我国新农村建设的模式选择

我国新农村建设的模式选择 一、中国农业的悲惨式增长 改革开放 30 年来，我国经济保持高速增长，农业 GDP 也保持了年均 13.22%的增长速度， 然而农民收入增长速度缓慢，年均增速只有 7%，复合增长率仅为 -2%。农村经济延续着“悲惨 式增长(Bhagwati, 1958)”， “农民贫穷、农村破败、农业低效”的局面仍未得到根本性扭转。 农民收入增长缺乏稳定机制，严重依赖国家政策。如 1978-1984 年间，由于国家实施家庭联产 承包责任制和大幅度提高农副产品价格，农民收入大幅增长，最高增速达到了 16%，随后由于 政策缺乏可持续性，农民收入不断震荡。到 1992 年国家提高粮食价格，实施粮食保护价，农民 收入又开始稳步提升，最高攀升至 9%。1996 年以后由于没有新的政策出台，原有政策效率逐渐 丧失，农民收入又步入下滑轨道，2000 年降至最低点。2004 年政府取消农业税、实现粮食直补 以后，农民真正享受到政策的实惠，收入水平出现了较大幅度的提升，近几年增长速度接近 10%。 98107 67454 244 5 9 55364 2 9 33 16 -20 24 68 1012 1416 197196195194193192 209208207206205 -2% 2041985 8 197-84 19190198-219819871986 203202012019198 家 庭 联 产 承 包 责 任 制大 幅 提 高 农 副 产 品 价 格 国 家 提 高 粮 食 价 格 取 消 农 业 税 、 粮 食 直 补 利 用 农 产 品 和 工 业 品 价 格 及 资 本 回 报 率 的 剪 刀 差 ， 以 农 促 工放 松 管 制 将 长 期 压 低 的 农 业 资 本 回 报 率 回 归 正常 ， 工 业 反 哺 农 业城 乡 统 筹 家 庭 联 产 承 包 责 任 制大 幅 提 高 农 副 产 品 价 格 国 家 提 高 粮 食 价 格 取 消 农 业 税 、 粮 食 直 补 利 用 农 产 品 和 工 业 品 价 格 及 资 本 回 报 率 的 剪 刀 差 ， 以 农 促 工放 松 管 制 将 长 期 压 低 的 农 业 资 本 回 报 率 回 归 正常 ， 工 业 反 哺 农 业城 乡 统 筹 图 1：改革开放以来我国农民收入增长曲线 以 2000 年为分界点，改革开放以来我国农村政策划分为两个阶段：前一阶段为以农促工的 放松管制阶段，后一阶段为工业反哺农业的城乡统筹阶段。2000 年以后国家政策的重心逐步从 工业转移到农业，社会主义新农村建设逐步提上议事日程。从 2004 年开始，中央连续 7 年出台 了关于“三农”问题的“一号文件” 。政策重心从关注农民增收到新农村建设，再到农村土地整 理。2006 年初提出的新农村建设在地方政府处处碰壁，为了提高地方政府的积极性，国土资源 部于当年 4 月颁布“增减挂钩”政策，形成了新农村建设促农村土地转城镇建设用地的利益驱 动，地方政府开始大规模撤村并镇。2009-2010 年，中央连续两年稳定农村土地政策，宣告了 第一轮新农村建设的失败。 “十二五”时期，新农村建设将注重“农民自主、农地流转、农村自 治” ，寻求利益相关方的平衡点成为新农村建设的主流方向。 987 67 10 0 2 4 6 8 10 201加 大 城 乡 统 筹 力 度加 快 农 地 流 转209稳 定 农 村 基 本经 营 制 度208农 业 基 础 设 施农 村 公 共 服 务207发 展 现 代 农 业206全 面 部 署 社 会主 义 新 农 村 建 设“增 减 挂 钩 ”205农 业 综 合 生 产能 力 建 设24取 消 农 业 税拓 宽 增 收 途 径 +3% 8（ 预 计 值 ） 图 2:2004 年以来中央一号文件政策重心 二、中国新农村建设的艰难探索 在全面建设社会主义新农村政策的指引下，各地掀起了新农村建设的高潮，政府、企业、 社会力量等都在探索新农村建设的理想模式。