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南通市市区失地农民社会保障问题研究中文提要 中文提要 随着我国经济的发展，城市化、工业化进程日趋加快，大量土地被征用来满 足社会经济发展需要。然而，在土地征用过程中，存在着一系列的问题，使得失 地农民的各项权益受到较为严重的侵害，生活陷入困境。从2 0 世纪8 0 年代开始 普遍采用的招工安置方式，到目前我国大部分地区采用的货币安置方式，各地政 府虽然对失地农民安置方式进行了许多尝试，但是都没有从根本上解决他们的困难。 本文认为想从根本上解决失地农民面临的困境，应该尽快为失地农民建立社 会保障制度，这样不仅可以解决他们的后顾之忧，而且可以促使社会和谐发展。 本文从理论意义和现实意义两个方面来阐述对失地农民社会保障研究的重要性。 然而由于征地制度和失地农民经济补偿机制存在问题，导致农民土地权能的残缺， 在给予失地农民社会保障时，权利和利益脱节，保障水平偏低，保障机构不能从 征地款中得到充足的保障资金，难以维持正常运转。在运作机制上，征地和保障 工作脱节，缺乏有效的衔接，没有建立合理高效的工作流程。 本文运用社会保障理论和经济学理论，以南通市市区失地农民社会保障为研 究对象，采用实证分析的方法，通过实地调查，研究分析失地农民社会保障实施 过程中存在的问题，提出通过严格界定“公共利益 内涵和严格控制征地范围来 完善征地制度：通过合理确定土地补偿的标准和计算方法、实施多元化的土地补 偿方式、合理分配土地征用补偿收益来完善失地农民经济补偿机制：建立多渠道、 全方位保障失地农民合法权益的社会保障机制。 关键词：失地农民社会保障 作者： 指导老师： 张晓艳 赵康教授 a s t u d yo nt h es o c i a ls e c u r i t yi s s u e so fn a n t o n g u r b a nd i s t r i c tl a n d - l o s i n gf a r m e r s a b s t r a c t a l o n gw i t h o u rc o u n t r y s e c o n o m yd e v e l o p m e n t ，t h eu r b a n i z a t i o na n dt h e i n d u s t r i a l i z a t i o na d v a n c e m e n t s p e e d su pd a yb yd a ya n ds u b s e q u e n t l yt h em a s s i v el a n d s a r eu s e dt os a t i s f yt h ee c o n o m yg r o w t h h o w e v e r , i nt h e p r o c e s so fu s i n gt h el a n dt h e r e a r eas e r i e so fp r o b l e m sw h i c hh u r tt h er i g h t sa n di n t e r e s t so fl a n d - l o s i n g f a r m e r sa n d t h e i rl i f ef a l l si n t ot h ed i f f i c u l tp o s i t i o n f r o m2 0c e n t u r y8 0 so n , n e i t h e rt h eg e n e r a l l y a c c e p t e dm e t h o do fw o r k e r sp l a c e m e n tt h r o u g hr e c r u i t i n gf a r m e r sn o rt h el a t e r m o n e t a r yp l a c e m e n tm e t h o da d o p t e db yt h em a j o r i t yo fa r e a so ft h en a t i o n , d i dn o t s o l v et h ef u n d a m e n t a lp r o b l e m ，a l t h o u g hl o c a lg o v e m m e n t sc a r r i e do nm a n ya t t e m p t s t or e s o l v et h el a n d - l o s i n g - f a r m e rp l a c e m e n ti s s u e ，h o w e v e r a tp r e s e n t , it h j l l l 【t of u n d a m e n t a l l ys o l v ep r o b l e m st h o s el a n d - l o s i n g - f a r m e rf a c e s ， t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ss h o u l db ee s t a b