我国农村金融服务体系的完善

我国农村金融服务体系的完善 1 引言 1 2 我国农村金融服务体系的现状 2 2.1 农村商业性金融 2 2.2 农村政策性金融 2 2.3 农村合作性金融2 3 我国农村金融服务体系存在的问题 3 3.1 农村金融服务体系功能整体弱化，供给总量有限 3 3.2 农村资金外流现象严重4 3.3 农村服务体系效率低下，阻碍了农村资本的形成4 3.4 金融风险累积，体系脆弱5 4 完善我国农村金融服务体系的建议 5 4.1 优化农村金融生态环境 5 4.1.1 遏制农村资金外流，形成农村资金回流机制 5 4.1.2 强化法制建设，构筑农村金融生态的制度基础5 4.1.3 建设征信体系，净化农村金融生态的信用环境6 4.1.4 减少不当的行政干预，推动农村金融市场化建设6 4.1.5 建立健全农村保险体系6 4.2 发挥农村信用社的主力军作用，促进其改革和发展6 4.2.1 信用社产权制度的改革6 4.2.2 信用社管理权的改革7 4.2.3 信用社内控机制的健全7 4.2.4 信用社在支农业务上要有创新8 4.3 重塑政策性金融与商业性金融8 4.3.1 强化农业发展银行的支农作用8 4.3.2 商业性金融机构要开展业务创新，支持农村经济发展9 5 总结9 参考文献10 摘 要：作为一个农业大国，农业是国民经济发展的基础。农村经济的发展是关 系到国家现代化建设的头等大事，要保证农村经济的快速稳定发展，必须有一个规范、健 全的农村金融服务体系来提供资金的支持和保障。当前，我国农村金融服务体系是以合作 性金融为主体，商业性金融和政策性金融分工协作，民间金融为补充的农村金融体系。随 着经济的发展，存在其中的各种不完善之处逐渐暴露出来，严重阻碍了农村经济的发展。 我国农村金融服务体系的改革是必然的，它关系到农业发展、农民增收、农村稳定，关系 到国民经济发展的全局。 关键词：农村金融服务体系;合作性金融;商业性金融;政策性金融 1 引言 农业在我国是安天下，稳民心的基础产业和战略产业，保持农业和农村发展的良好势 头，对保持国民经济快速发展和社会长期稳定意义非常重大。然而，目前农业依然是国民 经济发展的薄弱环节，农业投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，农业增产、农民增收 的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发 展明显滞后的局面没有根本改观，农民收入仍然偏低。中华人民共和国 2007 年国民经济和 社会发展统计公报显示，2007 年全年农村居民人均纯收入 4140 元，城镇居民人均可支配 收入 13786 元；农村居民家庭恩格尔系数为 43.1%，城镇居民家庭恩格尔系数为 36.3%；按 农村绝对贫困人口标准低于 785 元测算，年末农村贫困人口为 1479 万人；按低收入人口标 准 786-1067 元测算，年末农村低收入人口为 2841 万人。城镇居民的收入是农村居民的 3.3 倍，农村居民恩格尔系数比城镇居民整整高出 6.8%，1479 万的贫困人口和 2841 万的 低收入人口更是突显了我国“三农”问题的严重性。 在中国，“三农”一直是悬而未决的重大问题。随着国家经济的快速发展，城乡居民 生活水平却日益拉大，“三农”问题越来越得到了举国上下的高度关注。2004 年的中共 中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见，2005 年的中共中央国务院关于进 一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见，2006 年的中共中央国务院 关于推进社会主义新农村建设的若干意见，2007 年的中共中央国务院关于积极发展现 代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见，2008 年的中共中央国务院关于切实 加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见，连续 5 年的一号文件都是 关于“三农”问题的，足见中央对于“三农”问题的重视。 