我们对 2006 年以来新农村建设的实践进行了研究， 选取了山东诸城、华润希望小镇等两个典型案例进行剖析。 （一）过激的诸城 1. 诸城“撤村并镇”运动概况 山东省诸城市作为“增减挂钩”的第一批试点，大刀阔斧的进行了“撤村并镇” ，强势推动 以消灭农村，消灭农民为取向的“新农村”运动。从 2007 年开始，诸城在全市开展农村社区化 服务与建设，以两公里为服务半径，按照地域相邻、习俗相近的原则，规划建设一系列新型农 村社区。每个社区涵盖 5 个左右的村庄，并设有社区服务中心。 诸城模式有如下两个特点： 消灭农村。全市 1249 个行政村合并为 208 个万人社区，每个社区约 1500 户人；取消原有 行政村农民集体组织，重新选举社区居民委员会。 消灭农民。改变农民的居住环境和生活方式，农民以宅基地补偿金购买城市商品房，从而 使农民从土地中解放出来；提高农民的社保水平，但与城镇居民仍有差距；公共服务均等化， 把分散的农村居民集中到一个社区，集中供水、供电，提供医疗服务等。 2. 诸城模式的本质是农业支持工业的延续 “诸城模式”从本质上讲仍然是农业支撑工业、农村支持城市发展的延续，从前是农村向 城市输送廉价农产品和廉价劳动力，在“诸城模式”下，农村又进一步向城市输送廉价建设用 地。政府用对农民的社保和公共服务投入，廉价换取了农民的宅基地收益，而将宅基地补偿金 让渡给“新农村”社区开发商。 我们来看看 20 万补偿金的故事。为了吸引村民搬迁，诸城市出台了优惠政策：一次拆迁超 过 30 亩，每户居民一亩宅基地补贴 20 万元。首先，政府以 20 万元的补偿金、社保投入和市民 化的公共服务换取农民的宅基地和城镇建设用地指标；然后，农民用 20 万元的补偿金到开发商 手中购买社区商品房，此外还要额外负担物业费、交通费等生活开支；最后，开发商拿农民的 购房款到政府手里进行土地招拍挂，缴纳相关税费，获得土地开发权。亦即这 20 万元的补偿金 最后又回到了政府手里，相当于政府廉价获取了农村用地。 政 府 农 民开 发 商 每 亩 20万 补 偿 金 ， 社 保 投 入和 市 民 化 的 公 共 服 务农 民 宅 基 地 、 政 府 换 取 城 镇建 设 用 地 指 标包 括 20万 补 偿 金 在 内 的 社 区 购 房款 及 物 业 费 等 生 活 开 支新 农 村 社 区 住 房 及 附 带 服 务包 括 20万 在 内 的 土 地 招 拍 挂款 及 相 关 税 费土 地 开 发 权 政 府 农 民开 发 商 每 亩 万 补 偿 金 ， 社 保 投 入和 市 民 化 的 公 共 服 务农 民 宅 基 地 、 政 府 换 取 城 镇建 设 用 地 指 标包 括 万 补 偿 金 在 内 的 社 区 购 房款 及 物 业 费 等 生 活 开 支新 农 村 社 区 住 房 及 附 带 服 务包 括 万 在 内 的 土 地 招 拍 挂款 及 相 关 税 费土 地 开 发 权 政 府 农 民开 发 商 每 亩 万 补 偿 金 ， 社 保 投 入和 市 民 化 的 公 共 服 务农 民 宅 基 地 、 政 府 换 取 城 镇建 设 用 地 指 标包 括 万 补 偿 金 在 内 的 社 区 购 房款 及 物 业 费 等 生 活 开 支新 农 村 社 区 住 房 及 附 带 服 务包 括 万 在 内 的 土 地 招 拍 挂款 及 相 关 税 费土 地 开 发 权 图 3：诸城模式的利益链条分析 3. 诸城模式付出了损害社会稳定与政府公信力的巨大代价 从“诸城模式”看，农民获得了准市民待遇，但是仍然从事农业生产，经济身份没有发生 变化；诸城市政府获得了大量的宅基地和城市建设用地指标，但付出了损害社会稳定与政府公 信力的政治代价，是一条农村付出较大代价的城镇化道路。 从社会净收益来看，政府获得 8 万亩城市建设用地指标，每年土地收入约为 2-3 亿元，农 民获得了准市民的社会保障以及城市的生活环境，然而由此带来的社会净损失却是巨大的，首 先是乡村集体组织消亡，社会稳定度降低，政府公信力丧失；其次是农民丧失宅基地收益权， 提高了生产、生活成本，收入仍未改变，降低了生活品质。 