（公共管理专业论文）商丘市空心村土地整理问题研究.pdf

摘要 空心村土地整理一直是土地整理、开发和利用的重要部分，是新农村建设的关键环节。商丘 市地处豫东平原，空心村现象在中部地区具有较强的代表性虽然全省都在搞新农村建设，空 心村土地整理也放到了重要位置，但与其它地区相比，商丘市空心村治理工作还很滞后，人地矛 盾尤为突出。 对空心村现象产生的原因进行分析，主要有人均农村居民点用地规模偏大；在居民点内部， 闲散地所占比例偏商；经济发展使农民生活有了较大改善，以新建住房作为生活富裕标志的广大 农村，掀起争相建房的热潮：地方城镇规划滞后、管理混乱。这些诸多因素致使出现了一大批空 心村，造成土地资源极大浪费。 本文对商丘市空心村现状进行实地调查，掌握真实有效的数字资料，根据成本效益测算各居 民点土地潜力大小。根据测算结果，评价其经济效益、社会效益和生态效益，再通过对比分析， 揭示空心村土地整理的必要性和紧迫性。 最后，本文通过前面的实证分析和对比分析结果结合商丘市城市化发展速度及农村发展情 况，从规划、宣传、土地监察、品牌经营，社区服务等方面，提出商丘市空心村土地整理的对策 和建议。 关键词：商丘市，空心村，整理 a b s t r a c t t h er e g u i s t i o no f t h el a n di nh o l l o wv i l l a g ei sa l w a y st h ei m p o r t a n tp a r to fl a n dd e v e l o p m e n ta n d t h ek e yl i n ko f n e wv i l l a g ec o n s a m t i o n n o w , t h i sp h e n o m e n ai so f s t r o n gr e p r e s 删v ei nt h em i d d l e o f s h a n g q i u , ac i t yi nt h ee a s to f h e n a ap r o v i n c e a l t h o u g hr m wv i l l a g ec o p g l r u c t i o na n dt h er e g u l a t i o n b o t hma t t a c h e dt og r e a ti m p o r t a n c ei nt h ew h o l ep r o v i n c e , t h i sj o bi ns h a n g q i ui sc o m p a r a t i v e l y l a g g e da n dt h ec o n f l i c tb e t w e f f l lv i l l a g e ra n dl a n di saq u i t es t u b b o r np r o b l e m t h ed 目l s 册o fs u c hap h e n o m e n ac 锄b ec o n c l u d e di n t ot h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t h ed w e l l i n gl a n d p e rp e r s o ni sm u c hh g e r , o fw h i c ht h ee m p t yl a n dt a k e sah i g hp e r c e n t a g e ；e c o n o m i cd e v e l o p m e n t r e a l l ym a k e st h ev i l l a g e rl i f ei m p r o v e dal o t , a n dm a n yv i l l a g e sr e g a r dn e wh o u s e sa st h es i g no f w e a l t h , a sar e s u l tnl o to f v i l l a g e r sb e g i nt oe n g a g ei nt h eb u i l d i n gh o u s e so n ea f t e ra n o t h e r ；, t h et o w np l a n n i n g o f t h i sc i t ya p p e a r sb a c k w a r da n dt h ea d m i n i s t r a t i o ni sr a t h e rd i s o r d a r t h e r e f o r e , an u m b e ro f h o l l o w v i l l a g e sc a m ei n t ob e i n ga n dt h e nc a u s e dab i gw a s t eo f l a n dr e s o u g c a g t h ee s s a yi sb a s e do nt h ef i e l ds u r v e ya n de n o u g ha v a i l a b l ed a