目前在农村经济发展中，资金短缺已经成为了一个重要的制约因素。农村得不到有效 的资金支持，这极大地制约了农村经济的发展。农村金融事业发展滞后，金融成为了制约 农村经济社会发展的瓶颈。 农村金融发展水平偏低固然与农村经济的发展水平和市场化程度不高有关，但相关制 度实施的不合理以及缺乏正确的政策导向也是不容忽视的因素。在建设社会主义和谐社会 的过程中，加快发展是基础，而解决“三农”问题，建立并健全支持农业发展、农村稳定、 农民增收的农村金融体系尤为重要。如何吸取以往教训、面对现实问题，建立一个真正符 合中国农业和农村特点的农村金融体系是本文着力思考和解决的问题。 2 我国农村金融服务体系的现状 建国以后，我国农村金融服务体系历经改革和发展，已初步形成了商业性金融、政策 性金融、合作性金融分工合作、密切配合的农村金融服务体系，为我国农村经济的发展做 出了重要的贡献。为了形成正确的改革思路，有必要对我国农村金融服务体系的现状进行 认真的分析和总结。 2.1 农村商业性金融 国有商业银行在农村地区有大量的分支机构，尤其是农业银行，在县城和大一些的乡 镇都建立了分支机构，形成了一个覆盖范围较广的农村服务网络，承担了大量的农业贷款。 但在 1998 年以后，各商业银行大量撤销其在农村地区的分支机构，办理的农村贷款也日益 萎缩。农业银行在商业化的改革过程中，也将大部分精力放在了城市，其在农村的分支机 构也被大量的撤并，在农村金融市场中的地位也不断下降。但随着近年来国家对于“三农” 问题的重视，农业银行正向农村市场回归。2007 年 1 月的全国金融工作会议上，明确提出 了农业银行“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的改革总则。农业银行随后制 定了中国农业银行服务“三农”总体实施方案。 2.2 农村政策性金融 作为我国唯一的国有农业政策性银行，中国农业发展银行成立于 1994 年 4 月 19 日， 直属于国务院领导。中国农业发展银行的主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政 策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务， 代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。农业发展银行成立以来，在支 持粮棉油购销，支持国家扶贫攻坚和农业开发等方面做了大量工作，为国家实施宏观调控、 确保国家粮食安全、保护广大农民利益、促进农业和农村经济发展发挥了重要作用。 2.3 农村合作性金融 农村信用社是农村合作金融机构的主力军，其分支机构遍及几乎所有的乡镇，是分支 机构最多的农村金融机构。目前，农村信用社是我国从业人员最多和城乡分布最广泛的金 融机构，也是农村金融机构中与农户有最多的直接业务往来的金融机构，是农村金融机构 中向农村和农业经济提供金融服务的核心力量。根据 2006 年中国金融年鉴：截至到 2005 年末，全国农村合作金融机构法人机构 27106 家，其中农村信用合作社 24596 家，县（市） 级联合社 2360 家，市（地）联合社 55 家，省级联合社 25 家，农村合作银行 58 家，农村 商业银行 12 家。农村合作金融机构正式员工 675713 人，其中农村信用合作社员工 627141 人，农村合作银行员工 29194 人，农村商业银行员工 19278 人。由此可见，农村信用社在 农村合作金融中占据着绝对主导的地位。从支农力度看，农村信用社也已成为了绝对的主 力。 3 我国农村金融服务体系存在的问题 经过多年的改革与创新，中国农村金融的基础制度框架已经构建，正规金融部门成为 了农村金融制度结构的主体，政府在推动农村金融制度创新中发挥了积极的作用。但是， 由此也带来了一系列的问题。 3.1 农村金融服务功能整体弱化，供给总量有限 首先，国有商业银行开始实施市场化改革以来，中国农业银行大量撤并在农村地区的 分支机构。 1995 年末，农业银行各类机构共计 67092 家，到了 2003 年底，农业银行 的机构数量已经减至 36138 家，减少了 3 万多家下设机构，机构缩减率达 54%，并且这些 被压缩的机构大多分布在县乡区域。