市 民 化 供 给 /需 求 市 民 化 成 本 /价 格 市 民 化 供 给 曲 线 撤 村 并 镇 后 市 民 化 供 给 曲 线 市 民 化 需 求 曲 线 社 会 净 损 失 社 会 净 收 益 图 4：诸城模式的效用分析 （二）孤独的华润 1. 华润希望小镇建设概况 2008 年春，结合华润集团成立 70 年、党中央深入关注三农问题及社会主义新农村建设的 契机，华润集团总裁宋林提出“基于感恩回报，履行企业社会责任的价值观念，利用华润自身 的资源优势，利用华润企业和员工的捐款尝试到贫困地区创建希望小镇”的想法。本着“共建 家园”的建设理念，华润集团在广西壮族自治区距革命老区百色城区 20 公里处建设首个由企 业捐建的“希望小镇” 。 华润百色希望小镇总投资 3800 多万元，建设内容包括公共服务设施建设、组织重塑、民居 环境改造、产业扶持等四大方面。在公共服务设施建设方面，帮助建成了人工生态湿地、太阳 能路灯、休闲广场、小学、幼儿园、文化站、敬老院、卫生院等多项设施；在组织重塑方面， 增强社区党支部、居委会凝聚力和战斗力，创建“农事村办” 服务平台，实现网络化办公，推 行“四议两公开一报告” 、 “居民议事会”民主管理模式；在民居环境改造方面，实施 “改房、 改厨、改厕、改水、改院、改圈”六改工程和“道路硬化、清洁饮水、照明、污水生态处理、 清洁能源（沼气）普及、电力改造、太阳能、环境美化”八大工程；在产业帮扶方面，帮助成 立农民专业合作社，发展特色种植、养殖和乡村旅游，实现一产三产化，增强造血功能。 2. 华润希望小镇建设取得了较大的政治、社会、经济效益 华润集团通过新农村试点工作的开展，不仅实现了与集团业务的充分对接，并且获得了重 大的政治效益，从而实现了政治效应、社会反响和经济效益的平衡。 华润集团作为央企，通过对新农村的扶持，实现了央企“服务社会”的社会责任；“华润 希望小镇”的建设撬动了大量政府投资资金和社会慈善资金，在社会上引起了巨大反响；“华 润希望小镇”选取的地点全部为“红色圣地” ，带有浓厚的政治色彩。与此同时，华润通过一系 列的举措，实现了与自身业务的对接：通过乡村重建和改建，与华润的地产、电力、新能源等 业务实现了对接；通过农业产业帮扶，与华润零售业对接，逐步扩大全国布局，使供应链上游 更加稳定；通过海南万宁的资源整合和海南省整体发展规划，与华润旅游业务实现对接。 3. 华润希望小镇的投资成本过高，不具有可复制性 虽然新农村建设的“华润模式”取得了一定成效，但从产业帮扶的角度看具有一定局限性， 从投资的角度看，投资成本过高，不具有可复制性。 华润集团将高成本的精英管理团队带到农村帮助农民发展产业，项目团队及华润集团在润 农合作社运作过程中不求任何回报，团队所有费用由华润集团承担；另外，在合作社的运营过 程中，华润集团并没有从培养当地居民的角度出发，而是精英团队身兼要职，值得注意的是如 果华润团队撤出，将导致新农村产业帮扶的失败，从而导致当地产业的发展不可持续。 从投入成本来看，华润集团投资 3800 余万元建设一个行政村，而平均到每个人的新农村建 设成本约为 3 万元，平均每户 10 万元，这样的投资额只能做一个或几个村，不可能按照 “华润 模式”直接投资全国所有村落。因此，从投资方式的角度看， “华润模式”是难以复制的。 三、中国新农村建设“三赢模式”初探 我国新农村建设涉及政府、企业、农民三方利益，任何偏重某一方面的做法，都会带来新 农村建设的失败或不可复制性。从既有的模式来看，都没有给出满意的答案。如“诸城模式” 的经济利益分割偏重政府和企业， “华润模式”的经济利益分割偏重政府和农民，企业只是收获 了更多的政治效应。 我国新农村建设的终极形态是将政府、企业和农民三方的利益链条斩断，政府成为服务型 政府，只负责构建农村现代化、农业产业化和农民市民化的服务性平台，不再参与利益分割。 但是，新农村建设利益分割的终极目标在现有体制下难以取得突破性进展，需要摸索出一条实 现路径：构筑政府、企业和农民的“三赢模式” ，以乡村社会渐进式改良的量变促成新农村建设 的质变。 