t a a c c o r d i n gt ot h em e t h o do f c o s t - b e n e 觚t h ep o t e n t i a l so fe a c hd w e l l i n gp l a c ec a m eo u t f r o mt h i sp a r a m e t e r , t h ee s s a ye v a l u a t e s t h e i re c o n o m i cb e n e f i t , s o c i a lb e n e f i ta n de c o - b e n e f i tr e s p e c t i v e l y t h e ni ts h o w st h en e c e s s i t ya n dt h e u r g e n c yo f l a n dr e g u l a t i o nt h r o u g hc o m p a r i s o na n da n a l y s i s i nt h ee n d ，b a s e do i lt h es p e e do fu r b a nd e v e l o p m e n ta n dv i l l a g ep r o g r e s so fs h a n g q i n , t h ee s s a y a c c o r d i n g l yp u t sf o r w a r daf e ws t r a t e g i e sa n ds u g g e s t i o n so nt h er e g u l a t i o no fh o l l o wv i l l a g ef r o m s o l n ea s p e c t s , i n c l u d i n gp l a n n i n g , d i s s e m i n a t i n g , m o n i t o r i n g , b r a n d 嗍e m e n ta n dc o m m u n i t y s e r v i c e k e yw o r d s ：s h a n g q i u ，h o l l o wv i l l a g e ，r e g u l a t i o n i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：耋j 凡诵时间：。栅7 年彳月，文只 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：走风丽时间：友卯7 年多月从同 导师签名： 弓瓷孟l 可 j 帆叩年6 月z 日 中国农业大学硕士学位论文第一章导论 1 1 选题的目的和意义 第一章导论 商丘市现辖六县三区一市，。全市总面积1 0 7 0 4 平方公里，总耕地面积7 2 4 3 6 9 6 9 公顷，全 市总人e l8 1 3 万人，其中农村人口6 9 2 3 9 万人”1 ，占全市总人口的8 5 1 6 ，远高于目前全国7 0 0 , 4 的平均水平，是真正的农业城市。商丘市人均耕地为1 3 6 亩，。低于当前全国人均耕地1 4 0 亩的 平均水平”2 近几年，商丘市按照上级要求，为节约土地资源，实行了占补平衡的用地制度。即 便如此，商丘市土地浪费现象仍很严重，尤其是空心村现象日益突显，空心村土地整理工作还很 滞后。2 0 0 4 年对全市土地普查结果看，空心村土地整理存在很大潜力。所以，本文研究的目的是 为了配合新农村建设工作的开展，探讨解决商丘市空心村土地整理的有效途径，因地制宜的采取 不同治理措施，进一步挖掘土地潜力，提高土地利用率。 商丘市位于苏、鲁、豫、皖四省交界处，空心村现象在中部具有很强的代表性。通过抽样调 查和实地访谈，掌握第一手材料，深入系统地研究分析空心村的形成原因及土地整理过程的影响 因素，通过土地潜力测算，归纳出空心村土地整理的工作重点，对中东部地区全面推进新农村建 设具有借鉴意义。 1 2 国内外研究现状 土地资源作为不可再生的稀缺资源，保护好耕地就是保护好我们的生命线。空心村现象是土 地资源浪费的一种表现形式，它的出现不是单方面原因造成的，可从相关性因素上来探讨它的形 成原因和整理措施。当前，空心村土地整理是有效利用土地、节约土地资源的工作重点，并引起 中央政府和专家学者的高度重视，国内许多学者根据本国国情从不同角度进行了研究和探索，提 出一些解决问题的办法和思路，主要可分四个方面：一是农村剩余劳动力转移，促进和发展规模 经济；二是利用比较优势发展区域经济；三是规范宅基地标准；四是空心村土地整理模式。 钟水映( 2 0 0 0 ) 认为，土地承包制作为劳动力流动的前提；紧张的人地关系导致了劳动力流动 的原始推动力；粮食等农产品的初步剩余为劳动力流动创造了条件；非农业经营较高的比较利益 强烈的刺激了劳动力向非农产业流动；原来壁垒森严的城镇的初步开放，为农村劳动力流动提供 了一条颇具吸引力的通道；不断扩大的城乡和东、中、西部之问的发展差距，加大了农村劳动力 流动的势能。 杜润生( 2 0 0 3 ) 在中国农村制度变迁一书里提出：一个农业社会向工业社会转化，城市发 展和人口转移是必然出现的相互伴生现象。