促进农民增收的财政支持政策研究——以吉林省长春市为例

促进农民增收的财政支持政策研究 以吉林省长春市为例 摘要:随着我国改革开放的不断深化，我国经济发展取得了显著成效，在我国城市发展不断取 得新成效的历史条件下，我国越来越重视“三农”问题，而“三农”问题最根本的就是农民增收致 富问题，这需要各级政府要加大对农民增收的财政支持力度，但目前我国一些地方政府在促进农民 增收的财政支持政策方面仍然存在不足。本文以吉林省长春市为例，对农民增收的财政支持政策进 行的分析，首先对吉林省长春市农民增收的财政支持政策现状进行了梳理；然后分析了当前吉林省 长春市农民增收的财政支持政策存在的问题；接着分析了吉林省长春市农民增收财政支持政策存在 问题的原因；最后就如何进一步健全和完善吉林省长春市农民增收的财政支持政策提出完善措施。 关键词:长春市 农民增收 财政支持 政策 我国改革开放 37 年来，城市经济不断取得突破，但目前我国农村与城市相比仍然 存在很多不足之处，特别是农民收入水平与城镇相比仍然有很大差距，这主要是由于 改革开放前 20 年，我国选择了重工业优先、城市优先的发展战略。近几年中央政府连 发“中央一号”文件，出台了一系列的政策措施，不断加大对农业和农村的投入，制 定了对农业“多予、少取、放活”方针，出台了“两减免、三补贴”政策，在 2006 年 减免了农业税，有力的促进了农业发展和农民增收。吉林省是我国重要的农业大省， 长春市作为吉林省的省会城市，尽管城市发展取得了重要成效，但“三农”问题仍然 是长春市至关重要的问题，尽管在促进农民增收方面实施了一系列财政支持政策，有 力的促进了农民增收，但仍然存在一些不足，因而有必要对吉林省长春市促进农民增 收的财政支持政策进行研究，不仅有利于进一步提升吉林省长春市财政支持农民增收 的政策水平，而且对于解决“三农”问题同样具有重要意义。 一、财政支持政策对促进农民增收的重要意义 （一）有利于拓宽农民增收渠道 2 由于市场机制在配置公共产品上出现失灵，不能提供具有非竞争性、非排他性以 及存在搭便车问题的公共产品，无法解决外部效应问题，而不能为农村公共产品的提 供进行合理有效的资源配置，因而它需要政府公共财政的介入，发挥其资源配置功能， 弥补市场配置缺陷，以达到合理配置资源，提高资源配置效率的功能，为农村提供充 足的公共产品。公共财政通过加大财政对农村的财政支出，为农村基础设施、发展现 代化农业、提高农村教育和医疗水平、发展农村社会公益性事业，加强对农民的技能 培养等提供更多的财力，为农民增收创造物质基础。 （二）有利于调整财政分析关系 公共财政的财政收入分配职能主要指的是政府部门运用各种政策手段对由市场体 系所决定的收入分配状况进行调节，解决收入分配不公平的问题。公共财政是市场经 济下政府进行再分配的主要渠道，政府公共财政可以按照统筹城乡发展的原则，公平 合理调整财政在城乡间的分配，并通过规范工资制度，加强税收调节，规范个人收入 分配制度，缓解城乡之间收入差距扩大的趋势，调节农民和城市居民之间的利益关系， 保障农民收入的稳定增长。 （三）有利于扩大农民增收资金 公共财政投入具有规范性，公共财政是法治化的财政，全部的政府收支，不论其 性质、形式、项目与类别，都要纳入公共预算，增强了公共财政的透明度。规范化的 公共财政能够克服财政支农支出安排的随意性，以防出现因支农资金间断导致农业项 目无法顺利实施的情况，为农业生产和农民增收提供了资金保障。 二、吉林省长春市促进农民增收的财政支持现状分析 长春是吉林省省会，地处东北松辽平原腹地，总面积 20604 平方公里，下辖 7 区 2 市 1 县，总人口 767 万，其中农业人口达到 390 万，占比超过 50%。2014 年实现地区 生产总值 4456.6 亿元，按不变价格计算，比上年增长 12.0%。其中，第一产业增加值 317.1 亿元，比上年增长 4.3%；第二产业增加值 2291.9 亿元，增长 13.1%；第三产业 增加值 1847.6 亿元，增长 11.8%。三次产业结构为 7.1：51.4：41.5。对经济增长的 南京财经大学本科毕业论文 3 贡献率分别为：2.5%、57.2%、40.3%。人均生产总值达到 58691 元(按户籍年平均人口 数计算)，比上年增长 12.1%，折合 9338 美元。 （一）吉林省长春市促进农民增收财政支持政策情况 长春市作为吉林省的省会城市，始终贯彻落实党中央、国务院以及省委、省政府 关于支持农民增收的一系列政策措施，充分发挥政府财政在促进农民增收方面的支持 作用，主要是通过加快“城乡统筹”发展，积极引导农民剩余劳动力向城市转移，增 加农民工资性收入；通过支持农业产业结构调整，特别是通过加大对农业的科技投入 力度，着力提升农业产出效应，使农民的经营性收入持续增加。一是积极推进农村税 费改革，取消农业特产税，2005 年在试点基础上全面取消了农业税，率先实行农民零 负担，每年减轻农民负担 500 多万元。二是加大扶贫开发力度，按照“综合开发、区 域规划、整乡推进、村为基础”的原则，积极推进扶贫开发工作，自 1995 年以来，长 春市累计投入扶贫资金 1.2 亿元，而且 654 家帮扶单位累计向贫困村、贫困户提供帮 扶资金 3542 万元，帮助贫困村和贫困户开发项目 452 个，有力的促进了农民增收。三 是加大财政反哺农业力度，建立了现代农业发展资金，政府对农民实施粮食直补、良 种补贴、农机补贴。对于从农户流转出来的土地用于进行适度规模经营的，政府财政 每年每亩补贴 400 元；政府财政扶持和鼓励发展农业生态观光基地，同时还加大了对 农村合作经济组织的扶持。 （二）吉林省长春市促进农民增收财政支持政策存在的不足 尽管从总体上来看，长春市作为农业大市，始终高度重视对农民增收的财政支持， 并且取得了重要的成效，但吉林省长春市促进农民增收财政支持政策方面仍然存在一 些不足之处，已经成为制约农民增收财政支持的重要瓶颈，必须对此有更加深刻的认 识，并采取积极、有效、全面的措施认真加以改进，最大限度的提升财政支持力度， 推动农民持续增收。具体说，主要存在以下几个方面的问题： 1.财政支持规模相对较低 长春市作为老工业基地，自 1995 年以来高度重视农民增收的财政支持，出台了一 4 系列政策措施，财政支持资金持续增长，但从总体上来看，吉林省财政支持农民增收 的资金支持规模相对较少，每年财政支持资金的比例占财政总支出的比例普遍都在 4% 左右。 （如图 1） 3.40% 3.60% 3.90% 4.20% 4.40% 4.50% 4.60% 4.70% 0.00% 1.00% 2.00% 3.00% 4.00% 5.00% 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 图 1 吉林省长春市 1995 年至 2014 年财政支农资金占财政支出比例情况 数据来源：根据长春市统计年鉴整理 从图 1 可以看出，尽管自 1995 年以来，吉林省长春市财政对农民增收的支持资金 在不断增加，但从财政支农资金占财政支出比例情况来看，1995 年至 2014 年都 3.4%4.7%之间，与发达地区的 9%以及发达国家的 15%以上的财政资金支持相比有很 大的差距。由于财政支持资金的比例相对较低，这就在很大程度上制约了吉林省长春 市促进农民增收的财政支持政策的有效性，这一点应当引起吉林省长春市的高度重视， 进一步提高财政资金支持比例。 2.财政支持结构不够合理 尽管从总体上来看，吉林省长春市财政支持政策相对比较好，而且也得到了很好 的落实，但从吉林省长春市财政支持政策的结构来看，仍然存在着不够合理的问题， 最为突出的就是事业性的支出较大，而生产性支持相对薄弱，这就直接导致农民增收 的自身“造血”功能相对比较弱化，这一点已经成为吉林省长春市促进农民增收的财 政支持政策最为薄弱的环节。由于政府职能转变滞后于经济社会发展的现实需要，涉 农单位机构臃肿，加之有些涉农单位内部铺张浪费，涉农单位的事业费中用于人员供 养及行政开支的部分比重较大，而业务经费和其他经费所占的比重小且增长缓慢，在 长春市后者比重最高达到 70%，财政支农资金成了典型的“养人”财政。据调查显示， 南京财经大学本科毕业论文 5 2014 年长春市农技推广机构县级人员经费和业务经费的比例平均为 7:3，乡级平均为 8:2，而且近年来人员经费所占比重出现不断上升的趋势，严重影响财政支农资金对农 业生产的支持力度。 3.