（公共管理专业论文）定西市马铃薯产业开发中政府行为研究.pdf

m p a 学位论文作者：朱渭峰 定两市马铃薯产业开发中政府行为研究 中文摘要 本文根据市场经济理论、农业产业化理论和政府管理理论，运用统计和比 较分析方法，以甘肃省中部的定西市马铃薯产业为例，对欠发达地区政府，主 要是市县( 区) 政府，在农业产业化开发中的行为进行了回顾总结，分析了定 西马铃薯产业开发中存在的主要问题。论文研究了定西市马铃薯产业在国家产 业结构调整和定西市经济社会发展的新形势下，地方政府如何转变政府职能， 创新政府行为，在产业发展的新阶段处理好政府、市场、协会、企业和农户之 间的关系，使其实现良性互动，并提出了定西市地方政府在马铃薯产业开发新 阶段中实现行为创新的具体思路、原则与措施。 关键词：定西，马铃薯产业，政府行为，创新 m p a 学位论义作者：朱渭峰 定两市马铃薯产业开发中政府行为研究 a b s t r a c t t h i sa r t i c l ea c c o r d i n gt ot h em a r k e te c o n o m yt h e o r y , t h ea g r i c u l t u r a li n d u s t r i a lp r o d u c t i o n t h e o r ya n dt h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tt h e o r y , t h eu t i l i z a t i o ns t a t i s t i c sa n dt h ec o m p a r a t i v e a n a l y s i sm e t h o d ，t a k eg a n s up r o v i n c e sm i d d l ed i n g x ip o t a t oi n d u s t r ya st h ee x a m p l e ，t oo w e s t h ed e v e l o p e dl o c a lg o v e r n m e n t ，i sm a i n l yt h ec i t yc o u n t y ( a r e a ) t h eg o v e r n m e n t ，h a sc a r r i e do n t h er e v i e ws u m m a r yi nt h ea g r i c u l t u r a li n d u s t r i a l p r o d u c t i o nd e v e l o p m e n t sb e h a v i o r , h a s a n a l y z e dt h es u b j e c tm a t t e rw h i c hi nt h ed i n g x ip o t a t oi n d u s t r yd e v e l o p m e n te x i s t s t h ep a p e r h a ss t u d i e dt h ed i n g x ip o t a t oi n d u s t r y , i nt h ec o u n t r yi n d u s t r yr e s t r u c t u r ed e v e l o p sw i t ht h e d i n g x ie c o n o m i cs o c i e t yu n d e rt h en e ws i t u a t i o n ，h o wd o e st h el o c a la u t h o r i t yt r a n s f o r mt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n ，t h ei n n o v a t i o na c to fg o v e r n m e n t ，b e t w e e ni n d u s t r i a ld e v e l o p m e n t sn e w s t e p p e dt r e a t i n gg o v e m m e n t ，t h em a r k e t , t h ea s s o c i a t i o n ，t h ee n t e r p r i s ea