所以，国土整治大有可为，人口迁移还将继续。村社 主要的自然资源是土地。如何利用好土地，提高土地生产率，是头等大事。 数字资料来源：商丘市国土资源局提供 2 数字资料来源：商丘市国土资源局提供 中国农业大学硕士学位论文第一章导论 林毅夫( 2 0 0 4 ) 在发展战略与经济发展 一书中提出：促进农村发展的“中原突围”思路 他认为中期内解决农村人口问题的重点，应该从中部传统农业地区着手，解决了中部劳动力的转 移就有可能为解决其他的农村问题提供空间和余地。成功解决中部农村地区的人口转移的主要途 径；一是大力发展中小型劳动密集型的工商业；二是解除阻碍劳动力流动的各种障碍，进而推动 小城镇的发展。 杨家栋、秦兴方、单宜虎( 2 0 0 5 ) 认为，从本质上讲，农村城市化就是农村要素向城市地域 转化的过程，这一过程包括：( 1 ) 农村地域向城市地域转化的过程，即城镇化( 2 ) 农业人口向 非农人口转化的过程，即非农化。( 3 ) 农村产业及生产方式向城市产业及生产方式的转化过程， 即农村工业化与农业现代化。这三个过程表现为一种联动过程，例如，加快农村城镇化，必然会 带动农民非农化，非农化又促进农民非农化，非农化又促进农村工业化，由此使农村工业化与农 村城市化的进程相协调。这个过程又表现为一种因果过程，即非农化是农村城镇化和农业现代化 的必然结果 张正河、谭向勇、徐俊( 2 0 0 5 ) 对空心村土地整理的具体建议，必须从农村的长远利益和整体 利益出发，坚持公平、公正、合理的原则，依法进行。 一是健全宅基地使用制度，严格进行宅基地审批，从源头上切断空心村继续蔓延的趋势。在 这样的前提下考虑对空心村的土地整理问题；二是通过经济加行政的手段对合法取得土地而闲置 的，对宅基地超标部分实行有偿使用政策，针对形成原因实行不同等级费用；三是对空心村居民 点进行“撤村并点”或“村庄兼并”；四是收回的土地要整理成可耕地，要投入较大的整理资金， 要建立多元的投资机制，从国家、集体、农民个人三方面着手，按照谁整理、谁收益的原则，明 晰土地收益分配关系，建立激励机制，调动农民的积极性，鼓励农民自发地进行宅基地的土地整 理工作。五是空心村宅基地土地整理是一个长期的过程，必须有一个长期的规划，注意农村环境 的保护和生态设计，争取获得良好的环境效益和社会效益 祁金立( 2 0 0 4 ) 认为在中国现实的国情，国力条件下，采取发展小城镇为主导的分散型城市化 道路有其客观上的必然性。其一，小城镇在区位空间上接近农村地区，与农民有着天然的联系， 农民向当地小城镇集中，距离短，心理承受力强，实现非农化成本低，便于离土不离乡，进厂不 进城的迁移选择。其二，我国多年实行的是大力推进小城镇的发展方针，近些年来小城镇的数量 扩张更为明显，并在小城镇建设方面积累了一些经验和教训，因势利导发展小城镇有一定的基础。 其三，发展小城镇可以把城乡两个市场很好地联系起来，迅速促进农村第二、三产业的发展，由 此可大量吸纳农村亟待转移的富余劳动力，缓解农村地少人多的矛盾。 瞿振元、李小云、王秀清( 2 0 0 6 ) 在土地流转上的共识，认为新农村建设的一个重要内容是改 善农业生产条件，实现农业的现代化。在现有土地制度下，农民只是获得了使用权和收益权，其 他权利难以保障。特别是处置劝的缺失，使土地的流动和形成规模失去了动力机制。尽管农户拥 有对土地的处置权不是土地流转酶充分条件，但许多研究表明，土地产权如果不能转让，土地瓷 源的配置效率就难以提高，农业的产业化、规模化经济就难以实现。在这种制度下，一方面使得 部分农户由于经营的土地数量不足，生产能力受到抑制；另一方面，土地作为种社区成员权和 福利，一些事实上已经脱离土地的农户也不愿意无偿地放弃土地，导致耕地短缺与资源浪费并存 的现象。 荣兆梓、吴春梅( e o o s ) 推进农村土地制度创新中提出，我国地少人多的矛盾和耕地资源稀缺 2 中国农业大学硕士学位论文第一章导论 的基本国情，即在不到世界1 0 的耕地上，承载着世界2 2 的人口我国人均耕地面积仅有1 4 3 亩，不到世界平均水平的一半近年来，由于乱占滥用耕地、盲目兴建开发区和严重浪费土地， 耕地面积连年减少，使2 0 0 3 年粮食总产量降至4 3 0 7 公斤，是2 0 世纪如年代以来的最低点为 了确保国家的粮食安全，必须严格土地管理 综上所述，张正河教授对空心村概念综合界定：。空心村是我国农业人口流动、迁移引起的 原有房屋空置或不能被充分利用以及村落无序扩张引起的村落内部空置，致使村内破旧房屋和闲 置房屋所占比重明显较高，造成大量宅基地闲置，原有村庄景观遭到破坏的状态”可见空心村 土地整理是个系统工程，它受到国家土地政策、经济发展水平、农村人口迁移情况及地方政府的 重视程度等诸多因素的影响。所以，对空心村土地整理要因地制宜逐步推进，不可操之过急，实 行一刀切从本人访谈情况看，空心村土地整理工作存在有利因素和不利原因，简单的讲，一方 面。目前我国倡导的全面建设小康社会，促进人与社会、人与自然、人与人之间的和谐，对改变 农村面貌，改善农民人居环境，提高农民生活质量有了制度保障。