l i s h e da ss o o na sp o s s i b l e t h i sw i l ln o to n l y s o l v et h el a n d - l o s i n g - f a r m e re x t r aw o r r i e s ，m o r e o v e ri tm a yu r g et h es o c i a lh a r m o n i o u s d e v e l o p m e n t h o w e v e rt h ef l a wi nt h ec o u n t r y s i d el a n d ( p r o p e r t y ) r i g h ta n dt a k i n go v e r s y s t e m t h ei n s u f f i c i e n c yi nc o n s i d e r i n gt h el a n d sm u l t i p l ef u n c t i o na s p e c t s ，e s p e c i a l l y t h e i n s u f f i c i e n c yi nc o n s i d e r i n gt h el a n ds o c i a ls e c u r i t yf u n c t i o na s p e c t ，m a k et h e l a n d - l o s i n g 。f a r m e rl a n do w n e r s h i pi n c o m p l e t e w h e ng r a n t i n gt h es o c i a ls e c u r i t yt o t h el a n d l o s i n g - f a r m e r , t h ef i g h ta n dt h eb e n e f i tc o m e sa p a r ta n dt h eg i v e nm o n e t a r y a m o u n ti ss o m e w h a tl o w t h es o c i a ls e c u r i t yo r g a n i z a t i o nc a n n o tg e tt h es u f f i c i e n t f u n d sf r o mo b t a i n i n gt h el a n d sa n dt h e r e f o r ec a nn o tk e e pt h e i rb u s i n e s sr u n n i n g i nt h e o p e r a t i o nm e c h a n i s ms i d e ，l a n dt a k i n go v e ra n ds o c i a ls e c u r i t yg r a n ti sn o tc o n n e c t e d c l o s e l y t h e yl a c kt h ee f f e c t i v ee n g a g e m e n ta n dc o n n e c t i o na n dd on o th a v et h e r e a s o n a b l ea n d h i g h l ye f f e c t i v ew o r kp r o c e d u r e s t h i sa r t i c l eu t i l i z e st h es o c i a l s e c u r i t yt h e o r ya n dt h ee c o n o m i ct h e o r y , t a k e st h e s o c i a ls e c u r i t ys i t u a t i o no ft h en a n t o n gu r b a nd i s t r i c tl a n d 1 0 s i n g f a r m e ra st h er e s e a r c h 玎 as t u d yo nt h es o c i a ls e c u r i t yi s s u e so f n a n t o n gu r b a l ld i s t r i c tl a n d l o s i n gf a r m e r s a b s t r a c t o b j e c t ，a n da n a l y s e st h ef l a wi nt h el a n d l o s i n g - f a r m e rs o c i a ls e c u r i t yi m p l e m e n t a t i o n ， p r o p o s e st h es t r i c t l yd e f i n e d ”p u b l i ci n t e r e s t ”a c t u a lc o n t e n t ，t h es t r i c tc o n t r o lo ft h e s c o p eo fg o v e r n m e n t so b t a i n i n