n dp e a s a n th o u s e h o l d s r e l a t i o n s ，c a u s e si tt or e a l i z et h eb e n i g ni n t e r a c t i o n ，a n dp r o p o s e dt h ed i n g x il o c a la u t h o r i t y r e a l i z e st h eb e h a v i o ri n n o v a t i o nc o n c r e t em e n t a l i t y , t h ep r i n c i p l ea n dt h em e a s u r ei nt h ep o t a t o i n d u s t r yd e v e l o p m e n tn e ws t a g e k e yw o r d s ：d i n g x i ，p o t a t oi n d u s t r y ，g o v e r n m e n ta c t i o n ，i n n o v a t i v e 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究所 取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等， 均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 均己在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：f ；|期： 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰州大 学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或向 国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人 授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或 与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名： 新躲弛日期： 芍型 m p a 学位论文作者：朱渭峰 定西市马铃薯产业开发中政府行为研 一、导论、寸 ，【 ( 一) 研究背景及意义 定西市位于甘肃省中部，又称“陇中，位于青藏高原下延区与黄土高原抬 高延伸区的交汇地带，其独特的地质地貌特征和气候、耕地资源及立地条件， 决定了定西是国内乃至全球马铃薯种植最佳适宜区之一。定西马铃薯产业的开 发是从2 0 世纪9 0 年代中期开始的。以1 9 9 6 年地委、行署提出并实施“洋芋工 程”为标志，全市上下开始将马铃薯作为农业和农村经济的主导产业进行培育， 从扩大种植面积、改良品种和提高产量入手，进而在扩大外销和发展加工企业 上下功夫，促使马铃薯产业逐步走向良性发展阶段。至今，定西马铃薯产业开 发已经历了产业培育阶段( 1 9 9 6 2 0 0 0 年) 、初步规模扩张阶段( 2 0 0 1 2 0 0 5 年) ， 当前正处于由规模扩张向提质增效转变的关键时期。特别是从2 0 0 3 年撤地设市 以来，市委、市政府坚持“三个顺应、三个遵循的指导原则，确立并实施了 “立足全国、放眼世界，大力发展马铃薯产业”的思路，抓住安定区、渭源县 分别被命名为“中国马铃薯之乡、“中国马铃薯良种之乡 的机遇，促使马铃 薯产业在种薯脱毒、良种扩繁、产量品质、外销规模、贮藏保鲜、加工转化以 及市场品牌等方面有了长足发展，基本形成了产加销一条龙、贸工农一体化的 产业化发展格局，种植面积和总产量都占到甘肃省一半以上，成为全国三大马 铃薯集中产区之一。 回顾过去，定西马铃薯产业的发展，得益于在中央和省上及社会各界的大 力支持下，坚持当地政府的积极扶持和引导，特别是将政府的主导作用和社会 广泛参与、市场自由运作充分结合，大力扶持和培育企业、协会、农户等农村 市场经济主体，将政府的主导行为和企业、协会、农户的主体作用有机地统一 起来，走出了一条欠发达地区推进农业产业化的成功之路。 