今年温总理政府工作报告中明 确指出：让更广大的农民享受到改革开放的成果，进一步加大农村基础设施建设，城市反哺农村 在新村建设上有了更多的资金投入；另一方面，从商丘市辖区空心村土地现状调查情况看，空心 村土地整理工作，目前还更多地停留在一个概念上，地方政府观念上淡漠，导致空心村土地整理 工作的浠后。再加上农民长期以来对土地的依恋，农村教育缺失所导致的农民思想陈旧，他们对 土地的认识很难能上升到高的层次，所以，在空心村整理很难是农民自发的行动，必须有政府引 导实施。无论怎样，空心村土地整理是利国利民的大事，从长远考虑会产生巨大的社会效益。 1 3 研究目标 本文以河南省商丘市为例，通过对两区所辖空心村土地现状调查，对取得的有效数字进行分 析，得出土地整理的潜力结果，分析产生原因，寻找土地整理的有效途径，为新农村建设发展探 索可行模式。 1 4 研究内容 本文在结构上分四部分，具体如下： 第二章商丘市空心村土地现状。包括商丘市空心村土地整理的基本概况，现阶段对空心村土 地整理工作拟采取的方式和已取得的成绩。 第三章空心村出现的原因分析。从全国、全省及商丘市空心村形成的原因进行详细探究，找 出其相屈与不同之处。 第四章根据调查数字进行具体测算。设定空心村土地整理潜力测算研究的原则、指导思想和 测算的途径、方法。这部分是研究难点和重点。 第五章提出空心村土地整理所处的环境、对策和思考。商丘市空心村土地整理的有利和不利 张正河关于城市化过程中空心村的土地整理研究2 0 0 31 2 ，2 3 中国农业大学硕士学位论文第一章导论 环境，针对该环境进一步提出空心村土地整理的建议和一些可探讨的思路 1 5 拟采取的研究方法和技术路线 1 5 1 本文拟采取如下研究方法 访谈法。对典型自然村进行实地调查，与有关人员座谈，听取老土地管理人员的建议 比较分析法。对调查来的数据根据不同地段进行分析，得出土地整理潜力的大小，得出空心 村土地闲置浪费的速度。 成本效益分析法。建立在大量调查数据的基础上，通过各种评价指标进行具体测算。 1 5 2 具体技术路线 第一步：收集、整理国内已经取得的研究成果，确定研究的重点和内容 第二步，实地调查，深入到市辖区的有典型意义的自然村，掌握真实有效数字和典型事例， 为定量分析和实证分析奠定基础。 第三步：分析、评价。根据收集、整理的资料和实地调查的材料，进行准确的评价与分析， 得出空心村土地整理潜力的整体效益 4 中国农业大学硕十学位论文 第二章人地矛盾及宅心村的形成 第二章人地矛盾及空心村的形成 2 1 人地关系矛盾分析 当今社会，随着经济发展和人口持续增长，人地矛盾日益突出，可从世界范围的人地情况逐 级分析，查找差距，找出商丘市空心村出现的真正原因提高土地利用率，节约土地资源，进一 步揭示空心村土地整理存在必要性和紧迫性 2 1 1 世界范围人地关系 从世界各国拥有土地情况看，美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯等国，人均耕地多，粮食产 量多，而且经济发达，人地关系较宽松。日本、德国、英国、比利时等国虽然人均耕地少，粮食 产量少，但经济技术发达，可以通过全球贸易进行替代人地关系也比较协调一些国家，如乍得、 突尼斯、赞比亚、中非诸国，虽然她多但贫瘠，粮食产量低，经济又欠发达，人地关系十分紧张， 那里的人民长期处于饥饿状态，社会经常不稳定，需要国际援助才能缓解人地矛盾。 2 1 2 中国人地关系现状 无论是发达国家还是发展中国家，处理好人地关系尤其是农民与耕地关系，解决好人地关系 的矛盾，都是政府十分关注的问题，对地区经济发展和社会稳定关系重大。改革开放以来中国政 府进一步加快现代化建设步伐，推进工业化和城市化进程，“城市化水平由1 9 7 8 年的1 8 9 上升 到2 0 0 3 年4 0 5 3 ，2 5 年提高了2 1 6 3 个百分点，年均上升o 8 6 个百分点；农业增加值占g d p 的比重已由1 9 7 8 年2 8 1 下降至2 0 0 3 年的1 5 左右。年均上升0 8 7 个百分点“，从总体上看 已进入工业化中期阶段。在加快社会主义现代化进程中，中国的农民与土地关系呈现出明显的变 化。中国土地总面积大，但人均土地面积不多，人地关系比较紧张。 中国作为人口众多、人均耕地少的发展中的大国，经济发展上属于发展中国家，对土地资源 和粮食生产实行替代，在技术上和数量上都存在很大的困难，人地关系处于紧张状态，解决好人 地关系矛盾，对地区经济发展和社会稳定关系重大。 土地是人类最基本的生存资源。我国的土地资源是非常有限的，土地流失非常严重。据 全 国环境统计公报统计，至2 0 0 3 年中国水土流失总面积达3 5 6 万平方公里。占国土总面积3 7 1 ， 也就是说超过l o 个日本国土面积的土地正在逐年流失，每年流失的土壤量占世界总流失量近十 分之一，因水土流失而造成的直接间接经济损失难以估算。再加上我国土地的利用效率非常低， 这一点尤其体现在农村对土地的利用上。所以，农村土地资源的有限性要求土地配置的高效，对 有限的土地资源的利用最重要的是提高利用效率。 空心村土地整理是新农村建设的重要环节。关于新农村建设，中共中央国务院关于推进 4 杨林经济发展与城市化进程国土资源通讯，2 0 0 7 ( i ) ：2 2 5 中国农业大学硕士学位论文第二章人地矛盾及宅心村的形成 社会主义新农村建设的若干意见 精神的要求。