gt h el a n da n dt h er u l e so fo b t a i n i n gt h el a n db yt h e g o v e r n m e n t ；i ta l s op r o p o s e st h er e a s o n a b l el a n dc o m p e n s a t i o ns t a n d a r da n dt h e c o m p u t a t i o n a lm e t h o d s ， e n h a n c e m e n to ft h e c o m p e n s a t i o n s t a n d a r da n dt h e i m p l e m e n t a t i o no f t h em u l t i - d i m e n s i o n a ll a n dc o m p e n s a t i o nw a y s ，d i s t r i b u t i o no f r e v e n u eo fl a n dt a k i n go v e r , c o m p l e t i o no ft h e l a n d - - l o s i n g - f a r m e rc o m p e n s a t i o n m e c h a n i s ma n de s t a b l i s h m e n to ft h em u l t i d i r e c t i o n a la n dm u l t i - c h a n n e ls o c i a ls e c u r i t y s y s t e mt os a f e g u a r dt h el a n d l o s i n g - f a r m e r sl e g i t i m a t er i g l l t sa n di n t e r e s t s k e yw o r k s ：l a n d l o s i n gf a r m e r s ，s o c i a ls e c u r i t y i i i w r i t t e nb y ：x i a o y a nz h a n g s u p e r v i s e db y ：p r o f k a n gz h a o 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：考觑e l 期： 兰丑：! ! 学位论文使用授权声明 苏州大学中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：苏! 盛担e t 期：三霉：! 导师签名 期：萨r7 南通市市区失地农民社会保障问题研究第1 章引言 第1 章引言 引言部分从失地农民社会保障研究的背景和意义出发，通过文献综述阐述了 国内外失地农民社会保障研究现状。研究设计主要讲述了文章的问题网络、理论 研究视角、写作的方法和方法论。最后简要介绍了文章的总体框架及文章的创新 和难点之处。 1 1 研究背景 2 0 世纪8 0 年代、1 9 9 2 年前后和2 0 0 3 年前后，我国先后经历了三次圈地运动， 全国各地成立了很多开发区、工业园区，征用了大量的耕地。劳动和社会保障部 有关负责人预测，“十一五力期间，预计每年新增被征地农民3 0 0 万。这位负责人 还透露说，近1 0 年，由于我国城镇化速度加快，被征地农民达到4 0 0 0 多万( 新 京报2 0 0 6 7 2 4 ) 。这场大规模的运动迅速催生出一个新的社会边缘群体失地 农民。开始于计划经济时期的现行征地制度，在当时特殊的历史条件下为保障国 家经济建设，加快工业化和城市化进程起了巨大的作用。从某种意义上来讲，对 被征地农民所采取的补偿安置措施适合于当时的条件，农民“以土地换就业 ，得 以无条件地进入城镇社会福利体系，从而消除了农民因失去土地而带来的养老、 就业等诸多方面的问题。随着城市化进程的加快，征地的幅度会越来越大，会有 越来越多的农用地被征用。 计划经济体制下与身份密切相关的福利制度已不复存在，市场经济下的社会 保障制度尚未健全，企业用工制度发生根本改变，传统的补偿安置方式已经失去 功效，失地农民在失去了赖以生存和生活的生产资料土地后，随之出现的现 象十分严重。由于现行征地制度的缺陷和自身知识素质的不足，其中相当一部分 失地农民沦为无地、无岗、无保障的“三无人员，成为城市中新的弱势群体。 失地农民的基本生活来源问题特别是养老保障问题，已现实地摆在了各级政府面前。 随着城市化步伐的加快，广大的失地农民的养老保障问题得不到妥善解决， 基本生活无法保障，失地农民问题就会演变成全国性的社会问题、政治问题，直 接影响到城市化的进程和全面建设小康社会目标的实现。建立健全失地农民的社 会保障体系，让失地农民“老有所养，是解决“三农”问题的重点和关键，是加 快工业化、城市化进程的客观要求，是完善社会保障体系的重要举措，也是维护 南通市市区失地农民社会保障问题研究第1 章引言 农民合法权益，保持社会稳定和经济发展的必然选择。 1 2 研究意义 对于失地农民的研究意义分为理论意义和现实意义。 