1995-1999 年间，中国农业银行对农业的资金投入每 年还有所增加，而 1999 年之后农业银行商业化战略逐渐明确，农业类贷款下降十分明显， 1999 年年末农业银行农业类贷款余额 9127.28 亿元，而 2003 年年底这一数字仅为 4569.15 亿元，下降了一半以上。四大国有银行的农业贷款在其各自的贷款总余额中的份额微不足 道，但是在农村存款市场中占的份额却达 53.4% 。这种现象，在经济欠发达地区尤其突出。 其次，成立于 1994 年的中国农业发展银行，制度设计的初衷在于实现政策性金融融资 功能、弥补农村金融市场“失灵”，资金投向主要在粮棉油储备和农副产品合同收购、农 业综合开发、扶贫等政策性贷款和专项贷款，并代理财政支农资金的拨付及监督使用。然 而在实际运行过程中，从 1998 年以来一直在专营农副产品收购资金的供应和管理，蜕变为 “粮食银行”，不直接对农户和农村微型企业发放贷款，在改善农户和农村微型企业的资 金供给方面的意义不大。 再次，在较多的中西部地区，农村信用社实际上已经现实的成为向农户和农村微型企 业提供金融服务的惟一的正规金融机构。虽然农村信用社资产实力增长较快，但机构数量 在改革中下降较多。全国已经有 98.58%的农村信用社开办了农户小额信用贷款，5585 万户 农户获得了农户小额信用贷款，占有贷款需求并且符合条件的农户比例为 54.74%。但是， 依靠农村信用社的微弱实力很难支撑农村经济发展的巨大资金需要。同时，在农村信用社 向农村商业银行、农村合作银行转型和实施县一级法人改革过程中，一个明显的现象是农 村信用社大量撤并机构，基层农村信用社的数量大幅度下降了，在欠发达地区尤为突出。 除了农村信用社自身经营发展中所面临的诸如产权结构不明、管理体制不顺、无法真正成 为市场主体自主经营、历史包袱沉重等一系列的问题，单就农村信用社的资金供给实力而 言，也难以满足农村金融需求主体的需要。农村信用社自身吸纳资金的能力不足，从 1980 年至 2003 年，虽然农村信用社社均存款余额从 49.69 万元增加到 7094.69 万元，其增长速 度是相当高的，但从其绝对规模及其在农村经济增长和农业投入增长中的地位而言，我国 的农村信用社社均存款规模是相当小的，与日益提高的农村经济货币化程度的要求是不适 应的。同时，农村信用社在吸收存款上遇到的压力越来越大，邮政储蓄在农村地区以“只 存不贷、零风险”的经营方式在农村地区储蓄市场上与农村信用社竞争 。 3.2 农村资金外流现象严重 在我国农村金融领域，通过正规金融渠道供给资金十分有限，而且，这些正规金融机 构还在不断地从农村向外吸纳资金，除了通过农村信用社以存差形式外流的资金外，一是 国有商业银行的发展战略向大中城市的转移，县及县以下机构网点大幅度减少，保留下来 的县及县以下机构网点通过资金上存，实际上已经成为上级行的“吸储机器”。除了通过 存款的形式吸收农村资金，还有部分资金通过农村信用社购买债券、拆出资金、向城市客 户贷款而流出农村。二是邮政储蓄是农村资金流失的一大“漏斗”。邮政储蓄业务自 1986 年开办以来，发展很快。到 2005 年年末，邮政储蓄存款余额达到 1.3 亿元，存款余额居中 国工商银行、中国农业银行、中国建设银行及中国银行之后，列第五位。邮政储蓄存款余 额市场占有率目前已经达到 9.56%。全国办理邮政储蓄的网点达到 3.6 万多处，邮政储户 数量达到 2.7 亿户。1990 年，邮政储蓄存款由代办改为全额转存人民银行。邮政储蓄机构 通过其遍布城乡的网点优势，较好地为农村居民提供储蓄服务，成为农村金融服务体系的 重要组成部分，但它也引起资金从农村地区流出。因为 2/3 以上的储蓄资源来自县及县以 下农村网点。虽然 2003 年 8 月 1 日后，邮政储蓄存款实行新老划段，此后新增的储蓄存款 资金由国家邮政局自主运用，原有的存款继续按 4.131%的利率转存人民银行。但是，邮政 局自主运用资金后，资金仍然没有流向农村领域。农村资金外流较为严重。据测算，改革 开放以来，通过金融渠道(包括邮政储蓄)实现的农村资金净流出总额约为 8000-10000 亿， 农村正规金融供给不足与资金外流并存的直接后果就是农村民间借贷的盛行。 