明确了今后五年我国经济社会发展的奋斗目标和 行动纲领，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，为做好当前和今后一个时期的三农工作 指明了方向。 近几年，党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求， 采取了一系列支农惠农的重大政策。各地区各部门认真落实中央部署，切实加强三农工作，农业 和农村发展出现了积极变化，迎来了新的发展机遇。农业和农村发展的好形势，对保持国民经济 平稳较快增长和社会稳定，发挥了重要的支撑作用。但必须看到，当前农业和农村发展仍然处在 艰难的爬坡阶段。农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距进程中重大而 艰巨的历史任务。顺应时代发展，加强村庄规划和人居环境治理是新农村建设的重要任务。随着 生活水平提高和全面建设小康社会的推进，农民迫切要求改善农村生活环境和村容村貌切实加 强村庄规划，各地从实际出发制定村庄建设和人居环境治理的指导性目录，重点解决农民在饮水、 行路、用电和燃料等方面的困难，凡符合目录的项目，可给予资金、实物等方面的引导和扶持。 加强宅基地规划和管理，大力节约村庄建设用地，向农民免费提供经济安全适用、节地节能节材 的住宅设计图样。村庄治理要突出乡村特色、地方特色和民族特色保护有历史文化价值的古村落 和古民宅。本着节约原则，充分立足现有基础进行房屋和设施改造，防止大拆大建，防止加重农 民负担，扎实稳步的推进农村治理。 尤其是国务院常务会议审议并原则通过的国务院关于解决农民工问题的若干意见的正式 出台，给全国亿万走南闯北、在城市辛劳创业的农民工以极大的鼓舞和安慰，加之各地城市“门 槛”的降低和各种鼓励农民工进城优惠政策措施突显出的巨大吸引力，大批农村劳动力涌向城 市。实践证明，空心村土地整理工作有效开展，必须坚持“以人为本”的科学发展观。人是生 产力中最活跃的因素，农村青壮年是建设新农村的生力军和主体力量，建设新农村离不开他们。 这确实是一个老问题、新矛盾因为我国是一个农业大国，1 3 亿人口有8 亿多是农民“三农” 问题不是一朝一夕就可以解决好的，我们鼓励农民进城，但也不能“荒”了农村，更不能“空” 了农村。城乡互动、推进城乡一体化进程要从实际出发，尊重客观规律、把握生产规律，实现生 产力布局的优化和科学配置。因此，空心村问题是一个值得高度重视的新问题，如果不及早予以 妥善解决，势必给国民经济和社会发展稳定产生制约瓶颈。空心村土地整理工作有效实施为发展 地方经济起到至关重要的作用。 2 1 3 河南省人地矛盾及采取的措施 河南省按照中央要求，正因地制宜加快步伐搞社会主义新农村建设，加强农村基础设施建设， 修建村村通马路，使新建房屋纳入规划，正在改善人居环境。目前，河南省在空心村土地整理上 已初见成效。据国土资源厅提供的数字显示，河南省现有人口9 6 0 0 万，居全国第一，全省人均 耕地1 2 4 亩，比全国平均水平低0 1 9 亩，只有世界平均水平的三分之一，全省近年经济建设飞 速发展，每年需用地l o 万亩以上现有土地不仅要解决近亿人的温饱问题，而且要担当日益增 长的工业建设用地的保障责任。为化解这一矛盾，在2 0 0 4 年开始对全省空心村、砖瓦窑、工矿 废弃地及低效、闲置土地进行深入调查，调查结果显示全省闲置土地达2 5 0 万亩。自2 0 0 4 年， 在全省深入开展一场规模空前的“空心村”、砖瓦窑、工矿废弃地为主的“三项整治”活动。充 6 中国农业大学硕十学位论文第= 章人地矛盾及卒心村的形成 分挖掘土地潜力，在新形式下走出一条集约用地的新路，。三项整治”的重头戏是“空心村”治 理有各级政府挂帅有关部门联动，。规划先导，典型引路循序渐进尊重群众意愿”构成 河南省空心树治理的基本特点，摸索出一些空心村治理可以推广的经验正如商丘市粱园区刘口 乡西刘村有4 0 0 余户1 7 6 0 口人，四个自然村占地1 0 1 3 0 亩。户均住宅占地达2 5 亩，该村委会积 极响应政府号召，在国土资源臂理部门的协助下，从上海等地请来建筑专家进行新村规划，将原 有的四个自然村合并成一个占地只有1 5 0 亩的新树，腾出8 5 0 宙土地用于耕地。从济源市卫福安 村空心村治理的成功经验我们也可得到一些启示，卫福安树有1 9 个自然村，其中有1 2 个自然村 分散居住，全村面积和澳门一样大约2 3 平方公里，可用于耕种的土地只有1 0 0 0 亩。沟蛉纵横， 居住分散，生活环境较差基于此现状，卫福安村提出了迁户并村计划，使较分散的1 2 个村合 并成一个树，这样可节约土地近1 5 0 亩。这种迂户并村计瓤褥叹顷乖j 实施的关键是充分尊重村民 意见，讲新村统一规划、节约土地、改善居民环境的好处，使每个人都看到规划给他们未来生活 带来的实际影响，规划方案清楚明白，经过新旧对比使每位村民心里清清楚楚，从而使工作得以 顺利开展。正是有西刘村、卫福安树这样的典型引路，河南省各地的空心村治理突见成效，已复 垦出耕地7 5 万亩。 