在这种情况下，政府的主要分工是：村镇现状地形地质勘查、人口登记等前期准备工作； 现有农户的动员、组织及教育工作；报建手续及建成后的管理工作；提供一定的财政配套资金 和产业扶植政策。企业的主要分工是：负责新农村的规划建设；帮助村民优化农业产业结构， 发展新型农业经济，进行产业帮扶。 这种模式的总体目标，是要建成在各方利益驱动下，可持续发展的新农村；成本分摊，收 益均衡的经济型新农村；农民自主、农地流转、农村自治的新型乡村社区。在这种总体目标之 下，有三大任务：多层次与产业链相结合的复合式农业产业化；尊重农民意愿的乡村社区建设； 低碳集约的基础设施建设。 图 5：新农村建设的三赢模式 四、 “三赢模式”下的路径选择 （一）农业产业化三大整合 新农村建设不仅仅是完成村容村貌的表面工作，更重要的是如何使农民获得更多的收入， 实现对农民从输血到造血的自我发展路径。因此，新农村建设的重点应放在产业帮扶的领域， 也就是如何实现农业产业化。 目前我国在推动农业产业化进程中，基本采用农民自主的联合经营和纯粹的大资本介入两 种模式，这两种模式存在一些问题，尚未从根本上实现农业产业化。如农民自主的联合经营只 能解决少量资金和技术问题，不能从根本上解决农民对农业发展的资金渴望度；但能够充分挖 掘社会资本，有利于建立起经济主体之间的信任。纯粹的大资本介入 可以在短期内解决农业产 业化的瓶颈问题，但容易导致农民的利益被盘剥，从而严重破坏乡村的经济治理结构，造成农 民的毁约风险。因此，必须以前车之鉴，探索出一条企业有利益驱动、农民有意愿参与的农业 产业化新路径，即由大资本带动依托农民联营组织实施多种经营和风险可控的农业产业化。 1. 要素整合实现土地、劳动力、资金的整合 目前土地整合的主要做法以“公司+农户”的契约型为主，分为纯粹市场契约型、准市场契 约型和一体化契约型，在一定程度上这三种类型都存在难以克服的局限性。 表 1：“公司+农户”的契约性整合及局限性 类型 主要内容 局限性 纯粹市场契约 型 公司与农户按照农产品市场签定收购合同， 为农户生产的农产品提供稳定的销售保证 这种方式只对价格稳定、市场需求稳定 的农产品适合，实质上是企业将市场风 类型 主要内容 局限性 公司与农户仅仅为短期的买卖关系 险转嫁给农民 企业和农民都无法产量、质量信息不确 定性程度较高农产品进行控制 准市场契约型 公司与农户通过契约规定双方在生产、销 售、服务及利益分配和风险分摊等方面的 权利和义务 保护农民最低收入、农产品最低价格，企 业提供资金、设备、技术等 企业与农民仍是独立主体，双方利益和 风险并未实质性绑定，双方合同不能得 到长期保障，企业和农民的短期行为增 多，企业的投资风险较大 一体化契约型 公司与农户通过要素 (劳动、资本、土地 等)的联接将农户的生产活动内化为公司 的经营车间。目前，主要采取的是“租地 雇工经营”或“反租倒包” 的方式 农户放弃了生产经营的主体地位成为公 司控制下的“生产车间”中的一分子， 农民无法获得土地增值收益 农业生产经营活动的特点决定了直接计 量与监督劳动的成本极为高昂 因此，企业在土地整合过程中应采取农民土地入股、企业资金入股的形式成立共同的经济 体，形成企业和农民利益共享、风险共担的可持续化经营模式，从而降低企业的投入风险和农 民的利益损失风险。具体可从运作方式和治理结构两个方面吸收经验，最终根据具体村镇实际 情况制定出土地整合的最佳运作方案。 运作方式：企业与农民集体共同建立具有独立法人的合作经济体，企业以现金入股，农民 可采取土地和现金两种形式入股。农民以“包底收益+股权分红 +劳务收入”的方式获得收益。 治理结构：采取公司化的治理模式，成立股东大会、董事会、监事会和执行委员会。股东 大会企业作为最大的股东行使一票否决权，其他股东按股份行使投票权；董事会实行股东海选， 选举常务董事，一般由企业、种植大户、技术能手和具有号召力的村民等组成；监事会由小股 东选举产生；执行委员会则视村集体强弱考虑由村集体核心成员、企业派驻工作组等方式组建。 