3.3 农村服务体系效率低下，阻碍了农村资本的形成 蔡则祥认为，金融组织的效率是制特有的金融组织体系能够保证金融交易活动低成本 顺利进行和储蓄向投资转化的程度，金融组织体系要保持较高的效率性，金融机构必需有 效的产权、充分的竞争和严格破产约束 。然而，我国农村金融服务体系在这三个方面都 不具备。我国农村金融服务体系的低效率主要表现在以下几个方面：一、农村金融供给主 题缺乏竞争性。在商业银行大规模从农村地区撤离，农村发展银行的政策性金融作用未充 分发挥的情况下，农村信用社几乎成为农村金融市场上唯一的供给主体，垄断必然带来低 效率，损害农村金融需求主体的利益。二、农村金融资源配置不当，大量农村金融资源流 向城市或效率低下的农村工业。农村信用社的存贷差近些年来也不断扩大，大量资金被闲 置。金融机构在农村地区发放的贷款也大部分落入效率低下的农村工业手中，真正需要贷 款支持的农户很难获得急需的信贷服务。三、动员储蓄不利，农村货币资金的流通效率非 常低下。农村金融机构业务种类单一，只有存、放、汇等传统业务，其他业务基本上没有 开展，同时服务态度恶劣，部分信用社信誉差，导致了农村地区普遍存在现金窖藏和现金 交易增加的现象。我国农村地区的现金流通量一直占全国现金流通量的 70%-80%，资金利 用效率非常低。 3.4 金融风险累积，体系脆弱 我国农村金融服务体系的风险整体较高。农业银行虽然剥夺了大量的不良资产，但其 不良贷款率在各大商业银行中仍是最高的。农业发展银行在办理粮棉油收购专项过程中， 资金被大量挪用、挤占，贷款回收率低，目前积累了大量的不良贷款。农村信用社的风险 问题更加突出，几乎承担了我国历次农村改革过程中的大部分成本，再加上长期以来产权 不清、经营管理混乱，目前不良贷款率居高不下，大量农村信用社资不抵债，经营十分困 难。农村信用社的不良贷款主要来源于以下五个方面：一是农村信用社和农行脱钩过程中， 农行将大量的不良资产划拨给了农村信用社；二是农村信用社在两次开办保值储蓄过程中 所积累的大量损失；三是在关闭城信社、农村合作基金会以及清理非法集资过程中，接受 的大量呆坏账；四是我国长期实施严格的城乡分割制度，违背市场规律的农村工业上世纪 90 年代在各地到处点火，农村信用社在地方政府的干预下，向其提供了大量贷款。到了 90 年代后期，大量的农村工业由于经营管理混乱、技术落后，被市场淘汰，农村信用社的大 量贷款血本无归；五是长期以来农村信用社产权关系模糊、经营管理混乱、内控机制不严 密，在经营过程中积累了大量的不良贷款。 4 完善我国农村金融服务体系的建议 由于制度因素和交易成本制约，商业性金融从农村撤离，而农业发展银行基本不与农 户发生资金借贷行为，目前严格地说为农村提供信贷资金的正规金融机构仅是农村信用社。 在当前我国农村金融体系建设上应在完善农村金融生态环境的基础上，以农村信用社为主 体，提高农村信用社金融服务水平，充分整合民间金融资源，并逐步推动政策性金融、商 业性金融业务的发展，共同创建和谐、高效的农村金融组织体系，为农业增产、农民增收 和农村发展服务。 4.1 优化农村金融生态环境建设 4.1.1 遏制农村资金外流，形成农村资金回流机制 政府应及时采取多种有效措施，改变农村资金大量外流的局面。明确对金融机构“三 农”信贷投入的激励和补偿机制，对支农贷款占比达到一定比例的，可以减免或降低金融 机构的营业税，以鼓励资金流向农村；改变商业银行吸储上存的储蓄制度，商业银行吸收 的农村资金存款应全部用于支持当地农业和农村经济发展，不应继续流入城市；改革邮政 储蓄制度，形成农村资金回流机制；继续增加人民银行支农再贷款规模，缓解农村资金供 求矛盾，以支持农村经济的发展。 4.1.2 强化法制建设，构筑农村金融生态的制度基础 完善的法律制度是优化农村金融生态环境的有力保障，因此必须大力加强法制建设以 完善农村金融生态的制度基础。加强农村经济金融建设的立法工作，尽快修订完善破产 法、刑法、担保法、物权法等法律法规，严肃追究恶意逃废债务的自然人 和企业法定代表人的刑事责任，从根本上加大法律的威慑力。在商业银行法的基础上， 针对农村金融的实际状况，尽快出台合作金融法，以保护农村合作金融的合法权益。 