财政支持模式缺乏创新 在促进农民增收方面，财政支持政策必须经过科学的认证，并在试点的基础上才 能够验证其是否具有效果，特别是由于不同地区的差异性，因而财政支持政策必须采 取“多元化”的方式进行，但从吉林省长春市的情况来看，由于采取“一刀切”的财 政支持政策，因而使得很多财政支持政策无法取得实效，甚至阻碍了农民增收。比如 从农机购置补贴政策是中央“两减免、三补贴”政策的一项重要内容，对农民进行农 机购置补贴政策从 2004 年开始实施到 2014 年的 10 年间，长春市用于农机购置补贴的 各级财政资金投入由 50 万元增加到 1.4 亿元，但在购机补贴政策实施过程中也存在一 些问题，对农机购置补贴的结构性、区域性补贴矛盾突出。对农机购置的补贴实行 “一刀切” ，没有根据不同地区的自然条件差异和经济发展水平，对购机补贴的比例和 补贴机具要求区别对待，导致农机化区域发展的不平衡性，区域差异越来越大。 4.财政支持政策效率不高 尽管随着吉林省长春市经济的发展，吉林省长春市促进农民增收的财政支持政策 力度不断加大，但目前吉林省长春市针对农民增收的支农政策效率普遍不高，特别是 对于财政支持资金缺乏统筹使用，导致资金使用效率较低，无法形成全市“一盘棋” ， 因而也就不可能形成合力，特别是在项目安排、研究建设内容、实施范围、资金使用 方向等方面存在着一定的交叉和重复，比如农业综合开发资金和小型农田水利资金均 可用于小流域治理等农田水利基本建设，治理内容存在重复交叉，资金未能统一使用， 不能充分发挥支农资金的作用。再比如，从吉林省长春市财政支持资金的使用情况来 看，尽管市财政支农资金都会定期拨付到县（市）区，但当资金打到各县（市）区财 政账户之后，预算执行缓慢、挪用、挤占的现象较多。比如市财政 2014 年向各县（市） 区共拨付 1.2 亿元财政专项资金，在审计的过程中 10 个县（市）区共挪用资金 3400 6 万元，导致资金被挪用，无法更好的发挥促进农民增收的作用。 三、吉林省长春市促进农民增收财政支持政策存在问题的原因 （一）财政实力受到限制 尽管随着我国改革开放的不断深化，长春市作为东北老工业基地，经济发展水平 在不断提升，而且财政收入水平也在逐步提高，但从总体上来看，长春市在 15 个副省 级城市当中，财政收入排在第 14 位，而在全国省会城市当中，其排名更是靠后，尽管 吉林省长春市财政收入呈现逐年上升的趋势，但总体财政实力并不强，但目前吉林省 长春市财政收入占 GDP 的比重只有 3.24%，与我国财政收入占 GDP 比重的 19.54%相比 还有很大的差距。由于吉林省长春市财政收入水平偏低，特别是长春市目前正处于大 开发、大建设阶段，因而不可能将更多的资金用于促进农民增收，这就直接导致吉林 省长春市促进农民增收的财政支持政策出现问题，政府可支配的财务有限，必然会制 约财政支持政策的创新与落实。 （二）财政支持法规落后 目前，我国关于财政支农支出方面出台了农业法 ，还制定有多件规章和规范性 文件，但这些法律法规都是从宏观角度对财政支农支出加以规范，多为原则性的规定， 具体细节不确定且可操作性不强，对于财政支出的规模和范围以及各项支出具体用于 农村基础设施建设、各项涉农事业费、农村教育、文化、医疗等占财政支农总支出的 投入比例等都没有明确的、强制性的规定,造成财政投入不足、支出结构不合理。特别 是从长春市各级领导干部的思维观念来看，目前还存在着观念落后的问题，很多时候 都从自身业绩出发，将有限的财政资金用于创造业务，因而更多的是将财政资金用于 支持工业发展，比如对于长春市来说，汽车产业和轨道客车的支持力度较大，每年的 财政支持资金都在 10 亿元左右，这也就在很大程度上制约了促进农民增收的财政支持 力度。 （三）管理体制不够完善 从目前吉林省长春市财政支农管理体制来来看，还存在很多不完善的地方。一方 南京财经大学本科毕业论文 7 面，存在着部门间职能交叉的问题，这就直接导致缺乏统一管理和组织协调，各个部 门之间缺乏沟通和协调，因而各自管理各自的支农资金，导致资金出现重复使用，甚 至出现很多浪费的问题，不仅降低了促进农民增收的财政支持资金效率，而且也使管 理成本进一步提高。