展望未来，随着国家产业结构调整的步伐和定西市经济社会发展新的需要， 定西马铃薯产业进入了由规模扩张向提质增效转变的关键时期，地方政府如何 适应新的形势和任务的变化，转变政府职能，创新政府行为，在产业发展新阶 段处理好政府、市场、协会、企业和农户等的关系问题，使其实现良性互动， 不仅是重大的现实问题，也是一个重要的理论问题。但从国内的研究情况看， 有两种趋向：一是从宏观的角度把握的较多，对微观的操作性研究少；二是从 政府建设的角度研究的多，在与产业发展的结合上探讨的少，仅有的一些研究 m p a 学位论文作者：朱渭峰定两市马铃薯产业开发中政府行为研 也只是就产业论产业，与公共管理理论的结合不够。笔者选择这课题，意在 以区域性产业的发展为平台，就政府如何更好地与市场、协会、企业、农户互 动进行研究和探讨，提出有一定操作性的意见。 ( 二) 文献综述 目前国内研究政府行为其侧重点主要有以下三个方面。一是从政府的总体 改革及发展角度研究的。吴敬琏在研究中国政府在市场经济转型中的经济作用 后认为，从中国目前所处的经济转型进程看，政府的正面作用恰恰需要加强而 不是削弱。政府的正面作用主要包括通过运用行政、法律、经济等各种强制性 和诱导性手段，消除对改革的阻碍和反抗；加快建立新体制所必需的各种基础 设施。市场经济制度的基础设施，一方面包括工商企业、中介组织、政府机构 等各种组织，另一方面是指由法律、规章制度等组成的全套“游戏规则 ；保持 稳定的宏观经济环境，增进市场调节，弥补市场失灵；努力保持机会的均等和 社会的公正。1 刘建兴认为，发达地区和欠发达地区对政府的需要不同：发达 地区的特点是市场失灵少，相应对政府干预的需要也少；欠发达地区由于处于 工业化初始阶段，市场不发达和市场失灵严重，需要更多政府干预来培育和补 充市场。2 二是从农业产业化角度研究的。王国中认为政府在农业产业化中的组 织协调作用十分重要，政府要从培育农村市场的角度出发，从角色定位、营造 良好的外部环境、资金支持提供健全的制度入手，促进农业产业化的发展。3 方 言认为，地方政府在农业产业化中的职能主要有政策职能、协调职能、调控职 能、监督检查职能。4 为此，他建议，地方政府应当按照市场经济规律引导农 业产业化的发展，为产业化提供宽松的环境；建立多元化的投资机制；积极推 进农民专业合作经济组织和行业协会的发展。吕鹏认为，政府应当正确面对农 业产业化中与农户、企业的合作和博弈关系，通过合理的制度设计，促进农村 经济组织的发展和创新，注重发挥群众在经济合作组织创新中的主体作用，实 行“民办、民营、民受益”，加入自愿，退出自由。同时鼓励多元启动，多样 发展，大胆创新，积极培育多种形式的区域经济组织。5 三是从非政府组织的发 展角度研究的。迟福林通过对中国的市场化改革进程与非政府组织的发展关系 问题研究后认为，中国的改革已进入新阶段，以改革促发展是中国经济转型时 期非政府组织发展的重要特点。非政府组织必将随着政府改革的深化而进一步 发展，成为推动中国经济发展和社会进步的重要力量。6 从国内的研究情况看，成两种趋向：一是从宏观的角度把握的较多，对微 观的操作性研究少；二是从政府建设的角度研究的多，在与产业发展的结合上 2 m p a 学位论文作者：朱渭峰定西市马铃薯产业开发中政府行为研 探讨的少，仅有的一些研究也只是就产业论产业，与公共管理理论的结合不够。 ( 三) 结构安排及主要研究方法 文章结构分五个大的部分。第一章是导论。主要内容包括研究的背景及意 义、文献综述、结构安排及主要研究方法等。第二章是定西马铃薯产业发展历 程回顾。分自给自足阶段、产业培育阶段、初步形成块状经济雏型三个阶段阐 述了定西马铃薯产业的发展过程。第三章是市县( 区) 政府在马铃薯产业发展中 施行主导作用的行为概述。从确定主导产业、制定产业规划、扩大种植面积、 推广科学技术、发展龙头企业、培育市场体系、申颁产业标准、注重宣传促销 等方面对市县( 区) 政府在马铃薯产业发展中的行为进行了概述。第四章是定 西马铃薯发展形势的变化分析。着重论述了定西马铃薯产业发展中的七个方面 的矛盾问题。第五章是政府在马铃薯产业开发中行为取向的思路、原则和措施。 着重阐述了三个转变、八条原则和八个方面的工作措施。 文章采用的研究方法主要有统计分析法、比较分析法、调查评估法、案例 分析法。主要运用统计表和统计图的方式对马铃薯的生产、加工、销售、贮藏 以及投入产出效益等进行了比较详细的统计和比较研究，有些数据来自对企业 的现场咨询和调查。 m p a 学位论文作者：朱渭峰 定西市马铃薯产业开发中政府行为研 二、定西马铃薯产业发展历程回顾 定西马铃薯产业的发展大体经历了自给自足、产业培育和形成块状经济雏 形三个发展阶段。 ( 一) 自给自足阶段( 19 9 5 年以前) 在1 9 9 5 年以前，定西马铃薯种植面积徘徊在1 0 0 万亩左右，占当时粮播面 积的1 0 左右，总产量在1 0 0 万吨左右。在这一阶段，马铃薯主要靠农民群众 的自发种植，以群众自食为主，规模小，无外销，加工也仅限于家庭小作坊的 粗淀粉、粉丝、粉条等，加工率占不到总产量的1 。 ( 二) 产业培育阶段( 19 9 6 年一2 0 0 2 年) 1 9 9 6 年，定西在开展扶贫的过程中，当时的地委、行署提出并大力实施了 “洋芋工程 ，第一次把马铃薯产业的开发列入各级党委、政府的重要议事日程， 从扩大种植面积、提高产量和改良品种入手，开始探索向外销售和淀粉加工， 使自给自足的传统农业开始逐步向商品农业转变。 1 9 9 8 年，当时的地委行署认真总结多年来农业生产中的经验教训，明确提 出了“顺应天时、遵循自然规律，顺应市场、遵循经济规律，顺应时代、遵循 科学规律的指导原则，把马铃薯产业作为第一大产业来开发。各级政府都成 立了产业开发领导小组，设立了产业开发办公室，制定下发了关于加快农业 产业化发展的决定、关于加快农业产业化发展的政策措施，成立了农业标准 化建设领导小组和无公害绿色食品推荐认证委员会，制定颁布了马铃薯脱毒 种薯标准、马铃薯无公害生产质量安全标准等五项无公害农产品甘肃地方 标准。全市结合农业结构的战略性调整，围绕解决农民增收和农村经济可持续 发展，大力发展具有区域比较优势的马铃薯产业，实现了农业种植结构由对抗 型向适应型、由适应型向战略型的转变，使马铃薯产业得到了长足发展，走上 了产业化经营的道路。2 0 0 2 年，全市马铃薯种植面积达到2 9 0 6 2 万亩，产量 达到3 0 9 万吨，分别占全省的3 9 9 7 和4 3 7 1 ，面积、产量均居全省第一，成 为全国三大马铃薯主产区之一；建成了临洮康家崖、陇西文峰、安定鲁家沟、 岷县梅川等四大马铃薯专业市场，其中临洮康家崖市场被国家农业部定点为全 国重点马铃薯市场。全市马铃薯外销量达到1 1 0 万吨；建成加工能力千吨以上 的淀粉加工企业1 3 家，年消化马铃薯8 0 万吨，加工马铃薯淀粉1 5 万吨，其中 4 m p a 学位论文作者：朱渭峰 定西市马铃薯产业开发中政府行为研 精淀粉5 万吨以上。建成了全省首家马铃薯脱毒种薯繁育中心。 ( 三) 初步形成块状经济雏型阶段( 2 0 0 3 年以后) 2 0 0 3 年开始，定西市委、市政府按照“立足全国、着眼世界，大力发展马 铃薯产业，并尽快形成块状经济的思路，着力在种植、加工、外销及出口创 汇上下功夫，使定西马铃薯产业的块状经济雏形初步形成，并显现出旺盛的生 命力。依托马铃薯脱毒种薯繁育中心，成立了甘肃省马铃薯技术研究中心，组 建了马铃薯脱毒种薯病害检测实验室，达到了年产脱毒苗2 0 0 0 万株、原原种 3 0 0 0 万粒的生产能力，占全国马铃薯脱毒种薯总量的7 0 ，成为国内最大的专 用型马铃薯脱毒种薯生产基地；全市种植面积达到3 0 0 万亩以上，有六个县区 超过3 0 万亩，其中安定区达7 0 万亩；形成了洮河、渭河、漳河流域河谷川水 区优质菜用型和加工型专用薯生产基地，南部高寒阴湿区优质菜用型和脱毒种 薯生产基地，北部干旱半干旱区高淀粉型商品薯生产基地三个特色鲜明的区域 化生产基地；建成淀粉及其制品加工企业4 9 6 家，其中加工能力千吨以上的企 业2 4 家，年加工马铃薯1 3 5 万吨，马铃薯淀粉及其制品加工能力达到3 0 万吨； 市场体系不断完善，年外销量达到1 6 0 多万吨；质量品牌意识不断强化，标准 化工作进展加快。 ( 四) 结论：定西已经成为国内三大马铃薯主产区之一 据资料统计，2 0 0 5 年，全球马铃薯种植面积1 8 8 9 3 万公顷，其中中国4 5 2 4 万公顷，居第一位，其后依次是俄罗斯3 1 7 5 万公顷，印度1 3 7 万公顷，波兰 7 6 6 万公顷，美国5 0 5 万公顷。就国内来看，甘肃省马铃薯总产量居全国第 二位( 内蒙古8 3 7 万吨，甘肃7 0 8 万吨，贵州6 8 4 5 万吨，黑龙江6 6 5 4 万吨) ， 种植面积居全国第三位( 内蒙古8 6 6 6 万亩，贵州7 6 2 9 万亩，甘肃7 2 4 4 万亩， 黑龙江6 6 3 万亩) ，马铃薯淀粉生产能力居全国第一位，定西市马铃薯产业的发 展己进入了一个崭新的阶段。 