1 2 1 理论意义 第一，本文运用土地经济学中的地租理论，阐述土地的社会保障功能。我国 农村土地除法律规定属于国家所有以外，绝大多数属于农民集体所有。农民一方 面是集体的成员，另一方面是农村土地的承包者，具有土地所有者和使用者的双 重身份，因此有权参与地租的分配，有获取土地产出的权利和以土地为基本生活、 养老、就业提供保障的权利。 第二，本文运用经济学中的“经济人 假设理论，阐述政府作为“经济人， 作为公共政策制定的主体，在公共政策决策过程中，追求自己的最大利益，有时 盲目征地，“低征高卖一，存在“短视 行为，要求政府以公共利益为目的征地， 做好失地农民的社会保障工作。 第三，本文运用社会保障理论，解决失地农民社会保障资金的筹集、运营和 监管问题，对于构建完善的失地农民社会保障体系起到一定的借鉴作用。 1 2 2 现实意义 当前，失地农民社会保障问题已经引起党和政府的高度重视，政府先后出台 了一些维护失地农民权益的政策。充分探索新形势下的失地农民社会保障问题， 对于我们建设和谐社会、实现农村社会以及农民生活的可持续发展都具有十分重 要的现实意义。 第一，解决失地农民社会保障问题是建设和谐社会的客观需要。社会主义和 谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱，充满活力、安定有序、人与自然和 谐相处的社会。建设和谐社会的主要目标之一就是人与社会的和谐。然而现实是， 近年来因农民土地被征占而引发的纠纷、上访等事件层出不穷，给经济发展及整 个社会和谐稳定带来不可忽视的影响。在全面建设和谐社会的进程中，只有采取 切实措施，及时有效地解决好失地农民社会保障问题，保证失地农民从无地，到 有业，再到致富，才能实现社会经济全面、健康发展。 第二，解决失地农民社会保障问题是实现农业、农村、农民可持续发展的需 要。可持续发展作为被普遍接受的概念是由世界环发委员会于8 0 年代后期提出来 的，其基本定义为“既满足于当代人需求又不损害后代人满足其需求的能力极差 2 南通市市区失地农民社会保障问题研究第1 章引言 的发展 。其基本内容包括了社会可持续发展、经济可持续发展及生态可持续发展 的全面计划及相关的战略和对策( 2 1 世纪行动议程，联合国环境与发展大会， 1 9 9 2 年) 。在失地农民面临的众多问题中，如何维持其基本生活稳定，同时又能实 现各项事业的可持续发展，这是具有普遍性的问题。 第三，通过对南通市市区失地农民社会保障情况的调查，分析其存在的缺陷 和问题，并提出完善失地农民社会保障制度的政策建议，对于改革开放中的南通 市市区今后失地农民安置补偿和社会保障起到一定的借鉴作用。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国内研究现状 在我国，从二十世纪九十年代以来，随着经济社会的发展，土地征用制度暴 露出的弊端和问题，尤其是失地农民的补偿安置问题日渐突出，引起了许多学者 对土地征用制度的关注，分别从征地的范围、补偿标准、安置方式、保障失地农 民的生计等方面进行了研究和探索。 针对目前普遍采用的货币补偿安置方式，许多学者进行了研究，指出了其中 存在的问题。有些学者认为，将安置补助费( 有时包括土地补偿费) 一次性发放 给被征地农民，让其自谋出路，具有不公平性。陆红生、刘燕平等认为征地补偿 标准不合理：一方面，土地补偿费的标准由该耕地被征前三年平均亩产值决定， 而征后的地价则通常取决于该块土地的区位，所以土地补偿费没能体现被征土地 的真正价格；另一方面，“公共利益打范围模糊，在征地中未能区别土地征用和征 购的补偿标准。梁亚荣、万颖萍认为征地补偿表的不合理：我国现行征用补偿的 四大标的( 集体土地所有权、土地承包经营权、地上附着物和青苗) 中，把对土 地承包经营权的补偿笼统地包括在安置补助费中，是对农户利益的极大损失。卢 海元、朱明芬认为：乡镇政府参与征地补偿分配，不合法：村集体与农民个体之 间分配混乱；失地农民之间分配混乱。 赵锡斌等学者研究认为，招工、就地安置是对农民进行就业安置的主要途径。 但招工安置是计划经济的产物，安置面窄，且有一定的用工要求，随着社会主义 市场经济体制的逐步建立，以失去原有的意义和作用；就地安置可以为大量失地 农民解决就业问题，短期效果显著，但村办企业多受资金、技术、人才等诸多因 素的制约，市场竞争能力差，很难形成规模，大部分濒临破产的边缘。葛永明、 李炯等学者提出“开放性安置、“留地安置 的思路。但留地安置适用范围小， 南通市市区失地农民社会保障问题研究第1 章引言 仅限于经济较发达地区和城乡结合部；留用地的用途与规划的协调难度大，不利 于城市土地的合理利用。 在中国的农村地区，农地农民收入和生活保障的最主要来源，是农村老年保 障的重要载体，土地对农民具有重要保障作用。姚洋、楼喻刚、赵锡斌等学者认 为农民失去土地在性质上类似于城镇职工下岗失业，应该享受养老保障，尤其是 对于已经进入养老阶段的失地农民来说，要为其进行养老安置。刘慧芳从价格理 论研究指出，农地价格应包括农地质量价格和农地社会价值，其中，农地社会价 值包括农地对农民所具有的社会保障价值和农地为社会提供粮食安全所具有的社 会稳定价值。胡玲艳等认为土地征用中要处理好农民的基本生活保障等需要。 近年来，失地农民社会保障问题日益为学术界所关注。