大力推行依法行政，地方政府自觉克服地方保护主义，大力支持司法公正，保障政府信用， 杜绝不应有的行政干预。司法部门应从维护法律威严、改善地区投资环境、保障经济发展 大局出发，进一步强化司法公正，提高执法效率，加大对失信行为的打击力度，特别是要 提高案件执结率，切实增强法律的威慑力。 4.1.3 建设征信体系，净化农村金融生态的信用环境 建立包括征信数据库、诚信奖励与惩罚体系、追偿制度等完整的征信体系。首先，综 合运用法律、经济、宣传、舆论监督等手段，建立和完善社会信用的正向激励和逆向惩戒 机制。其次，广泛开展企业信用评级和信用乡镇、信用村、信用社区、信用户、信用企业 建设，进一步营造重信用、讲诚信的社会风气。其三，建立健全数据体系，广泛向金融、 税务、公安、房管、土地、车管、保险、商家采集客户信用资料。其四，大力发展中小企 业信用担保机构，畅通资本金补充渠道，完善信用担保机构风险补偿机制，放大担保倍数。 4.1.4 减少不当的行政干预，推动农村金融市场化建设 地方政府要高度重视改善金融生态环境对增加信贷投入、促进经济可持续发展的重要 意义，主动地改善金融生态环境，促进农村经济的发展。因此，农村各级政府应积极转变 职能，规范政府信用行为，通过完善地方法律法规、健全信用管理体系，做好对市场主体 的各项社会服务；切实从促进经济金融协调发展的角度出发，将金融视作一种产业来扶持， 正确处理银政企三方面利益的均衡关系，防止地方保护行为破坏金融生态；健全制度、划 分职责，建立以当地政府为领导，工商、税务、财政、公安、检察、法院、金融机构、新 闻媒体等相关部门分工负责、相互配合的工作体系，从制度、体制和机制上为改善金融生 态环境提供保障 。 4.1.5 建立健全农村保险体系 在市场经济条件下，农业和农民迫切需要风险管理和风险保障。特别是近年来，随着 农业现代化步伐的加快和高附加值农业的发展，现代农业在高投入高产出的同时也伴随着 高风险。国际、国内开展农业保险的实践经验表明，农业保险赔付率较高，经营很可能得 不偿失，这对财产保险公司而言缺乏吸引力。因此农业保险具有准公共物品的性质，如果 完全实行商业化经营模式，会导致市场失灵。所以在农村保险体系的建立过程中，政府要 对参加保险的农村经挤主体提供一定的补助，为商业保险机构提供一定的优惠政策，促进 农村保险体系的建立健全。健全农村保险体系对于维护农民收入的稳定，降低农业风险， 能够降低农村经济主体在金融市场融资的风险，有助于农村经济主体融资。 4.2 发挥农村信用社的主力军作用，促进其改革和发展 建设小康社会，重点在农村，难点也在农村。统筹城乡经济社会发展，更多地关注农 村，关心农民，支持农业，增加对“三农”的投入，促进农民增收，客观上需要完善农村 金融服务体系，优化金融资源配置，增强农村金融服务功能，构建农村信用社、农业发展 银行和商业银行并存的农村金融服务体系。由于农村信用社存在独特的优势：资源察赋与 比较成本优势；风险控制和地域优势；制度创新和动态优势；贴近农户优势。农村金融组 织体系应以农村信用社为主体，农村信用社应该进一步发挥其支农作用，发挥其网点优势， 以效益为中心，以支持农户为重点，开展贷款业务，满足农业和农村经济中的资金需求， 切实发挥主渠道作用。 当前制约农村信用社发展还有一系列问题，有信用社的内部因素也有农村金融环境约 束。农村信用社要做大做强，必须要进行改革。 4.2.1 信用社产权制度的改革 改革信用社产权制度的重点是增资扩股，将股份制融入合作制，要在原有股权范围的 基础上，做好清产核资工作，扩大入股范围，调整股权结构，提高入股额度，广泛吸收辖 区内农民、个体工商户和其他各类经济组织入股。在股金种类上可以考虑设置投资股、资 格股。其中资格股是社员获得信用社优先、优惠服务而入股的股金，投资股是为获取投资 收益并承担相应风险的股金。投资股社员享有参与经营管理权和高于资格股的股金分红权， 投资股不能退股，可以转让和继承。对农村信用社来说，则应及时向入股社员做出承诺： 一是对入股社员在同等条件下可优先安排信贷资金；二是股金未分红之前，社员在入股金 额的若干倍以内，享受国家规定的信用社利率浮动部分下调贷款利率的优惠政策；三是入 股社员有参与农村信用社经营管理、监督的权利，其权益受法律保护，让农民真正成为信 用社责权利相结合的主人。 