这个发展较快的镇在表 1 所列的 5 个方面都不能与卫星城延庆相比。简要的对 比表明，卫星城与中心镇相比，还是卫星城对进城人员的吸引力更强，对区域 内的经济发展和城市化的带动作用更大，经济、社会效益更明显。由此可见， 从带动区域经济、社会发展的角度看，卫星城又比一般小城镇要有优势。因此， 必须尽快明确卫星城的龙头地位，以利于郊区城市化和郊区经济、社会的健康 发展。 表 1 延庆镇、康庄镇主要经济和社会指标对比（2000 年） 主要指标 延庆镇 康庄镇 人口： 全镇总人口(人) 81760 30048 其中，镇区人口(人) 59754 7328 本年度迁入镇区人口(人) 2350 501 经济发展情况： 资产总额(万元) 105000 11478.3 利税总额(万元) 4896 1645.8 固定资产投资(万元) - 18600 地方财政收入(万元) 952 201.7 招商引资情况： 立项(个 ) 18 17 开工(个 ) 6 13 实际到位资金(万元) 9287 8850 吸引住户情况： 年底实有住宅面积(万平方米) 205 103.15 本年度销售住宅面积(万平方米) 31 2.15 五、卫星城怎样才能成为京郊城市化的龙头 卫星城要真正成为京郊城市化的龙头，仅从卫星城和整个北京郊区城市化 的关系角度看，在政策层面上主要从以下 6 个方面着手。 1.把给中心镇的政策同样给卫星城。卫星城是京郊城市化的龙头，这一点 已有充分的论证，应该是不争的事实。因此，北京市政府应该把给中心镇的户 籍、土地、资金等政策同样给卫星城。例如，在户籍制度方面，规定本市农民 进入小城镇“ 必须购买二居室以上的商品房 ”，这势必抬高了京郊农民进入小城 镇的门槛；而进入卫星城却连渠道都没有。外地人不论进京的愿望多么强烈， 只能高成本进入小城镇，即现在统称的中心镇。实际上，不论是本地农民还是 外地人，进入卫星城的意愿要远远大于进入中心镇。 当然，14