杨杰、黄贤金等学者 提出，根据目前国家和社会的实际情况，失地农民社会保障的内容可以涉及养老 社会保险、医疗社会保险、失业社会保险。施昌蔚、邻近藤、许勇军认为建立失 地农民社会保障制度的目标应该是包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗 保障、为失地农民提供受教育和培训的计划和法律援助。卢海元、朱明芬等还提 出为失地农民建立高水平的个人账户，分别建立失地劳动力、已到退休年龄的失 地农民、未成年失地农民的社会保障制度。郭立芳、吴刚等提出直接将被征地部 分农民转变为市民，纳入城镇社会保障制度和管理的范围。此外，方彦人、张明 认为还应加强农村“失地 人员的再教育培训，加快发展农村个体、私营企业， 金融部门全力提供资金扶持与经济信息指导，增强农村二、三产业吸纳农村“失 地”人员的能力。有的学者还提出了颇有创见的失地农民的社会保障配套措施， 即提高农民土地收益分配标准；建立“低门槛进入，低标准享受 的养老保险机 制，有条件的地方可以再进行商业保险；留地、调地安置；就业、投资入股安置； 生产资料转换安置；大病医疗统筹。 关于失地农民社会保障基金的来源管理及运营机制，鲍海君，吴次芳认为， 征地中土地补偿安置费以及土地专用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主 要来源，其他的可能来源还有中央政府和地方政府的财政拨款、失地农民社会保 障基金运营收入以及慈善机构的捐赠等。葛永明、吴刚等认为保障资金应由国家、 集体、个人三者共担，国家出资部分在土地出让净收益中收支，国家和集体分担 的一次缴纳，纳入社会保障基金，存入社会保障基金财政专户之中尤其应该从土 地补偿费中划出一部分成立专门的养老保障基金，委托社会保险机构管理，用于 4 南通市市区失地农民社会保障问题研究 第1 章引言 失地农民的养老金发放。也有学者认为保障资金可以交由银行和非银行金融机构 经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。另外，杨杰、黄贤金等从 商业保险的角度测算土地的社会保障价值。还有学者建议，在劳动和社会保障部 门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理机构，实 行收支两条线和财政专户管理，单独建帐、专款专用。还可以探索着把养老保险 基金交给势力和信誉都不错的商业保险公司脱钩，由它们保证基金一定的收益率， 并负责建立以每个村民为所有者的个人账户。有的学者认为基金运行中的监管非 常重要，在明确的法律体系前提下，依法赋予监督主体监督权，要分开设置失地 农民社会保障基金的管理机构和经营机构，前者负责对后者的监管和对社会保障 市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监督管 理机构的权威性、公正性、独立性和科学性。 1 3 2 国外研究现状 西方国家有关土地征用补偿的原则大致有以下三种：( 裘孝锁，2 0 0 5 ) 完全补偿原则。该原则从“所有权神圣不可侵犯的观念出发，认为损失补 偿的目的在于实现平等，而土地征用是对“法律面前人人平等 原则的破坏，为 矫正这一不平等的财产权侵害，自然应当给予完全的补偿，才符合公平正义的要 求。其理由如下：首先，从平等原则来看，土地征用的受益者是全体人民及该地 的利用者，既然众人都有利益，那么对于因土地征用而蒙受特别牺牲的被征用人， 理应由受益人负担完全补偿其损失的责任才属公平。也就是说，平等权是宪法所 保障的基本权利，被征用人既然因土地征用而蒙受特别牺牲，而社会全体成员又 因征用了土地而受益，那么以社会全体来负担完全补偿被征用人的操作才符合平 等原则的精神。其次，从财产权因公益征用而被侵害时，财产权人固然应当忍受 其侵害，但对其因此而蒙受的损失，则应给予完全补偿，使其能以该补偿重新取 得与被征用标的物同等价值之物，以恢复被征用前同样的财产状况，这样才符合 宪法保障财产权的宗旨。第三，从生存权的保障来看，宪法保障人民的生存权， 而土地多为广大人民生活的依靠，其一旦被征用，势必威胁到被征用人的生存， 惟有给予完全补偿，才能有效地保障人民的生存权或生活权。为此，该原则主张， 补偿应包括一切附带损失，即补偿不仅限于征用的客体，而且还应包括与客体有 直接或间接关联以及因此而延伸的一切经济上和非经济上的利益。 不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财 南通市市区失地农民社会保障问题研究第1 章引言 产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限 制。但征用土地是对财产权的剥脱，它已超越了财产权限制的范围，因此基于公 共利益的需要，例外地依法准许财产权的剥夺，应给予合理的补偿，否则财产权 的保障将成为一纸空文，其理由如下：因为征用土地是强制剥夺从今以后权利， 使人民遭受特别牺牲，依理应该给予超过一般自由成交价格的补偿，但是在所有 权社会化的今天，个人应受社会的制约，有忍受相当牺牲的义务。