近年来，河南省杜旗县把士地开发整理与建设社会主义新农村结合起来，把土地开发整理与 农业内部结构调整发展高效农韭结合起来，使之成为实实在在的富民工程、民心工程。与此同时， 全省着力开发土地潜力，不但积极挖掘闲置土地，而且千方百计改变土地利用低效状态是地挖 潜的又一途径。在充分调研的基础上，明确用地控制指标，按照布局集中、用地集约和产业集聚 的原则严考核，合理开发和利用土地资源、切实保护耕地，确保农村经济可持续发展已成为当前 各级政府的头等大事河南省全面建设小康社会规划纲要明确要求在农村要“加快农业基础设 施建设和农村公益事业建设，搞好村庄规划和建设，改善农民生活詹住环境”这是推动我省城镇 化建设的重要一环，也是我省全面建设小康社会的重要一步。从当前农村村庄分布的现状来看， 在一定程度上制约着农村经济的快速发展，有计划、有组织地开展空心村土地整理，做好城镇化 规划建设工作势在必行。 2 1 4 商丘市突出的人地矛盾 商丘市突出的人地矛盾主要表现在人均耕地较少，而人均住宅用地较多，再加上农村经济发 展和耕地保护的矛盾趋于尖锐，使得商丘市人地矛盾十分突出有效解决这一矛盾有利于全面建 设小康社会，促进农村向这有序、和谐、健康发展。有表2 1 可知，人均占用宅基地平均为1 9 9 4 8 平方米，闲置土地加上村庄占地1 1 5 8 2 7 1 7 公顷，农村闲置地占树庄建设用地约1 8 5 8 ，“而商 丘市辖区耕地面积是1 1 3 4 1 0 5 公顷。人均耕地1 3 4 亩“，由此可见，人地矛盾虽很突出，但空 心村土地整理仍具有很大潜力。 商丘市国土资源局提供数字 7 中国农业大学硕士学位论文第二章人地矛盾及宅心村的形成 寰2 1 商丘市待整理农民居民点现状 单位：公顷 羲据来簟，叠丘市土垃开发整理坦材衰1 商丘市地处中原大地，土地是主要的自然资源，土地质量优质，废弃土地存在可改良潜力。 近几年，由于我国经济制度、政治制度改革进一步解放了生产力，经济得到了迅猛发展，但也要 看到各地区的发展水平并不一致。本着因地制宜的原则，结合不同地区的特点，分别测算其土地 整理潜力对整个商丘市土地整理工作的顺利开展具有重大意义。 2 2 空心村的形成 2 2 1 商丘市空心村出现的原因分析 商丘市空心村的出现主要有经济和社会原因。 从经济层面考虑：一是商丘市属于经济欠发达地区，特别是商丘市农民人均收入低于全国农 民人均收入水平，与城市人均收入相比更是悬殊很大，这种收入差距的拉大成为农村富余劳动力 进城的原动力，其原因是现在进入城市的门槛逐步降低，尤其是随着全国改革开放的进一步深入， 城镇化速度的加快，农民工进城的权益受到保护，与此同时，空心村出现实属必然，导致土地浪 费现象日益严重。 二是市场经济条件下，农民有了多渠道挣钱的机会，真正能从农村走出来的农民，在城市安 家就业，但更多的农民还是要挣到一部分钱后回农村建房，因为就目前中国城市状况看，城市就 业形势严唆，人才竞争非常激烈，对大部分进城打工人员来说，他们对经济收入的期望值并不太 高，但能在城市打工的收入成为农民增收的第二要素。所以，使农村的空房率较高。势必要造成 土地资源浪费。 三是从商丘市农村调查情况看，只要农民收入提高，他们第一件要考虑的是建房，因为建房 8 中国农业大学硕士学位论文第二章人地矛盾及空心村的形成 不仅是他们炫耀自己富裕的一种方式，但更多的是受农村婚姻习俗的影响，有房是孩子谈婚论嫁 的条件，在商丘这个地方，多子多福，其实是多子多房。多辛苦就商丘市梁园区王楼乡听堂楼 自然村为例。2 0 0 6 年底，该村共有1 1 0 户，总人口5 4 1 人，村庄占地1 2 6 亩，外出打工1 0 9 人 目前，都是以小家庭为主，每户所占宅基地平均为一亩多是河南省宅基地标准的四倍多。 商丘市空心村的形成，除因经济发展、工业化速度加快所引起的人口迁移外。更多的有社会 原因的存在一是农民长期受传统思想的影响，认为土地是集体的，不占白不占，占了就永远属 于自己的，谁也要不走。并且，有多占，强占土地的现象十分严重甚至，有部分势力强的人把 多占宅基地视为一种荣誉。其产生的后果，使更多的人纷纷效仿，村庄无序扩张 二是走访时发现，走出农村后的农民更多的是离家不离土，他们的家园要长期空置，其原因 之一是长期生活在农村，他们有很强烈的土地情节，对土地的眷恋一时也很难割舍。原因之二很 多农民认为农村是他们的根，不管走出多久多远，最终还要落叶归根、告老还乡，或者在外生活 不下去，不管怎样这里还是他们遮风避雨的港湾。这种思想的存在不能不说是一种社会原因所至 三是法律不健全使宅基地管理处于混乱状态，到农村调查时发现，宅基地管理没有规划制度， 更不要说去严格执行，就包括很多乡村干部法律意识淡薄，在金钱的驱动下，只要拿钱就乱开口 子，根本不管是否合法。我曾经访问过一些乡村土地工作者。问他们所管辖的宅基地档案是如何 管理的，他们回答说不曾有档案，想我判一些对比数字确实很难，只能听取一些口头介绍。这种 管理土地的结果，只能造成空心村现象愈演愈烈。 综上所述，商丘市农村村落的空心化程度是城乡经济不能协调发展必然结果。由于城乡二元 化体制的长期存在，阻碍了农村人口的有序迁移，落后的思想意识和落后的村庄规划，再加上宅 基地管理缺乏有效机制，成为村庄建设无序，成为空心村形成的重要原因。户籍制度的进一步改 革和对农民工权益的保障制度的逐步健全，加剧了农村空心化的程度。