根据深化农村信用社改革试点方案，按照股权结构多样化、投资主体多元化原则， 根据不同地区，因地制宜确定信用社的组织形式。一是在经济比较发达、城乡一体化程度 较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构。具体 条件是：(1）有较强的管理能力；(2)全辖信用社资产总规模 10 亿元以上；(3)不良贷款比 例 15%以下；(4)组建后资本金不低于 5000 万元，资本充足率达到 8%。二是在人口相对稠 密或粮棉商品基地县(市)，可以县(市)为单位将信用社和县(市)联社各为法人改为统一法 人。具体条件是：(1)全辖信用社统算账面资能抵债；(2)基层信用社自愿；(3)县(市)联社 有较强的管理能力；(4)统一法人后股本金达到 1000 万元以上，资本充足率达到有关规定 的要求。三是其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县(市)联社各 为法人的体制。四是采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险信用社兼并和 重组的步伐。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社， 可考虑按照金融机构撤销条例予以撤销。 在构建新的产权关系基础上要完善法人治理结构。在组织机构上要成立股东大会、董 事会和监事会，完善农村信用社法人治理结构和内部管理制度。要着眼于健全治理结构， 完善内部管理水平。要坚持重大事项由社员代表大会讨论决定的原则，建立健全内部制衡 机制，严格实行理事长、主任分设，充分发挥监事会的监督作用，全面推行信贷、财务公 开，接受社员监督。进一步强化对农村信用社的监管和行业指导，督促其更好地坚持为 “三农”服务的经营宗旨，以保持对农户贷款和农业贷款投放力度的连续性，推动农业产 业化发展。 4.2.2 信用社管理权的改革 国务院的深化农村信用社改革试点方案要求按照“明晰产权关系、强化约束机制、 增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，理顺管理体制，将农村信用 社管理交由省级政府负责，国家给予适当财政扶持。按照“国家宏观调控、加强监管，省 级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有 关方面的监督管理责任。农村信用社交由省级政府管理，一方面有利于落实管理责任，发 挥地方政府的作用，使地方政府与信用社的关系从行政干预到对其负责，帮助农村信用社 改善经营和发展业务；另一方面，也有利于充分调动地方政府的积极性，使地方政府更加 重视和支持信用社的发展。 4.2.3 信用社内控机制的健全 随着农村信用社改革的逐步深入，农村信用社应健全内控机制，通过内控制度的落实 提高自身管理水平，防范各种金融风险，以适应新形势下改善农村金融服务的需要。农村 信用社应按照全面性、规范性、有效性和责任性的原则，建立健全内部控制制度。针对信 用社内控制度的现状，应重点健全和完善以下几个方面：建立健全会计管理制度；建立严 格的贷款发放、审批和收回责任制，农村信用社要成立贷款审批小组，县联社要成立贷款 审批委员会，建立科学有效的决策机制，杜绝违纪违规贷款的发放，确保增量贷款的投放 效益;建立执行制度不力责任追究制度；建立健全信贷责任追究制度，对违规放贷责任人， 视其责任大小和制度规定，给予必要的经济、行政处罚，并要求其履行保全信贷资产的部 分义务；同时要加大内部检查力度，建立以县联社为内控主体的稽核监察机制，检查财务、 信贷业务制度的执行情况，帮助农村信用社健全和完善各项规章制度，对贷款操作的合规 性、手续的合法性、风险程序预测的准确性、资金运用的合理性、信贷资产的安全性、流 动性、效益性等进行监督。 4.2.4 信用社在支农业务上要有创新 农村信用社应坚持服务“三农”的经营方向，要将其信贷资金的大部分用于支持本地 区农业和农村经济发展。信用社要从农村经济发展和农民的实际需要出发，进一步增强和 完善金融服务功能。立足社区，面向“三农”，拓宽服务领域，创新服务品种，增加服务 手段，充分发挥信用社在农村的机构网点优势，增加为农民服务的金融业务品种。 