（公共管理专业论文）城乡统筹发展与政府推动问题研究——基于台州市的实证分析.pdf

摘要 本文以国内外城乡关系和政府职能的理论研究和历史沿革为基础，参照国外推 进城乡统筹发展的政府实践，通过调查统计、编制数字模型等方法，对浙江省台州 市城乡关系现状及成因进行了实证分析，从而得出导致台州城乡居民收入、基础设 施建设、社会事业发展、区域协调等方面差距的结构性、制度性、政府绩效评价因 素，以此提出了政府推进城乡统筹发展的总体思路及应坚持的规划指导、改革创 新、远近结合、梯次推进四大原则。并指出政府应以深化城乡配套改革为核心，致 力于突破城乡二元社会结构，加快建立城乡平等协调的统筹发展机制；应以推进城 市化为龙头，增强城市的集聚和辐射功能，充分发挥城市对农村的带动作用；应以 加大农村公共产品供给为重点，加快城市文明向农村延伸和覆盖；应着力建立“统 筹”的管理体系。本文在研究方法与应用性方面有一定的创新，文中提出的统筹城 乡发展的对策措施，不仅在台州，而且对于我国沿海经济较为发达地区推进统筹发 展、实现城乡一体和社会和谐，具有一定的借鉴和指导意义。 关键词：城乡关系；统筹发展；政府推动；台州 a b s t r a c t 。1 1 1 i st h e s i si sb a s e do nt h et h e o r i e sa n dr e s e a r c ho nu r b a na n dr u r a lr e l a ：t i o n s a th o m ea n da b r o a d a n dt h ew r i t e ra n a l y z e dt h ep r e s e ms i t u a t i o no f u r b a na n d r u r a lr e l a t i o n si nt a i z h o ua n dt h er e a s o n sf o ri tb yt h em e a n so f i n v e s t i g a t i n g a n dm a k i n gd i g i t a lm o d e l si na c c o r d a n c ew i t ht h eg o v e r n m e n t a lp r a c t i c eo f c o o r d i n a t eu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n tc a r r i e do u ti nf o r e i g nc o u n t r i e s t h e r e f o r e ，t h ef a c t o r so f c o n s t r u c t i o n , s y s t e m , p o l i c ya n dg o v e r n m e n te f f i c i e n c y e s t i m a t i n g , w h i c hc a u s et h ed i f f e r e n c e si nt o w na n dv i l l a g er e s i d e n t s i n c o m e ， f a c i l i t yc o n s t r u c t i o n , s o c i a lu n d e r t a k i n g sa n dr e g i o n a lc o o r d i n a t i o n , i sc o n c l u d e d a sar e s u l t , ag e n e r a li d e ao f p r o m o t i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t , a sw e l l a st h ef o u rp r i n c i p i ao f p r o g r a m m i n gg u i d a n c e ，i n n o v a t i o n ，c o m b i n a t i o no ff a r a n d n e a r , p r o m o t i n gb ys t e p s ，a r eb r o u g h tf o r w a r d a tt h em e a nt i m e ，t h ew r i t e r a l s op o i n t e do u tt h a tg o v e r n m e n t ss h o u l db a s eo nd e e p e n i n gr u r a lc o m p l e t es e t i n n o v a t i o n , c o n c e n t r a t eo nb r e a k i n gu pt h eu r b a n - r u r a lc o n s t r u c t i o n , a n de s t a b l i s h as y s t e mf o ru r b a na n dr u r a la r e a st od e v e l o ph a r m o n i o u s l y t h et h e o r yo f p r o m o t i