农民作为个体，思想不易统一，凝聚力不强，同时农村青壮年劳动力基本外出打工，普遍 劳动力偏弱，企业在开展工作人为因素困难较多。因此，企业在做新农村试点工作中，必须推 动劳动力统筹发展，其实现路径是建立农民文化合作社促进农民凝聚力，同时可进一步挖掘 “3861”的劳动力残值，实现农村劳动力的协调发展，从而保障实现农业产业化的产业帮扶。 由于农业产业化将会解放部分劳动力，这部分人力资源可通过自愿的形式向小额借贷基金 申请副业启动贷款，从而为农民提供更多的创收机会，发展非农产业。 中 国 农 资 集 团 当 地 农 民 小 额 借 贷 基 金 提 供 启 动 资 金 享 有 借 贷 权 的会 员 （ 农 民 ）还 款 +利 息小 额 接 待 基 金 运 作监 督 权 ， 无 收 益 权 获 得 每 年 房 贷 所 获 收 益 分配 ， 不 享 有 合 作 社 注 资 的分 配自 愿 的 形 式 现 金 入股 加 入 加 入 新 型 合 作社 的 社 员自 加 入 合 作 社 起取 得 会 员 资 格 同时 获 得 借 款 资 格 未 加 入 合 作 社村 民 以 缴 纳 会 员 费 的 形式 3个 月 后 取 得 借款 资 格借 贷新 型 农 村 合 作社 合 作 社 每 年 注资 实 现 滚 动 中 国 农 资 集 团 当 地 农 民 小 额 借 贷 基 金 提 供 启 动 资 金 享 有 借 贷 权 的会 员 （ 农 民 ）还 款 利 息小 额 接 待 基 金 运 作监 督 权 ， 无 收 益 权 获 得 每 年 房 贷 所 获 收 益 分配 ， 不 享 有 合 作 社 注 资 的分 配自 愿 的 形 式 现 金 入股 加 入 加 入 新 型 合 作社 的 社 员自 加 入 合 作 社 起取 得 会 员 资 格 同时 获 得 借 款 资 格 未 加 入 合 作 社村 民 以 缴 纳 会 员 费 的 形式 个 月 后 取 得 借款 资 格借 贷新 型 农 村 合 作社 合 作 社 每 年 注资 实 现 滚 动 图 6：小额借贷基金运作方式 2. 业务整合实现最佳业务组合，提供合理的农业保险和套期保值 基于“利益共享、风险共担”的农业产业化模式，如何降低利益主体的风险就成为下一步 要解决的核心问题。通过业务的整合实现农业实体经济与虚拟经济的嫁接，转移和分散各种风 险。实现的主要方法是构筑“订单农业+农业保险+农产品期货 ”的业务组合。 订单农业主要通过农产品的风险评估选择搭配合理的投资组合，实现农产品经营风险的分 散；农业保险主要通过作物险的购买实现单产风险的转嫁；农产品期货主要通过期货市场的套 期保值实现价格波动风险的锁定。 图 7：业务整合模型 3. 价值链整合减少流通环节，强化下游控制 新农村试点农业产业链的搭建将有别于传统模式，是以新型农村合作组织为核心、 “统购+ 统销”的模式，流通建设分为农资与农产品两部分，主要致力于减少流通环节，强化下游控制， 降低整条产业链的成本。具体而言，在“统购”阶段减少流通环节，降低农资供应成本；在 “统销”阶段透过向加工环节延伸、销售渠道优化和 CSA 模式运作，提高农产品附加值，发展 多种经营。 农 民中 国 农资 集 团 多 级经 销 商 多 级渠 道 商农 产 品 加 工 厂 消 费 者农 民中 国 农资 集 团 多 级经 销 商 多 级渠 道 商农 产 品 加 工 厂 消 费 者传统模式 农 资 农 产 品农 资 农 产 品 新农村试点模式 新 型 农 村合 作 社中 国 农资 集 团 渠 道 商农 产 品 加 工 厂 消 费 者传 统 农 作 物无 公 害 农 作 物传 统 农 作 物统 购 统 销新农村试点模式 新 型 农 村合 作 社中 国 农资 集 团 渠 道 商农 产 品 加 工 厂 消 费 者新 型 农 村合 作 社中 国 农资 集 团 渠 道 商农 产 品 加 工 厂 消 费 者传 统 农 作 物无 公 害 农 作 物传 统 农 作 物统 购 统 销 图 8：价值链整合模型 （二）乡村社区建设尊重农民意愿 为了适应农民生产、生活的需求，适应政府、企业和农民对宅基地利益分配的平衡，企业