为此，为了调 和权利剥夺和社会义务，该原则主张，补偿应仅限于被征用财产的价值，至于难 以量化的精神上的损失，生活权的损失等个人主观价值限于被征用财产的价值， 至于难以量化的精神上的损失，生活权的损失等个人主观价值的损失，应当视为 社会制约所导致的一般牺牲，个人有忍受的义务，不应予以补偿；至于可以量化 的财产上的损失、牵引损失、营业损失以及各种必要费用等具有客观价值而又能 举证的具体损失，则应给予适当补偿。 相当补偿原则。该原则认为，由于“特别牺牲 的标准是相对的、活动的， 因此对于土地征用补偿应分别情况而采用完全补充原则或不完全补充原则。在多 数场合下，本着宪法对财产权和平等原则的保障，就特别财产的征用侵害，应给 予完全补偿，但在特殊情况下，可能准许给予不完全补偿。比如对于特定财产所 给予的一般性限制( 其中包括国家对非国有空地及荒地的征用，以及国家对私有 建筑用地超过最高面积限额的征用等) ，由于该限制财产权的内容在法律的权限之 内，因此要求权利人接受低于客观价值的补偿，并没违反平等原则的要求。 国外的土地征用尽管在形式上略有差异，但归纳起来其土地征用制度表现为 征用法律已经充分、征用补偿标准的市场性等基本特征。这些国家均通过立法明 确规定土地征用的主体、对象、目的及操作程序、核准公共、审批权限、补偿标 准等。在一些市场经济比较发达的国家或地区，如美国、加拿大、英国、法国和 香港等，站在被征地者利益的角度进行土地征用补偿，对由于征地造成的当前和 将来的以及相关的利益损失进行相当于被征用土地市场价格的赔偿；还有些国家 对于原业主不做迁移的地上物，以及对相关和相邻业主造成经济上、使用上、就 业上的损害，也都在补偿范围之列：如果业主希望自己迁移地上物，则迁移费也 属于补偿范围。总的看来，国外市场经济体制比较成熟，补偿采用市场标准，征 用制度比较完善。 6 南通市市区失地农民社会保障问题研究第1 章引言 1 4 研究设计 研究设计主要是指在专题研究( 包括专题的调查研究和专题的实验研究) 之前， 根据研究工作的目的、要求，对研究工作的全过程事先制定的较为全面而周密的工 作计划。任何一项研究，人们总是想使有关的资源得到合理的分配和有效利用， 并追求最大效益。研究设计如同一份工作蓝图，能够提供研究者符合逻辑的推理 流程，突出研究工作的重点，指引研究者明确、顺利、经济地完成研究任务。研 究设计不仅是一项规划，也是一种策略。事先严密的研究设计，有助于使研究具 有一定的效度和信度。效度是指研究结果在回答课题提出的问题方面的正确程度， 及研究结果反映事物间存在的因果关系或特征的真实程度。信度是指研究所得结 果的可靠、精确与稳定程度。效度与信度的高低是研究自身价值高低的反映。没 有效度、信度的研究是没有实际价值的研究，没有价值的研究是无意义的。 1 4 1 问题网络 本文主要研究失地农民的社会保障。鉴于此，主要解决的问题包括：失地农 民要不要补偿、政府出台公共政策如何补偿、失地农民社会保障问题。因此，本 文的问题网络如下： 1 、失地农民社会保障有没有必要? ( 1 ) 什么是征地、失地农民、社会保障? ( 2 ) 土地具有社会保障功能? ( 3 ) 被征地后如何补偿? a 补偿方式? b 补偿标准? 2 、失地农民社会保障现状如何? 3 、失地农民社会保障存在哪些问题? 4 、完善失地农民社会保障的政策建议? 1 4 2 理论分析视角 本文采用实证主义研究，以土地经济学中地租理论、公共政策理论、社会保 障理论为依据，以南通市市区失地农民社会保障制度为个案，分析失地农民社会 保障存在的缺陷，进而提出完善失地农民社会保障制度的政策建议。 1 4 3 研究方法和方法论 本次对南通市市区失地农民社会保障状况的调查主要采用问卷调查法和访谈 7 南通市市区失地农民社会保障问题研究第1 章引言 调查法( 见附录) ，分别设计了调查问卷和访谈提纲，以求通过调查形式的多样性 和互补性来提高调查结果的可信度和高效度。 本文主要通过对南通市市区失地农民社会保障调查情况进行分析，从而发现 存在的问题，然后提出完善失地农民社会保障的政策建议和对策，本文采用的研 究方法是实证分析方法，本文的研究战略是调查分析战略。 数据收集的途径，本文的一手资料来源于笔者的个人调查，二手资料从期刊 网、新浪网、中华人民共和国劳动与社会保障部网、新华网以及南通市劳动和社 会保障局和南通市国土资源局。 1 4 4 进度和时问安排( 见时间管理甘特图) 表一：时间管理甘特图 1 1 月1 2 月1 3 月4 - 一5 月6 - - 9 月1 0 月一答辩 开题 文献准备 实证调查 初稿 修改定稿 1 5 难点和创新之处 1 5 1 研究难点 笔者认为有以下难点：1 、工作之余做此研究，时间比较紧，可能会影响研究 的质量。2 、本文实证部分，需要问卷调查和访谈，而问卷调查和访谈都要讲究艺 术和策略，问卷调查和访谈能否顺利进行都与调查者和访谈者的渊博知识有关， 所以笔者认为调查和访谈有一定的难度。 1 5 2 研究创新 笔者认为有如下创新：本文通过土地经济学理论分析土地具有保障功能，使 得失地农民社会保障有其必要性，进而通过个案分析失地农民社会保障制度存在 的缺陷并进行原因分析，最后提出完善失地农民社会保障制度的政策建议，在理 论视角方面有其独特性。 1 6 论文总体框架 本文共分为四大部分，各部分紧密相连，分析失地农民社会保障问题。 