n gc i t y l y z a t i o n ，o r g a n i z i n gt h er u r a lp u b l i cp r o d u c t ss u p p l y i n gs y s t e m ， a n db u i l d i n gaw h o l em a n a g i n gs y s t e m ，i sm a d ec l e a ri nt h i st h e s i s ，w h i c hn o t o n l ys e r v e sa sag u i d a n c et ot a i z h o u , b u ta l s og i v e sr e f e r e n c et oo t h e re c o n o m i c d e v e l o p e da r e a si nr e a l i z i n gu r b a na n dr u r a lc o o r d i n a t i o n ，a n ds o c i a lh a r m o n y k e y w o r d s ：u r b a na n dr u r a lr e l a t i o n s c o o r d i n a t ed e v e l o p m e n t g o v e r n m e n ti m p e t u s 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 1 导论 1 1 问题的提出 农业、农村和农民问题是关系经济社会发展全局的重大问题。“三农”是我国 国民经济存在和发展的基础，是我国社会稳定和发展的基础，也是我国政权建立和 稳固的基础。改革开放以来，通过一系列的农业农村改革，农民生产积极性空前高 涨，农业农村经济发生了历史性变化，农产品市场实现从卖方市场向买方市场转 变，广大农村实现了基本小康。但是随着社会主义市场经济体制的逐步建立，原先 隐藏着的许多体制性问题逐渐暴露出来，“三农”问题日趋突出，突出表现为城乡 差距过于悬殊，农民收入长时期得不到较快增长，已经得到十分危险的地步。“三 农”问题能否稳妥解决，直接关系到全面小康社会建设和社会主义现代化建设能否 顺利推进。十六大以来，中央对于“三农”存在的问题有了充分的认识。十六大第 一次提出要统筹城乡经济社会发展”；2 0 0 3 年的中央农村工作会议提出农业是全 党工作的重中之重的论断；2 0 0 5 年中央经济工作会议，提出“两个趋向”的重要论 断，指出“各国工业一定阶段以后，就要实行工业反哺农业，城市支持农村”“”。 城乡统筹发展是新阶段解决“三农”问题的重要举措，也是一次重要的理论创新 城乡统筹不仅是一个经济问题，更在于它的社会性，关系到社会各阶层的利益博 弈，关系到社会公平正义。我国是计划经济向社会主义市场经济转轨的国家，政府 在经济社会发展进程中曾经并正在自觉不自觉地扮演着主导者的角色。从现代政府 理念看，政府作为“代替国家行使其掌握的最高的体制性的权威团体”嘲”，其基 本使命在于谋求公共福利最大化，创造公平正义的社会环境。统筹发展，与政府的 本质是相通的。本文选择政府作用这一命题，探索政府在城乡统筹发展中的职能定 位及基本路径，对于推进城乡统筹发展问题，具有十分重要的现实意义。 1 2 政府职能和城乡关系的理论研究 1 2 1 政府职能的理论研究 人们关于政府与市场乃至政府与经济社会发展的认识，是一个历史过程。一般 认为，1 8 世纪中下叶至今，是人们对政府与经济社会发展之间的关系所进行的最为 全面的探索时期。这个时期大致可以分为三个阶段，即自由放任阶段、福利国家阶 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 段、新公共管理阶段。自由放任阶段处于1 8 世纪中下叶至1 9 世纪末。1 8 世纪中下 叶是欧洲重商主义的最后阶段，在重商主义时代，政治在社会中支配着经济“”。 产业革命和自由市场经济的崛起终结了重商主义时代，开启了“自由放任”的经济 社会发展的新时期。其代言人是亚当斯密和托马斯杰斐逊。亚当斯密的国 富论，对政府在经济社会发展中的角色定位进行了理论阐述，指出，经济生活中 市场机制这只“看不见的手”的力量，要远远大于政府那只干预之手的力量，而且 “看不见的手”还有能力克服政府干预之手所带来的麻烦。政府只要尽到三个义 务，即国家防卫、设立法律体系、建设公用设施。杰斐逊起草的独立宣言则确 立起自由放任时期的政治原则，即个人自由至上，政府的责任是保护个人自由，但 同时政府的强制性权力也是对个人自由的最大威胁。因而应该限制政府。国富 论和独立宣言共同构筑起自由放任时期政府与经济社会关系的理论基础。 “政府应该仅作为市场的推进者，政府干预是不轻易采用的终极手段。”“” 福利国家阶段处于1 9 世纪末2 0 世纪初至2 0 世纪7 0 年代末。福利国家理念与 自由放任的理论有了根本的转折，人们从信仰个人负责、自由放任和权力分解的、 有限的政府，转到信仰社会负责和集权的强有力的政府。政府的职能在于保护个人 免受不测风云的影响，并根据“总的利益”来控制经济旧o 。福利国家阶段以凯恩 斯及其就业、利息和货币通论为代表。凯恩斯指出，自由市场经济制度存在缺 陷，主要表现在有效需求不足，失业不可避免，长期积累会导致经济危机。