另一方面，目前吉林省长春市在支农资金监督管理方面还存在很 多不足之处，特别是对于支农资金项目的审批，需要从国家到省再到市、县、乡进行 逐级审批，因而时间跨度较大，导致促进农民增收的财政支持资金缺乏时效性；从促 进农民增收的财政支持政策监督情况来看，目前吉林省长春市还缺乏事前、事中、事 后的“全方位”监督，特别是对于财政支持政策缺乏绩效评估，更导致资金使用效率 不高。 四、吉林省长春市促进农民增收财政支持政策的优化措施 （一）扩大财政支持规模 对于长春市来说，由于自身属于农业市，因而必须高度重视农民增收问题，这就 需要长春市建立促进农民增收的财政投入稳定增长机制，着力扩大财政支持规模，使 更多的资金流向“三农” ，为农民增收注入更多“血液” 。吉林省长春市要建立扩大财 政支持规模的政策措施：一是支持农业基础设施建设，为防洪、灌排、水资源及水土 保持、防护林工程等农业支撑体系提供资金保证，达促进农业可持续发展。二是建立 农产品储备调节基金，应对目前频发的各种自然灾害。三是支持建立政策性的农业保 险体系，支持农业保险事业发展。总之，要通过建立全方位、多层次的农业保护制度， 为农民增收提供坚实的制度保障。 （二）优化财政支持结构 从吉林省长春市促进农民增收的财政支持政策来看，财政支持结构不合理是目前 最大的问题，因而长春市必须在优化财政支持结构方面狠下功夫，特别是要改变过去 以“输血式”支持方式，大力加强“造血式”支持。这就需要吉林省长春市要进一步 健全和完善财政支持结构，将行政管理体制改革与财政支持结构调整紧密结合起来， 进一步减少事业性支出、扩大生产性支出。比如，对于长春市来说，应当进一步加大 8 农业产业结构调整和农业技术创新的投入力度，每年安排专项资金；再比如应当加大 对农民职业能力的教育和培训，可以通过免费培训农民工的方式，着力提高他们的劳 动技能，同时也发加大对农民的科技应用方面的投入，提高他们的科技能力，这样能 够更好的提升农业产出比，进而增加农民收入。总之，就是要从“输血式”支持向 “造血式”支持转变，通过财政支持结构的调整，提高财政支持的产出效益。 （三）创新财政支持模式 由于吉林省长春市财政实力相对比较薄弱，因而促进农民增收的财政支持政策必 须进行有效的创新，通过创新财政支持模式，能够更加有效的解决财政支持资金不足 的制约性瓶颈。要增加农业信贷资金投入力度，这就需要吉林省长春市要高度重视农 村金融业的发展，特别是要积极引导金融机构加大对农村的布局，同时要采取贴息的 方式、奖励商业银行的方式，使更多的商业银行能够支持农民增收方面的贷款，这将 有利于解决吉林省长春市财政资金不足的问题；充分利用工商业投资农业项目，探索 农业资源开发与资本营运的新模式，建立起多渠道、多元化的农业投入体系;大力发展 农村民间金融合作机构，并且允许农民通过农业合作经济组织融通资金，促进农村金 融机构多元化;建立农民信用担保基金，完善农村小企业信用担保机制;改革和创新农 村信用合作社组织制度，创新农村金融机构的贷款方式，特别是推进小额信用贷款业 务发展。 （四）提高财政支持效率 随着吉林省长春市促进农民增收的财政支持力度不断加大，必须有健全和完善的 财政支农管理体制，否则就无法更好的发挥作用。吉林省长春市要进一步创新财政支 持资金的管理方式，加强对财政支农项目和资金的监督、检查和管理，特别是要建立 事前审查、事中控制、事后检查的运行机制，实现“专款专用” ； 通过招标投标、集 中支付、项目预算、公告制、政府采购、报帐制、专家或中介机构评估等科学管理的 措施,从而切实有效地提高政府财政支农资金效益；对于农业补贴方面，吉林省长春市 除了要对粮食生产进行直接补贴外，还应当建立农业保险的补贴模式，进一步健全和 南京财经大学本科毕业论文 9 完善农业灾害保障机制，推动农业保险的快速发展，这将更有利于提高财政支持效率， 通过降低农民生产风险来增加农民收入，吉林省长春市应当积极探讨。 通过对吉林省长春市促进农民增收的财政支持政策进行研究，尽管自 1995 年以来， 长春市高度重视促进农民增收的财政支持政策创新与落实工作，特别是财政支持资金 逐年增加，但仍然存在一些不足之处，特种是在财政支持规模、财政支持结构、财政 支持模式、财政支持效率等方面仍然存在不足，更是落后于发达地区。长春市作为老 工业基地的重要城市，同时也是农业大市，必须高度重视解决农村增收问题，着眼于 创新财政支持政策，在扩大财政支持规模、优化财政支持结构、创新财政支持模式、 提高财政支持效率等方面狠下