解决空心村土地整理中的 问题就应该分析起因。分别采取有效措施，以保证节约土地资源的目的 2 2 2 空心村土地整理存在的具体问题 目前，空心村土地整理存在诸多问题，具体为： 一是部分农民的认识问题。有一些农民建房因无统一规划和及时引导，法律观念淡薄。在农 民眼中基本农田和一般耕地没有任何区别，村民觉得在自家田地盖房，既省钱又省事，不必申请、 规划、审批。个别村民因找不到合适的宅基地，为了达到建房的目的，便与他人进行私下商量， 进行土地交换或买卖，有的甚至占用基本农田，建房大都是在向村外基本农田扩展。迁到新居后， 村中老房闲置，逐步形成一种村外新房环绕，村内老房无人居住的“空心村”局面，这种无统一 规划，设计不合理的村镇建房布局不仅吞食大量基本农田，而且也给农业生产带来了极大的不方 便，他们建房很少考虑日后的粮食生产，选地势平坦，交通方便的好地，好地( 基本农田) 成了 农村建房的。风水宝地”；另有一些农民认为老宅是祖上传下来的产业，属私人财产，外人无权 干涉，闲着可以但村里无偿收回不行，受封建思想和不良风气影响，形成一种攀比风，近几年农 民逐渐富裕起来，由于农村精神文明建设跟不上，使封建思想的一些残毒和不良风气沉渣泛起， 农民所具有的小农意识逐渐显露出来，相互攀比，尽可能多占地，圈大院，以显自己的实力和满 足多拿多占的欲望。 9 中国农业大学硕士学位论文第二章人地矛盾及窄心村的形成 二是土地管理体制的弊端。乡镇土地违法案件缺乏有效制约一些乡镇领导以权代法，以发 展地方经济为名，。敢闯敢冒”，私下开口子，乱占耕地，美其名日：。先上车，后买票，先办厂 子，后办手续”乡镇土地管理业务人员从事业务工作的时间得不到有效保证，常常被繁杂的工 作所冲击。他们每年从事业务工作的时间能保证到二分之一就算不错，有的连三分之一也不能保 证。一些村组干部特权思想作怪，把抢占宅基地看作是身份与权力的象征。认为谁有本领占的宅 基地越多、面积越大，谁就越有能耐，因而建了新宅后却不拆旧宅，或圈占了新宅却长期闲置不 建；一些家族势力大的农户千方百计霸占宅基地他们通过欺压邻里，逼其搬迁出去而强占其宅 基地，或以原宅基地面积小、路不顺、居住不适为由要求向外搬迁，达到目的后却不肯退出原宅 基地 三是农民生活的富裕削弱了土地的依赖。近几年来，随着开放搞活的经济政策，大批农民通 过第三产业。如进城做工、办乡镇企业、做生意等来发展经济，造成非农业生产收入的巨增，而 直接从土地上获得的经济收入比例下降。这样造成一些农民可以不依靠土地而生活，削弱了千百 年来农民与土地形成的依赖关系。有的住户常年在外经商打工，每年只有清明、春节等时间回来 住几天，旧宅对他们来讲只是个免费“旅馆”这个“旅馆”虽然不常住，但毕竟是他们在农村 的。根。，拨了这个“根”他们绝对不会同意，但让他们拆了1 日宅重新投资修新房。他们也肯定 不会花那份冤枉钱。而分住旧宅的都是困难户，拆了旧房修新房，对他们来说是个沉重的负担， 甚至根本负担不起。有些农村居民实现城镇化后拒不归还原宅基地。富裕起来的农村居民因在城 镇有固定住所，把原有住所留作别用，或交于亲朋使用，或转让租赁给他人使用，自己获利。粘 土砖瓦窑泛滥。随着城市的发展和农民逐渐富裕，砖、瓦需求量越来越大，必然带来砖瓦窑的泛 滥。目前我市共有粘土砖瓦窑厂1 0 0 余座，粘土砖瓦窑厂对基本农田的破坏是相当严重的，少数 领导和个别部门为着各自的利益，大力发展砖瓦窑厂，吞食着高产高效的基本农田。 四是对空心村土地整理缺乏资金支持资金投入是空心村治理的关键所在，通过大量调查和 摸底，农民落后的思想意识可以通过宣传引导来改变，而空心村土地的整理和改良必须大量的资 金注入，在目前地方政府还没有足够的经济实力对空心村进行大量投入资金，所以资金成为了制 约新农村建设的一个重要内容 1 0 中国农业大学硕士学位论文第三章商f 芒市宅心村士地现状 第三章商丘市空心村土地现状 商丘市空心村土地整理分剐要考虑多种因素，一是商丘市农村宅基地用地现状。二是现有农 村人口状况，三是农民收入情况，四是商丘市人口增长加大城市用地规模，五是农村居民点所占 耕地比例确定 3 1 农村宅基地用地现状 合理利用、珍惜每一寸土地，“我国土地管理法 第6 2 条规定：农村村民一户只能拥有一 处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅的，应当 符合乡( 镇) 土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地农村农民住宅用地。 经乡( 镇) 人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四 条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。调查了商 丘市睢阳区，“1 6 个乡、镇、办事处。有3 4 3 个行政村，1 5 7 3 个自然村，村盘地面积1 2 2 2 7 1 6 亩，耕地面积9 9 5 7 6 6 2 3 亩，家庭户数1 4 8 1 2 1 户，总人口数6 0 9 0 9 7 人”7 调查数字显示，实际 每户宅基地平均占地约为5 5 1 平方米。