为此， 政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。福利国家阶段政府实施了 详尽周到的社会福利计划，为公民提供了从“摇篮到坟墓”的全过程保障和服务， 解决了经济危机带来的大萧条，实现了繁荣。但随着政府规模和活动范围持续扩 大，政府对经济社会发展的影响范围和干预程度不断拓深，弊病也越来越大，出现 了经济滞胀、财政危机和政府低效率同时并存的局面。 新公共管理阶段处于2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初至今。新公共管理阶段可以看 作是对自由放任阶段的复归，其理论基础仍是“小而强的政府是好的政府”，政府 应该是市场机制的捍卫者和推进者，而非干预者和替代者同时，需注意的是新公 共管理阶段并不否认政府在维护社会公正和经济发展方面的积极作用，与自由放任 阶段的“守夜人”政府相比，新公共管理阶段的“企业型”政府在职能方面有较大 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 的拓展，在经济社会发展中所扮演的角色也更为活跃。政府如何介入经济社会发 展，成为新公共管理模式下政府职能争论的焦点。政府可资利用的影响经济社会发 展的工具主要有四类。( 1 ) 供应。主要指政府通过财政预算提供国防、教育、部分 社会基础设旋、部分社会福利计划等公共产品，这是对公民之间的收入和财产不平 等进行某种程度的矫正过程。( 2 ) 补贴。主要是政府资助私人经济领域的某些个人 和组织，生产政府需要的商品和服务。( 3 ) 生产。指政府利用公共企业直接生产在 市场上出售的商品和服务。( 4 ) 管制。指政府针对经济和社会生活中所普遍存在的 信息不对称问题和外部性问题，运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活 动。比较趋于一致的、宽泛的关于新公共管理模式下政府的最基本的责任，界定于 世界银行1 9 9 7 年的世界发展报告，共五项：一是确定法律基础；二是保持一个未被 被破坏的政策环境，包括保持宏观经济稳定；三是投资于基本的社会服务和社会基 础设施；四是保护弱势群体：五是保护环境。“”政府职能最为核心的方面被认为 是供给规则，而不是直接干预经济与社会发展事务。用奥斯本和盖布勒的话说， 。政府的职责是掌舵而不是划桨”乜】”。我国则把社会主义市场体制下，政府职能 定位于“经济调节，市场监管、社会管理，公共服务” 1 2 2 城乡关系问题的理论研究 城乡关系的发展基本上是与生产力发展水平相适应的，从城乡一体到城乡分 离，再由城乡分离到融合，是城乡关系发展的普遍规律。从社会学角度，城乡关系 理论研究分城乡二分法、城乡连续体说和城乡共同体理论三个阶段”“。前者往往 只是把农村单纯地理解为城市的边缘，将其看做是土地、劳动和资本的供应地，反 过来农村这一方把城市看做是对农村进行剥夺的据点以及人性和文化上的腐败之 地，两者之间是相互冲突和充满矛盾的；而后者则认为城市与农村各有其存在价值 和功能，主张两者应相互结合，相互补充和完善。随着经济社会发展，城乡共同体 理论逐步为大家所共识，成为主流，不断发展，并为西方国家政府所采纳。城乡关系 研究的主体也由以城市为中一1 1 , 而不忽视农村，发展到把农村放到与城市对等的地 位，进而将农村置于优先位置。如霍华德和佛立丘提出田园城市理论，试图解决欧 洲产业革命以后，工业化和城市化带来的严重环境污染和城市贫民窟大量出现等社 会问题；克里斯塔勒、迪特里奇提出着眼于解决大城市拥挤问题的城市分散配置理 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 论；巴纳明确从振兴农村的角度论述城乡关系，提出地域构造改善政策理论，该政 策的要点在于，把散布于经济力量薄弱的农村地区的中小城市确立为重点发展地 区，政府对基础设施进行资金补助，对所在地区内企业进行补助或租税减免，同时 创造尽可能多的工商业就业机会；而收入直接补偿理论则强调在重视城乡关系和城 市间关系的基础上，政府应重视农村地域内部的差别并加以弥补，体现了对环境问 题的重视以及对农业和农村的多种功能的注目。无论研究主体如何，上述理论都强 调政府应在推进城乡一体中进行必要的干预。从经济学角度看，推进区域协调发展 的理论主要有：佛朗索尼佩鲁提出的增长极理论、赫希曼为代表的不平衡发展理 论、源于费农的梯度转移理论、缪尔达尔的累积因果理论等。这些理论普遍认为， 经济增长的过程总是一个不平衡的过程，总是一个从不平衡增长到平衡增长、又从 平衡增长到非平衡增长的过程，这是经济发展的内在规律。但由于在市场机制自发作 用下，经济增长的极化效应往往大于扩散效应，最终导致区域间差距的扩大，因 而，经济社会要达到均衡增长，最好的办法是加大国家干预，改进落后地区经济发 展，缩小地区经济差距啪。 在我国，建国后通过一系列分割城乡、歧视农民的制度安排，人为构建了城乡 隔离的社会结构，人为地控制了农村人口向城市的自然流动，人为地遏制了城市化 进程，人为地剥夺了农民创造的巨额财富，人为地限制了宪法赋予公民的基本权 利，人为地拉大了城乡之间的差距。这种“二元社会结构”与西元早期的城乡二分 法理论类同，与公平正义社会的要旨相违背，逐步受到理论界的批判。