同时在对支农服务的认识上，不应受狭义“小农业”观念的束缚，要树立“大农业” 观念；在支农理念上，应摒弃“以自我为中心”，要形成“以客户为中心”的理念；在支 农方式上，应由农户“上门求贷”转变为信用社“上门送贷”；在支农营销上，应改变单 一依靠信贷人员营销的模式，推行全员营销力争使农村信用社的信贷支农工作实现全面突 破。 农村信用社要以一种有竞争力的方式整合农村金融资源，充分发挥金融中介的作用， 拓宽为“三农”服务的范围和领域；提供新的适合农户需要，符合农村实际情况的金融产 品，如发展农户迫切需要的养老储蓄、医疗储蓄、教育储蓄以及农业生产储蓄等专项储蓄 品种；满足农村日益增长的金融服务需求，以中间服务为突破口，拓展农村金融市场，推 动农村金融深化；加强全国电子储蓄网络、商务网络、电子汇兑、结算、结汇硬件设施建 设。 4.3 重塑政策性金融与商业性金融 4.3.1 强化农业发展银行的支农作用 农业是国民经济的基础，农业为人类提供了基本的生活资料，保障了人们的生存，为 其他产业的发展提供了原料和市场。但由于自然风险和市场风险的存在，农业又是天然的 弱质产业，需要国家进行保护与扶持。 运用政策性金融对天然弱质的农业进行保护与支持是国际惯例。农业发展银行作为国 家政策性银行，其职能绝不应只是粮棉贷款的出纳，而应当在扶持农业和农村经济发展、 保护农民利益等方面发挥作用，为农业发展提供低成本资金，对农业生产与流通进行必要 的保护与支持，并引导商业金融加强对农村经济发展的介入和信贷支持，优化和健全农村 金融体系。 在目前粮食流通市场化、国际农业竞争加剧、商业金融撤出的严峻现实前，农发行应 适时扩大政策性服务的业务范围。农业发展银行应从目前单纯的粮食银行转变为服务于农 业开发、农村基础设施建设、农业产业升级、农产品进出口的综合型政策性银行。建议重 新将商业性金融机构承担的农业开发性贷款等政策性较强的贷款划转农业发展银行，由农 发行来集中管理，以充分发挥政策性银行的优势，并为商业银行减轻负担。农发行应当优 化信贷结构，逐步减少收购贷款，增加开发贷款，把主要力量放在增强农业发展后劲上， 如支持农田水利基本建设技术改造、农村开发和基础设施建设、农业产业化和土地适度规 模经营：引导农业产业结构调整；支持农业新产品、新技术研究、开发及转化；支持农业 和农村生态环境建设，促进农业可持续发展；支持贫困地区人口尽快脱贫解困等。此外还 要采取多种形式对农业融通资金，如为农业提供担保，按一定的比例向农业项目进行投资 等。 从长远发展角度看，农业发展银行应逐步减少对中央银行再贷款的依赖，改变目前资 金来源渠道过窄且不稳定的现状，逐步拓宽融资渠道。一是发行农业金融债券，从金融市 场上筹集资金。二是考虑境外筹资，可由农业发展银行统一办理国际金融机构和国际组织 转贷业务，特别是世界银行、国际开发协会和亚行对我国的农业项目贷款和扶贫开发贷款 的转贷。 4.3.2 商业性金融机构要开展业务创新，支持农村经济发展 国家在政策上要明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和 农村经济发展的比例。商业银行(主要是农业银行)要加强对农业和农村经济的支持，农业 银行应顺应市场机制，开展业务创新，为农业提供多种类型的金融服务。农业银行的发展 目标是成为建立现代企业制度的商业性银行，这就决定了它必然追求利润最大化，因此它 收缩网点，减小农贷规模，转移资金等运作都不应受到太多的责难，这是商业银行健康发 展的必然本能。但面对中国特殊国情和农业现状，农业银行完全可以另辟蹊径，寻求业务 创新，在支持农村经济和追求自身发展中找到平衡点。如对于发达地区的农村和农村中已 经高度市场化产业化的产业部门，农业银行完全可以为其提供更多的金融支持。 而且目前农村经济结构调整和农业产业化经营也为农业银行调整信贷结构提供了历史 性机遇，农业银行只有紧跟新形势、明确新任务、定位新市场、推出新举措，整合信贷资 源，做好信贷结构调整，才能和农村经济结构调整相适应、相合拍，才能更好地发挥金融 对经济的促进作用，带动农民增收，促进城乡经济融合，推动农业和农村经济结构调整。 5 总结 我国农村金融服务