由河南省新农村建设指导纲要中规定：人均耕地1 亩以上 者，每户宅基地规定用地1 6 7 平方米。从两者比较看，宅基地实际用地规模是规定用地标准的三 倍多。河南省商丘市自然村数目之多，村庄占地面积之大，农民节约土地的意识淡薄，在宅基地 选用上都是奔着多占地、占好她的思想。导致商丘市农村村庄空心化现象普遍，土地浪费严重。 3 2 农村人口现状 根据商丘市统计局最新统计数字显示，全市有8 1 3 万人口，我市农村人口所占比例近8 5 ， 该比例超出我国现在农村人口占全国总人口比例的十七个百分点。“从我国2 5 年来的改革开发成 果来看，农村人口仅从8 0 0 6 降到7 0 。而西方国家，第二次世界大战后的农民比例都占总入口比 例的5 0 以上，也都用了近3 0 年降到1 0 以下”8 。我市农村人1 3 所占本市总人口比例与发达国 家相比，更是大相径庭。 商丘市农村外出打工人数占农村总人口数有相当比例，以商丘市梁园区王楼乡为例，“有6 5 0 户，总人口2 9 1 9 人，外出打工人数6 3 0 人，占总人口的2 1 5 8 ”9 ，农村留守的大部分是年幼儿 童和身弱老人，年轻力壮的女性和年轻辍学的少年也竞相走上了外出打工之路，致使农村劳动力 的严重缺失，给空心村土地整理工作势必产生不利影响。 从商丘市农民外出打工及迁移情况分析，一部分人去了南方城市和经济发达地区，他们回家 河南省国士资源法律法规手册河南省国土资源厅编印，2 0 0 5 ，1 8 7 数据资料来源：调壹汇总结果 。潘维中国农民为什么穷风凰周刊2 0 0 4 ( 2 4 ) , 2 6 9 数据资抖来源：商丘市粱园区王楼土地所提供 l l 中国农业大学硕士学位论文第三章商丘市空心村土地现状 的路途较远，为了节省开支最多一年回来一次，或者有一些人把家里的地承包给别人种，两三年 回家一次另有部分人他们举家迁到了就近的城市，这部分是在农村率先富裕起来的人，他们更 多的是为了子女到城市接受更好的教育还有一小部分人。他们从小村迁到有定期集会的乡镇， 农忙时暂时回家，其余时间在集镇从事经营活动 农民的整体素质对空心村土地整理的开展会产生一定影响商丘市地处中原，人们受中原文 化的影响较为深刻，与我国沿海发达地区相比，大部分人的思想不够解放，因循守旧，缺乏开拓 进取精神。特别是农村对教育的重视程度很不够，农村孩子受教育的程度还很低，一般是初中毕 业，甚至有相当比例的孩子小学毕业就外出打工，极个别上学出来的人。能走出去就再也不会回 头，因为，农村的落后不仅是经济的落后，更重要的是思想意识的落后由于。商丘市空心村整 理工作斡顺利进行，需要当地农民的支持。所以，农民素质的提高对其具有很强的促进作用 3 3 农民收入情况 农民收入的高低对空心村土地整理会产生一定影响商丘市位于河南省的东部，河南省在全 国属于经济较落后省份，商丘市的经济状况又排在全省后位目前商丘市被确立了四个国家级 贫困县一个省级贫困县，分别是虞城县、睢县、民权县和宁陵县为国家级贫困县，虞城为省级贫 困县。由此看来，商丘市一半以上属于贫困县，农民的收入状况不佳。但是，进入二十一世纪以 来，中央把解决“三农”问题提到全党工作重中之重高度，特别是把农民增收作为解决“三农” 问题的核心。因此，近几年，商丘市深化农村产业结构调整，加快农村劳动力转移，加大扶贫开 发力度，2 0 0 ：3 年后农民人均收入呈现出稳步上升趋势。可见图3 i 图3 i2 0 0 1 年- 2 0 0 6 年商丘市农民人均纯收入变动趋势图 赉抖来源：i 阳区统计局提供 2 0 0 1 年以来。农民人均收入整体上呈现增长态势。2 0 0 1 、2 0 0 2 增幅较小，“有2 0 0 1 年的 人均1 8 3 2 元到2 0 0 1 年的1 8 8 0 元，2 0 0 3 年下降到1 5 5 8 元，2 0 0 4 年增至2 0 5 6 元同比增长了3 2 1 ， 2 0 0 5 年至2 0 0 6 年分别以1 4 5 和1 5 1 增长率分别增长到2 3 4 6 元和2 7 0 0 元”。随着商丘市农 村经济结构的进一步调整，农民收入的结构也随之发生变化。2 0 0 6 年底调查商丘市勒马乡农村样 本户2 0 0 5 年农民人均纯收入2 5 6 0 元，2 0 0 6 年人均收入2 8 0 0 元，同比增长9 3 7 ，其中：劳务 1 0 2 0 0 6 年商丘市农村经济普查结果睢阳区统计局提供 1 2 中国农业大学硕士学位论文第三章商f 芒市宅心村七地现状 性收入1 1 4 8 元，占总收入的4 l 左右，同比增长1 2 1 ，成为促进农民增收的第二要素家庭 经营收入1 4 5 6 元，同比增长7 3 7 ，转移和粮种补贴收入1 9 6 元，占7 由此可见，目前农民 总收入还是以家庭经营收入为主粮食丰产成为农民增收的第一要素，本世纪以来，中央和地方 各级扶持。三农”方针政策的陆续出台，粮食直补和农业税减免政策的落实，以及粮食价格持续 高位运行。激发了广大农民种粮的积极性近几年商丘市气候条件比较适宜，粮食产量连续高产 丰收，这就大大增加了农民的收入。劳务收入的增长得益于各地维护农民工利益的政策落实到位 从调查的勒马乡看，在补贴农民生产上，他们采取了有乡政府出面直接到生产资料生产厂家进化 肥和农药。这样减少了农民生产成