2 0 世纪9 0 年 代中后期以来，随着行政体制改革深化和政府职能转变，政府的公共性职能得以确 定，政府对农村公共产品供给的缺失受到广泛关注。针对农村这一特殊而庞大的公 共领域、农业这一弱质的基础产业、农民这一占人口大多数的弱势群体的利益长期 被忽视问题，不少学者就城乡关系发展提出新的见解和对策。黄祖辉、卫龙宝在 论统筹城乡经济社会发展一文中对统筹经济社会发展的内涵作了阐述，并提出 建立城乡统筹的利益分配、产业发展、社会就业、城镇化、社会教育和社会保障， 以及政府管理等六大体系哪”。宋洪远、庞丽华、赵长保等在统筹城乡，加快农 村经济社会发展当前的农村问题和未来的政策选择一文中提出统筹城乡发展 的核心是人本精神，重点是县域突破，发挥城市对农村的带动作用，注重全面性、 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 整体性、协调性“州。杨万江、李剑峰针对? 城”与“乡”研究极不对称的情况， 通过构建“城乡关系图”的方法，系统界定了“城乡”概念及其边界，讨论了统筹 城乡发展理念“帕。姜作培在把握城乡统筹发展的辩证关系一文中提出城乡统 筹应深刻认识和把握的整体性、全面性、协调性、融合性和持续性“叭。这些论 点，比较充分地阐述了城乡统筹的必要性、必然性以及政府职能在统筹发展中的基 本定位。这些城乡理论的发展为推进我国城乡统筹进程起到了积极的作用。上述研 究，比较侧重于定性研究，采用定量研究的方式则少有涉及。 1 3 本文研究的思路 本文以国内外政府职能和城乡关系理论研究成果为基础，选择浙江省台州市为 案例，对该市城乡关系现状和成因进行实证分析，研究城乡互动机制和机理，剖析 导致城乡统筹不到位的政府越缺位的原因，探求新时期政府在城乡统筹发展中发挥 作用的基本路径，以推进城乡一体化进程，实现社会和谐。 1 4 研究方法 本文主要采用了闻卷调查、编制数学模型、资料分析的方法。阔卷调查过程 中，作者通过信函、访谈等形式，在台州市黄岩区、椒江区随机发放问卷2 0 0 份， 收回1 7 5 份，调查对象包括政府“三农”工作主管部门、乡镇政府公务员、村干 部、农民专业合作社与农业经营大户、普通市民、村民。问卷以“造成城乡差距的 主要因素是什么”、“当前农民最盼望，最关注的是什么”为调查主题。编制数学 模型则主要对农民人均收入与非农就业比例之间的关系回归分析，并进行显著性检 验，以寻求其中的相关性。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 2 台州城乡关系的现状评价， 。 台州地处浙江中部沿海地区，全市陆地面积9 4 1 1 平方公里，海域面积8 万多平 方公里，总人口5 5 6 万。台州辖椒江、黄岩、路桥三个区，临海，温岭两个县级 市，玉环、天台、仙居、三门四个县。台州是中国股份合作经济的主要发源地，也 是长江三角洲规划圈正式成员。改革开放以来，台州从浙江省内的一个落后地区， 迅速跻身于我国沿海发达城市行列，创造了“以民营经济为主导加政府推动”为主 要特征的所谓“台州现象”嘲”。在浙江的城市化总体规划中，台州被确定为省域 大城市和一级经济亚区中心。近年来，台州g d p 和财政总收入一直分别位居浙江省 第五、四位，市区经济实力位居全国大中城市第3 8 位。2 0 0 4 年，台州全市实现 g d p i l 7 3 7 9 亿元，财政总收入9 9 7 5 亿元，工业总量近3 0 0 0 亿元，城镇居民人均可 支配收入1 6 1 1 3 元，农民人均纯收入6 0 0 8 元“”“ - 2 1 台州推进城乡统筹发展已迈出坚实步伐 2 1 1 农村工业化与城镇化成为农民致富的主要途径 改革开放以来，台州农村工业化和城镇化快速推进，既是区域经济迅猛发展的 动力，又是推进城乡统筹发展最为坚实的基础。随着工业化和城镇化的推进，二、 三产业成为农村经济的支柱产业。2 0 0 4 年，全市实现农村经济总收入2 5 6 2 9 3 亿元， 比1 9 9 4 年的5 3 5 6 4 亿元增长3 7 8 倍，年均增长1 6 9 。其中，第一产业收入比重从 i 0 5 3 下降到4 3 9 ，第二产业收入比重从8 2 2 6 上升到8 7 9 8 ，第三产业收入比重 从7 2 1 上升到7 6 2 9 6 。全市第一产业增加值在三次产业中的比重由1 9 9 4 年的 2 2 5 ，下降到2 0 0 4 年的8 2 ( 见表2 1 ) 随着二、三产业的快速发展，农民收入也逐年增加。2 0 0 4 年，全市农民人均纯 收入达到6 0 0 8 元，比1 9 9 4 年的2 2 5 6 元增加3 7 5 2 元，剔除价格因素，年均增长 7 。农民人均纯收入，来自乡镇企业就业、外出务工等方式获得的工资性收入和家 庭经营非农产业收入分别为2 4 8 8 元、2 8 4 8 元，二者占农村居民纯收入的8 8 8 。工 业化和城市化的推进加快了农村富余劳动力的转移。全市农村劳动力中，一= 三产 业人员结构比例由1 9 9 4 年的5 7 ：2 2 ：2 1 ，转变为2 0 0 4 年的3 8 8 ：3 2 8 ：2 8 4 ，从事 农业劳动的从业人员的比重下降了1 8 2 个百分点。