第一部分为引言部分。引言主要解决为何进行研究的问题。在引言中包括研 8 南通市市区失地农民社会保障问题研究第1 章引言 究背景、研究意义、相关文献综述、问题网络、研究视角、研究方法和方法论、 研究战略、研究的时间安排、资料的收集方法等。 第二部分为理论框架部分。该部分从土地经济学中的地租理论、公共政策、 社会保障的视角展开，聚焦于失地农民社会保障问题。通过对土地的社会保障功 能分析，得出征地补偿和建立失地农民社会保障有其必要性，进而讨论失地农民 社会保障资金如何筹集和运作。为实证研究提供理论分析工具。 第三部分为实证部分。以理论框架为前提，笔者通过实地调查，分析了南通 市失地农民社会保障情况，找出存在的问题，并进行原因分析，最后提出完善失 地农民社会保障的政策建议。 第四部分为结论部分。这一部分主要是对整篇文章的总结，进一步指出通过 实证研究得出的结论，即完善失地农民社会保障制度的政策建议，对政府部门的 决策起到一定的借鉴作用。 9 南通市市区失地农民社会保障问题研究第2 章理论框架 第2 章理论框架 2 1 相关概念界定 2 1 1 征地 所谓国家征用土地是国家因公共利益的需要，以补偿为条件，强制征取集体 土地的行为( 童洪锡1 9 9 4 ) 。农地征用是国家基于公共利益的需要而有偿取得农 地所有权的一种措施。国家出于经济，文化，教育，科技，交通等发展的需要， 每年通过征用而从农民手中获取大量的土地( 白呈明2 0 0 3 ) 。 2 1 2 失地农民 李春斌在失地农民作为“隐形”弱势群体的法律分析从河北定州“6 1 1 ” 袭击事件谈起一文从不同角度对失地农民概念作了界定：失地农民，顾名思义， 就是指失去土地的农民；从社会学的角度，失地农民是指在我国现代化进程中由 于城市扩张和小城镇建设，而逐步失去包括林地、耕地的美好农用地的农民；从 法学角度看，失地农民是指因失去土地而失去土地上包括财产权利、基本生活保 障的权利、就业机会的权利以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主体。 2 1 - 3 征地与失地农民的关系 征地和失地农民具有直接的因果关系，正是由于国家征地，才使农民失去全 部土地，从而成为失地农民。 2 1 4 社会保障 “社会保障 的内涵，从世界范围来看，失地农民社会保障的内容不仅包括 失地农民最低生活保障、失地农民养老保障、失地农民医疗保障、还应该包括为 失地农民提供受教育和培训的机会、为失地农民提供法律援助。本文研究的失地 农民“社会保障 重点指的是前者，而对教育培训、法律援助仅作简要论述。原 因是：广大失地农民最基本要求和愿望是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”， 失地农民再就业和社会保障是关系到失地农民的长远生计，是每一个失地农民最 关心、反映最强烈、当前因此引发社会矛盾最多的问题。 2 2 土地社会保障功能的理论基础 土地的社会保障功能来自于土地固有的自然和社会经济特性，是土地基本功 l o 南通市市区失地农民社会保障问题研究第2 章理论框架 能衍生出来的功能。 2 2 1 地租理论 ( 一) 马歇尔的地租理论 阿尔弗雷德马歇尔( a m a r s h a l l ) ，是新古典经济学家，剑桥学派的创始人。 他的经济学说是适应垄断资产阶级需要而产生的一种经济理论。该理论用折衷主 义的手法把供求论、生产费用论、边际效用论、边际生产力论等融合在一起，建 立了一个以“均衡价格论 为核心的完整的庸俗经济学体系。 马歇尔认为，土地是一种特定形式的资本。他在经济学原理一书中指出： “土地是大自然为了帮助人类，在陆地、海上、空气、光和热各方面而赠与 的物质和力量。”他还分析了土地所具有的各种特性；( 1 ) 土地的供给数量与需求 程度无关，是不变的；( 2 ) 它没有生产费用，也没有能够生产它的供给价格；( 3 ) 使用一块土地的权力，就是对一定空间的支配权；( 4 ) 土地的位置和形状都是固 定的，人类是无法制造的；( 5 ) 土地的肥力是自然和人为两个因素决定的。土地 一方面通过大自然提供光、热、水、空气等因素来拥有其肥力状况，另外，人类 通过耕作、改良等手段，也可以使土地的肥力明显改观。 关于地租，马歇尔认为，地租是由土地的“原始价值 、“私有价值 和“公 有价值一三部分组成。所谓的“原始价值，就是指土地自然肥力带来的价值，它 是大自然赋予的收益；所谓的“私有价值”，是指土地所有者个人为改良土地和建 设地上建筑物而投入的资本、劳动及带来的收入；所谓的“公有价值”，是指国家 为了社会的发展而进行的一般性的改良措施( 如修建水库、电站、公路、铁路) ， 由此带来的对土地价值的影响。他认为，在三个地租的组成部分中，只有“原始价 值”部分才是真正的地租。 马歇尔创造性地提出了“稀有地租”的概念，丰富了现代西方地租理论。马歇尔 认为，大自然未给人们以无限制的恩赐，因此，地租的产生是大自然的吝啬。他 认为从某种意义上说，所有的地租都是稀缺地租，所有的地租都是级差地租。在 他看来，如果不存在稀缺性，任何土地都不会有地租。 马歇尔首次论述了城市工商业的土地价值问题，提出了城市地租理论。他把 场地之位置利益的货币价值总和，定义为“位置价值”。