2 0 0 4 年，从事农村工业、建筑 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 业、交通运输业及邮电通讯业、批零贸易和餐饮业等非农产业人数达到1 8 8 4 5 万 人，占农村劳动力总人数的6 1 2 9 6 ，比1 9 9 4 年提高了1 8 2 个百分点。 表2 1 ：全市三次产业结构变动情况单位： 年份 1 9 9 41 9 9 61 9 9 82 0 0 02 0 0 22 0 0 4 第一产业 2 2 4 31 8 7 41 5 8 91 2 6 8l o 5 l8 2 第二产业 5 2 1 35 5 3 35 6 0 95 8 1 l5 7 3 35 8 5 第三产业 2 5 “2 5 9 32 8 0 22 9 2 13 2 1 6 3 3 3 资料来源：台州统计年鉴2 0 0 5 2 1 2 农业现代化已经起步 台州农业和农村经济进入了一个新的发展阶段，农业产业结构快速调整，农产 品商品率和竞争力不断提高。2 0 0 4 年，全市实现农林牧渔业总产值1 7 4 1 2 亿元，比 1 9 9 4 年的9 5 4 6 亿元增长8 2 4 。农林牧渔业产值结构从1 9 9 4 年的 3 7 5 ：2 0 5 ：1 6 5 6 ：4 3 8 9 ，调整到2 0 0 4 年的3 5 0 4 ：1 6 5 11 0 0 1 15 2 4 6 。粮食作物 与非粮作物的比例由1 9 9 4 年的7 7 ：2 3 ，调整到2 0 0 4 年的5 7 2 ：4 2 8 。农业产业化 发展势头良好，农民组织化和农业标准化、市场化程度提高。在全国率先开展农民 专业合作社建设，合作社总数达3 7 9 家，其中2 7 家被列为国家或省级示范性合作 社；在全省率先启动“3 5 8 绿色行动”，标准化推广面积达1 3 4 万亩；在全省率先启 动“数字农业”建设，实施农产品产地编码制度试点，全市制订各类农业标准3 4 7 项，基本覆盖主要农产品。县级以上农业龙头企业4 0 0 家，其中市级龙头企业1 7 5 家，省级骨干龙头企业1 3 家，国家级龙头企业1 家。 2 1 3 在打破城乡二元社会制度上作了积极尝试 户籍制度改革积极开展。改革开放到九十年代初，台州出台了自理口粮、蓝印 户口等多项改革措施和“农转非”政策，允许农民自带口粮进镇，拉开了户籍管理 制度改革的序幕，期间全市共办理自理口粮户口8 9 0 人，蓝印户口5 0 0 0 多人。从 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动坷题研究 1 9 9 5 年一1 9 9 8 年，台州开展了以小城镇户籍制度改革为主要内容的户籍制度改革， 逐步打开户口管理政策壁垒，适当放宽进城人口落户条件，期间全市共办理城镇居 民户口6 2 - 万人1 9 9 9 年以来，进一步放宽了户口迁移条件，凡在市区有合法固定 住所或生活来源的人员及其共同居住生活的家属，均可在市区落入非农户口。 城乡就业壁垒已基本打破。户籍制度己不再是城乡就业的障碍，市场导向的就 业机制使用人单位和劳动者可以双向自主选择，灵活的就业和灵活的分配方式更加 适合市场经济的需要。 2 1 4 在改善农村生产生活条件上做了大量工作 改革开放以来，台州加快了农村交通、电力、通讯等基础设施建设，农民生活 条件也得到较快改善。2 0 0 3 年末，全市通车村数达到9 1 8 ，通电话村数达到 9 7 6 ，自来水覆盖村数达到8 2 o ，分别比1 9 9 4 年提高了2 9 6 6 、4 3 9 2 和2 8 2 3 个百分点。2 0 0 4 年，全市通邮村数达到1 0 0 ，通有线电视村数达到8 9 ，全市除个 别海岛外，实现了村村通电。2 0 0 3 年以来，全市开始实施“百村示范千村整治”工 程，到去年底，已完成对4 2 6 个村庄整治，其中3 9 个村为省市级全面小康建设示范 村。全市乡村道路硬化率达到6 9 3 ，改水、改厕率分别达到8 7 6 5 和6 8 7 5 ，建 成6 7 8 个乡村文化俱乐部。 农村社会保障制度逐步建立。建立了被征地人员养老保险制度，2 0 0 4 年底止， 全市共有4 9 3 万人被征地人员办理了参保手续，目前已有1 2 3 万被征地农民开始 领取养老保障金。建立了农村居民住院医疗保障制度，2 0 0 4 年共有3 6 3 万农村居民 参保，参保率8 0 9 6 ，实际完成1 8 0 0 7 件，农民报销住院费2 8 0 6 万元，最高补偿达到 3 万元；同时完善最低生活保障制度，建立和完善最低生活保障制度，现有5 6 万人 享受保障。推进农村“五保”和城镇“三无”对象集中供养。农村五保对象和城镇 三无人员集中供养提前一年实现省定目标，集中供养率分别达到8 3 和9 1 。对贫困 家庭子女义务教育实行免费入学等。实行贫困家庭子女免费接受中小学教育制度。 外来人员子女入学问题基本解决。 应该说，由于台州的发展道路是农村工业化和城镇化的道路，农村与城市在产 业联系、要素流动等方面还是相当密切的，区域经济的发展是城市与农村共同推进 的结果，从这点讲，台州推进城乡统筹发展具有明显的优势，也有坚实的基础。 8 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 统筹城乡发展与政府推动问题研究 2 2 台州的城乡差距仍然较大 台州城乡差距主要表现在城乡居民收入、基础设施建设、社会事业发展和区域 协调四个方面。 2 2 1 城乡居民收入差距还在拉大 由于农业生产资料价格与农产品价格同步上涨，而且生产资料涨幅大大高于农 产品价格涨幅，导致农民来自农业的收入额减少，以粮食生产为主的纯农户收入增 长更为困难。农民收入持续低速增长，与城镇居民的收入差距在继续扩大。城乡居 民收入1 9 9 4 年差距为2 7 8 0 元，2 0 0 4 年扩大到1 0 1 0 5 元。城乡居民收入比从由1 9 9 4 年的2 2 3 ：1 ，扩大到2 0 0 4 年的2 6 8 ：l ，说明我市城乡居民收入在不断扩大( 见表 2 2 ) 。按世界银行1 9 9 7 年对3 6 个国家的分析，城乡居民的收入比率一般低于 l5 ：1 。台州城乡居民收入比，处于两极分化的国际警戒线上。城乡居民收入差距 超过合理范围，将会导致市场失灵，不仅制约国民经济的良性循环和健康发展，而 且危及政治社会安定，成为一个复杂的政治、经济和社会问题。 ” 表2 2 ：全市城乡居民收入比较情况单位；元 年份 1 9 9 4 1 9 9 51 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 2 2 0 0 4 农村居民入均纯收入 2 2 5 63 2 5 34 0 2 94 2 9 64 9 7 06 0 0 8 城镇居民人均可支配收入 5 0 3 66 5 8 87 9 8 6 8 8 6 1 1 1 8 1 71 6 1 1 3 资料来源：台州统计年鉴2 0 0 5 2 2 2 农村基础设施还很薄弱 由于长期来存在城乡规划分割、建设分治的状况，村镇普遍缺乏有效规划，为 生活服务的公共设施、基础设施不配套，缺乏治安、教育、医疗、商贸、文体等必 需的公共服务和设施。农村建设无序，小城镇建设和中心村建设相对滞后。有新 房，无新村”的现象比较普遍。由于规划和土地指标不落实，出现了两种极端现 象，一方面全市行政村中十几年未建房的不在少数，另一方面，村民漠视政府规 定，在百般无奈中选择擅自违章建房，加剧了农村建房杂乱文章的状况。而大量脱 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 离农业的农民在农村建房，是比无序建房更严重的问题。农村生态环境差，尤其是 绝大部分村办企业混杂在生活区内，三废污染严重，垃圾没有处理，平原地区农村 田园自然景观被破坏。 2 2 3 农村社会事业落后 从农村全面小康社会目标6 个方面1 8 项指标2 0 0 4 年度的测评结果来看，台州 市农村全面小康社会实现程度为6 5 8 ，从子项目看，经济发展指标明显优于社会发 展指标；农村小城镇人口比重、万人农业科技人员数、农村人口平均预期寿命、农 村居民恩格尔系数、森林覆盖率等指标已经实现全面小康目标。而农村养老保险覆 盖率、农村合作医疗覆盖率、农民对社会安全满意度等指标差距较大。农村教育、 卫生、文化设施落后。城市集中了优质的教育、医疗、文化资源，而且近年来这种 趋势越来越明显，农村的社会事业发展相对非常落后，原先尚可支撑的农村学校、 乡镇卫生院，许多难以为继，步履艰难。由于交通不便捷，服务价格高，农民享受 城市的服务很难，城市文明很大程度上还是市民的专利。农民社会保障水平低。社 会保障与经济水平息息相关，表现在操作层面，保险费的个人缴纳、企业缴纳都以 现代工业的生产率或人均创造的财富作为基础的，对于收入水平远低于城镇居民的 农民来说，负担不起保费支出，无法达到城市居民的保障水平。另外，政府对城市 居民的社会保障补贴高而对农民保障补贴很低，增大了城乡社会保障水平的差 距。如最低生活保障的城乡标准不同。去年底台州各县( 市、区) 城镇低保标准为 1 5 0 - 之l o 元，农村低保标准为l o o 一1 8 0 元，由于标准不同，城乡低保补差也不同； 去年底城镇低保人均补差9 7 5 3 元，农村低保人均补差为5 9 ，1 7 元。 2 2 4 区域差距仍然较大 近几年来，台州北域县( 市) 经济和社会事业得到较快发展。但由于受历史、 文化、自然条件等因素的影响，区域经济发展不平衡性仍然突出。无论从增长率和 经济总量比较，南北县( 市、区) 差距仍在扩大。从增长率来看，临海、天台、仙 居、- - i 3 等县( 市) ，仍低于同期的椒江、路桥、温岭、玉环等五县( 市、区) 的 增长率。从总量来看，南部五县( 市、区) 和北部四县( 市) 1 9 7 8 年经济总量和财 政收入比分别为5 7 6 ：4 2 。4 和5 8 8 ：4 1 2 ，而2 0 0 4 年分别扩大到7 4 9 ：2 5 1 和 7 5 h 2 4 9 ( 见表2 3 ) 。2 0 0 4 年，全市人均g i ) p 最高值( 路桥区3 7 0 1 1 元) ，是 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 最低值( 仙居县9 5 6 8 元) 的3 8 7 倍。 表2 3 台州南北区域g d p 总量对比情况单位：亿元 年份 1 9 7 81 9 9 31 9 9 72 0 0 02 0 0 4 南部五县、市、区 5 8 8 11 1 6 4 1 3 6 6 2 7 5 1 4 8 38 7 8 3 2 北部四县、市 4 3 2 25 6 9 21 1 2 4 41 6 0 6 92 9 4 3 浙江大学公共管理顽士( m p a ) 专业学位论文 统筹城乡发展与政府推动问题研究 3 台州城乡差距的成因分析 通过分析可以得出，台州城乡差距的形成，既有资源性、结构性因素，又有制 度性因素，也有政府绩效评价因素。 