场地价值，即某场地清除了 建筑物之后在自由市场上出售所获得之价值，等于“位置价值”加上农业地租。各类 土地通过投标，以争夺最有利可图的场地。马歇尔还考虑了场地之大小与它上面 南通市市区失地农民社会保障问题研究第2 章理论框架 建筑物高度的关系，指出，如果土地是廉价的，那么企业家就会购置很多土地， 反之会购置少量土地，而增加建筑物的高度。 ( 二) 克拉克的地租理论 美国哥伦比亚大学的经济学家约翰克拉克( j b e l a z k ) ，于1 9 0 0 年左右提出 了一个简化的分配理论，即西方经济学中著名的边际生产力分配理论。根据这个 理论，土地的租金是由最后一个投入的土地单位的边际产出决定的，在数额上等 于边际收益产品。从土地的总供给来看，它是完全缺乏弹性的，为一条极端的垂 直线，但对某一行业的土地供给来说，又并非完全缺乏弹性，而是一条上扬的曲 线。它与该行业需求曲线的交点，即均衡点，决定了地租的价格。当某一行业因 扩大规模需要增加土地时，比如城市工业发展需要增加土地时，会因提高租价而 将其它行业的土地( 如农业用地) 转移到该行业。 克拉克的这一理论还不能简单用来确定城市土地价值。克拉克的目的在于建 立一般的分配理论，在他的模式中，每一单位的土地都被看作均质的。城市地租 理论旨在论证每一具体土地的价值是如何确定的。每一块土地都有一个不可省缺 的重要属性区位( 即地段) ，不同区位的土地，不应看作是相同的。 克拉克是用生产要素贡献来说明他的地租理论。克拉克认为，任何生产至少 需要两种生产要素的相互配合，才能进行生产。当任何两种要素结合而生产出某 种产品时，它们都对这种产品及其价值做出了贡献。地租就是土地这个生产要素 对产品及其价值所做贡献的报酬。要想确切地得到土地和劳动各应得到多少报酬， 就必须精确地计算出参与生产的各要素对产品的生产所做的贡献大小。增加一种 要素的投入量后，尽管会增加总产量，但要素的边际产量却是下降的。这是由于“收 益递减规律”作用的缘故。正因为如此，克拉克认为可以用要素的边际产量决定要 素价格的方法，用来解决两个协作生产要素间的分配。而地租可以在土地这个生 产要素的数量不变的情况下，分析劳动力的价格，然后再计算出地租的大小。这 就是克拉克地租理论的中心内容，其特点在于：认为地租是土地本来的产品，地 租的确定要根据边际生产力原则，按“剩余法”确定。 在资本论第三卷第三十七至四十七章中，马克思全面研究了级差地租、 绝对地租及资本主义地租的产生，分析了地租形成的本质原因和变动的一般规律， 这些分析既有强调资本主义社会的特殊性内容，也揭示了许多市场经济运行的一 般特征，还有对更高级社会形态的原则设想。虽然我们无法完全将马克思的这些 1 2 南通市市区失地农民社会保障问题研究第2 章理论框架 理论套用在我国现实的农地制度研究上，但这些理论无疑对于解释我国农地制度 具有重要的指导作用。 由于地租的存在，农民有获取土地产出的权利和土地为其提供基本生活、养 老、医疗等保障的权利。 2 2 2 土地收益理论 土地收益理论认为，土地是长期的和潜在的取之不尽的收益来源，土地收益 减去生产成本和税收等语土地纯收益，这就是“经济地租 ，土地的收益是确定它 价值的基础。把预期的土地年收益系列资本化而成为一笔价值基金，这在经济学 上称为土地的资本价值。随着科学技术水平和社会制度的进步，土地利用在生产 资源组合上进一步趋于合理，土地收益会增长到更高的水平。农民利用先进的技 术和设备，有效地承包土地，将从土地上获得更大的收益，保障自己的现在和未来。 2 3 土地社会保障功能的制度安排 长期以来，由于中国的历史人文环境和政治等特殊背景，使得建国以后沿着 城市和农村两种经济体制发展，形成了今天的二元社会现象，即：较为发达的城 市经济和欠发达的农村经济并存，现代工业与传统农业并存。二元社会结构决定 了中国二元的土地制度，决定了社会保障也形成二元结构。城镇居民能享受到广 泛的社会保障，二元的户籍制度造成农民不能进入城市社会保障体系，广大农村 居民只能以家庭承包经营土地作为社会保障的基础。虽然大量农民进城务工，农 民仍不放弃土地，这体现了土地作为一种制度安排的社会保障。 中华人民共和国土地管理法规定：集体土地所有权主体可分为三件：乡 ( 镇) 农民集体所有、村农民集体所有、村农民集体经济组织的农民集体所有。 在土地经营方面，宪法第七十四条规定：集体所有的土地依照法律属于农民集 体所有，由村农业生产合作社等农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。 改革开放以来，村集体所有的土地承包给农户经营，1 9 8 2 年在各种形式的农业生 产责任制中，家庭联产承包责任制被固定下来。 在实现家庭联产承包责任制以前，中国农民可以通过以社队为基础的集体经 济制度获得集体保障，实行家庭联产承包责任制后，农民丧失了集体保障，必须 依靠传统的家庭保障。所以，政府在推行土地承包制的过程中，同时也将农民的 社会保障加到土地上。随着市场经济的不断发展，农民的农业生产经营和进城务 工等都面临激烈的市场竞争。农民作为社会的弱势群体，国家强调保障农民的土 南通市市区失地农民社会保障问题研究 第2 章理论框架 地承包经营权，等于给了农民生活保障、就业保障和养老保障，体现了现阶段土 地保障功能是农村一种