3 1 资源性、结构性因素 主要表现在台州人多地少，资源短缺，传统农业生产方式和产业结构调整滞后 于消费需求的变化。全市人均占有耕地0 4 2 亩，远低于全国人均l5 l 亩和联合国 粮农组织确定人均耕地占有量0 8 亩的警戒线。1 9 7 9 1 9 8 8 年和1 9 9 l 1 9 9 6 年是农 村居民人均纯收入增长较快的两个时期，年均分别增长8 8 1 和9 7 。主要得益于 农村改革极大地调动了农民生产积极性，旧体制下长期积累的增长潜力集中释放， 农业产量大幅增加；得益于中央对农业政策重大调整，大幅度提高农产品收购价格 和以民营企业为主体的农村非农产业迅速崛起1 9 9 8 年我国农产品供给实现了由长 期短缺到总量平衡，丰年有余的历史性转变，农业进入了新阶段。农业发展由主要 受资源约束变为受资源和市场双重约束，农产品价格上不去，台州农村居民自第一 产业收入增长幅度持续下降。根本问题是传统的温饱型、粗放型、产品类同型农业 产业结构和生产方式不能满足人民日益增长的消费需求变化。有资料表明，发达国 家的农产品加工率大多在7 0 以上，加工业产值是农业产值的3 倍多，从事加工业的 劳动力是直接从事农业生产劳动力的6 至8 倍，而台州分别只有2 0 、7 4 1 和 9 。9 。 3 2 制度性因素 主要分析对农村居民收入、农村社会事业发展带有突出影响的户籍、财政、士 地制度因素。 3 2 1 户籍制度 主要表现在城乡二元结构的壁垒尚未打破。户籍制度问题直接带来农民转移就 业问题。长期以来，我国实行以户籍管理制度为基础的城市分割制，阻断了农民进 入城市就业的途径，造成并维持了城乡居民之间过大的收入消费差距。即使是经过 2 0 世纪9 0 年代的城镇户籍管理制度改革，城市用工制度开始松动，农村大量劳动力 进入城市打工，也只是一种体制外的、暂时的流动，城乡分割体制并没有根本改 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 变。这种长期实行“一国两策、城乡分治”的城乡二元结构和不平等国民待遇的就 业政策，使农村富余劳动力转移受到制约。本文对1 9 9 0 年至2 0 0 4 年台州农民人均 纯收入与非农就业占比两个因素进行回归分析，农村居民非农就业占比用x 表示， 农民人均纯收入用y 表示。 表3 。l 农民人均纯收入与农村居民非农就业占比关系 年份1 9 9 0 1 9 9 4 1 9 9 52 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 3 2 0 0 4 il2345678 x ，( )3 0 6 84 2 8 74 5 2 85 2 8 65 5 7 65 7 6 l5 8 9 96 1 2 3 y i )1 6 1 52 2 5 63 2 5 64 2 9 64 6 3 14 9 7 05 3 5 96 0 0 8 x ，y 。4 9 5 4 89 6 7 1 51 4 7 2 9 62 2 7 0 8 72 5 8 2 2 52 8 6 3 2 23 1 6 1 2 73 6 7 8 7 0 x = 4 0 4 8 5y = 5 0 6 6 ls0 船2 = 2 1 2 8n 2 = 1 4 7 6 9 7 3 9 2x i y i = 1 7 4 9 1 9 0 i = lj = lt = l 资料来源：台州统计年鉴2 0 0 5 。 所求得的回归直线方程是y = o 0 1 2 4 x + 0 5 4 r = 一1 0 0 9 9 9 对r 进行显著性检验，iri r m * ，可以认为，农民人均纯收入的增长与农村 居民非农就业占比两个因素之间存在着显著的线性相关关系。由此可见。就业制度， 特别是农村居民从第一产业向二、三产业转移就业的制度性因素，是影响农民人均 纯收入增长的直接因素，城乡割裂的二元用工制度对农民人均纯收入的增长具有严 重的负面影响。在问卷调查中，占8 5 的受访者也认为因户籍制度带来的城乡不平等 就业政策、薪酬水平、保障待遇是阻碍农民实现非农转移，稳定提高收入的重要因 素。在台州3 0 0 万农村实有劳动力中，目前已从事非农产业的1 2 8 万人，外出经商 4 8 2 万人，还有1 3 0 万人左右仍然从事资源严重短缺的农林牧渔业生产。按照现代 农业标准，人均劳动力经营7 5 亩土地计算，农村富余劳动力达9 0 万人。这种状 况，直接影响了农村居民收入水平的提高，造成社会资源极大浪费。同时，户籍制 度需要引起关注的现象是，农村集体所有制以及附着在该制度上的系列政策( 包括 1 3 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 集体资产管理体制、宅基地政策、计划生育政策、土地承包制度等) 是把农民束缚 在农村的最大绳索，也是城乡统筹发展的重要障碍。这就造成大批农民已脱离农业 但滞留农村，或就业在城市房子建在农村，造成大量“空屋村”存在。例如户口问 题：随着市场经济的发展，原来附着在城市户口上的许多利益已经逐渐剥离而农民 在土地、建房、计生、集体经济分配等方面存在着很多现实利益，很多农民特别是 城区、城郊农民对农转非积极性不高，甚至于有一些已经“农转非”了的入发出了 要求“非转农”的呼声。 3 2 2 财政及投融资制度 主要表现在政府在农村的基础设旅、农房建设及社会事业发展方面投入与管理 职能长期缺位，公共财政重城市、轻农村，对农业的支持保护、对农村的建设投入 力度不足；而体现城乡统筹的劳动和社会保障体制、教育卫生文化的体制往往受到 财力的制约难以建立。2 0 0 4 年，台州全市财政用于农业支出为3 8 7 亿元，占财政总 支出的比重只有4 9 。2 0 0 4 年，全市限额以上固定资产投资中，对农林牧渔业的投 资只有6 3 5 3 万元，仅占全社会总投资的0 1 3 。许多本应由财政投资供给的农村公 共产品，也转由农村集体经济组织或者农民投资。问卷调查结果显示，占7 4 的受访 者认为，政府过去对农村的公共投入太少，对当前农村公共设施建设、环境保护等 方面深表关切，对政府加大对农村基础设施建设的投入要求迫切，并将其视为社会 公平问题。农村信贷资金也逐步走向非农化，直接用于农业农村发展越来越少，农 民贷款难仍然存在。再加上城乡资源恶性对流，目前农村的人才、资金等优质资源 尽一切可能挤迸城市，而城市的污染等劣质资源流向农村。 3 2 3 土地制度 我国实行土地国有的政策，农民只拥有周期性的土地使用权。国家在农村实行 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。由于规模经营低，农业人均效 益仍停留在较低水平，农民在土地上获得的收益十分有限。相反，一旦遇到政府因 城市建设、工业区开发等，农民土地就难以避免被征用的结局，农民所获得的补偿 十分低下，即使是现在，除了城郊区农民外，农民因征地获得的补偿也只能勉强支 付办理养老保险的支出，而农民如果未及时获得就业机会，就将处于失业的境地。 从1 9 9 9 年到1 9 9 3 年期间，台州全市征用农民土地再转让净收益达到1 3 6 3 1 亿元， 1 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 基本上用于城市建设，而大约1 3 4 万农民失去土地，带来较为严重的社会问题。据 台州市信访局统计，该期间，台州群众上访事件中，占4 0 9 6 的事件是因土地征用而 起。 3 4 政府绩效评价因素 主要表现在与科学发展观相一致的政绩考核体制尚未建立。对党政领导政绩的 考核往往减少反映体现政府社会管理、公共服务等方面的指标，尤其缺少反映“三 农”或“城乡和区域差别缩小”等方面的指标。由于推进城乡一体化工作难以“立 竿见影”地见效，不少地方的党政领导在思想认识上还存在片面的发展观、政绩 观，总感觉到城市投入见效快，周期短，容易出政绩，因而热衷于搞一些看得见、 摸得着的形象工程，出现“重城市、轻农村”，对统筹城乡发展“说起来重中之 重，做起来无足轻重”的现象。 由此可见，城乡差距的成因，有经济方面的因素，更主要的表现在政府层面， 应着力于政府执政理念的创新，政府职能的转变，推进体制和机制的变革。加快转 变政府职能，就是按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，合 理界定政府在市场经济活动中的职责范围，在抓好经济调节和市场监管的同时，更 加注重社会管理和公共服务。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文统筹城乡发展与政府推动问题研究 4 国外政府处理城乡关系的实践及启示 2 0 世纪，世界许多国家以城乡共同体理论为基石，针对工业化和城市化推进进程 中，遭遇到的农业发展严重失衡、城乡和区域差距不断扩大的问题，通过加强政府 干预来推动区域经济的协调发展，取得了显著成效。而有些国家，特别是处于社会 转型期的国家，由于长期忽略城乡差距、贫富差距拉大的问题，最终走入社会动荡 的“陷阱”。对比国外政府在处理城乡关系的经验与教训，对推进我国城乡统筹发 展具有十分重要的借鉴意义。 4 1 韩国的“新村运动” 韩国政府自1 9 6 2 年一1 9 7 1 年实施了两个经济发展5 年计划，重点扶持产业发展 和扩大出口，但在此期间工农发展严重失调，工农业发展速度之差从2 5 个百分点 扩大到8 个百分点。农村居民的平均收入占城市居民的收入比例由1 9 6 5 年的9 9 5 下降到1 9 6 8 年的6 4 4 ，导致农村人口的大批流动，并带来了诸多城市社会难题， 而部分农村地区的农业濒临崩溃的边缘。1 9 7 0 年，韩国发起了“新村运动”，设计 实施一系列开发项目，以政府支持、农民自主和项目开发为基本动力和纽带，带动 农民自发的农乡建设活动。韩国新村运动的具体措施有：第一是改善农村公路。第二 是改善住房条件。第三是加快农村电气化建设。第四是改善农民饮用水条件。第五 是推广高产水稻品种。接下去几年，新村运动收入重点是增加农民收入。韩国农民 收入的明显提高是从7 0 年代开始的。1 9 7 0 年，农户年人均收入1 3 7 美元，到1 9 7 9 年，农户年人均收入6 4 9 美元。此外大力发展农村文化事业，也是“新村运动”的 主要内容之一。各地农村纷纷兴建村民会馆，用来召开各种会议，