m p a 学位论文作者：朱渭峰定两市马铃薯产业开发中政府行为研 三、市县( 区) 政府在马铃薯产业开发中的行为概述 ( 一) 确定主导产业 定西在历史上曾经长期经受粮食问题的困扰，一度局限于就粮抓粮的工作 格局。马铃薯作为粮食作物的重要补充，一直作为粮食作物来对待。从1 9 9 6 年 开始，马铃薯产业的发展开始提上政府的议事同程。当时提出“要大力发展淀 粉、地毯、药材、畜牧、建筑建材、矿产等六大支柱产业”。1 9 9 8 年，政府在 产业开发的定位上进一步明确具体，提出“要把马铃薯、畜牧、药材、果菜四 大产业作为今后农业产业化的重点”。至此，马铃薯作为第一大支柱产业的位置 开始正式确立。2 0 0 1 年，面对产业开发的新形势，政府提出“围绕马铃薯、中 药材、畜牧、食用菌、花卉等战略性主导产业和特色产业的开发，抓龙头、建 基地、创品牌、优环境、增收入 。马铃薯不仅作为定西的第一大支柱产业，更 是战略性主导产业。2 0 0 4 年，在市第一次人民代表大会上，市政府提出“要把 定西建成全国最大的马铃薯良种生产及加工基地、创品牌、优环境、增收入。 ( 二) 制定产业规划 为了适应马铃薯产业开发的需要，当时的定西行政公署于1 9 9 8 年制定印发 了洋芋药材果菜畜牧产业发展规划( 定行署发 1 9 9 8 4 5 号文件) 。该规划 提出，要按照区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务的要求，突 出商品基地建设、龙头企业建设、市场体系建设，进一步扩大一体化经营规模， 使马铃薯产业真正成为富民富县的一大支柱产业。生产基地建设上，分种薯基 地、试验示范基地、商品薯生产基地三个层面进行建设；加工企业建设上，到 2 0 0 2 年，全市共建成1 5 个以上龙头企业，年马铃薯制品产量达到1 5 万吨，年 消化马铃薯1 0 0 万吨，并以加工企业为龙头，带动发展各种层次的加工业，全 市马铃薯制品生产能力达到3 0 万吨，年消化马铃薯2 0 0 万吨。2 0 0 0 年制定的 定西经济社会发展“十五规划和2 0 0 5 年制定的“十一五”规划都将马铃薯产 业作为富民强市的主导产业进行了部署。“十五”规划提出马铃薯产业以七县区 为基地，努力扩大种植面积，正常年景达到2 0 0 万亩以上；建成全国最大的马 铃薯专用薯、种薯基地和马铃薯淀粉加工销售基地。“十一五 规划提出，把马 铃薯作为全市最大的产业来抓，重点引进培育推广高产优质新品种，实施规范 化和标准化种植，提高单产，增加总产，提高市场占有率，搞好原种及良种繁 育基地、高淀粉型加工专用薯生产基地、优质外销菜用型商品薯生产基地、全 6 m p a 学位论文作者：朱渭峰定西市马铃薯产业开发中政府行为研 粉及高档休闲食品原料生产基地，将定西建成全国最大的马铃薯良种及商品薯 生产基地。政府不同时期实施的这些规划措施，对不同时期马铃薯生产起到了 有力的指导作用。 ( 三) 扩大种植面积 由于受长期形成的就粮抓粮等传统小农思想的影响，在定西马铃薯产业发 展起始阶段，广大农户对发展马铃薯产业能否解决吃饭和增收问题持怀疑观望 甚至抵触态度。为此，地县两级政府打破工作常规，加大行政推动力度，通过 实行领导干部目标责任制、乡村干部目标责任制以及农业技术人员技术承包责 任制等措施，制定了严格的奖罚办法，并和干部的提拔晋升等挂钩，以强大的 行政推动力扩大马铃薯种植规模，使马铃薯种植面积从1 9 9 6 年的1 5 0 万亩增加 到2 0 0 5 年的3 0 0 万亩，占到农作物种植面积的近一半。实践证明，政府的推动 在马铃薯产业开发的起始阶段起到了不可替代的主导作用。 表1定西马铃薯种植及产量统计表 年度面积( 万亩)单产( 公斤)总产( 万吨) 1 9 9 61 5 0 6 31 0 4 1 61 5 6 9 1 9 9 72 0 2 5 19 1 6 81 8 5 6 4 1 9 9 81 6 4 7 81 2 6 9 82 0 9 2 3 1 9 9 92 3 1 5 21 2 2 0 52 8 2 6 2 0 0 02 2 2 71 5 0 7 43 3 5 7 2 0 0 12 8 7 41 4 0 0 74 0 2 2 2 0 0 2 2 9 0 6 2 1 0 6 4 8 3 0 9 4 5 2 0 0 32 9 0 6 34 1 2 2 0 0 4 3 0 0 2 4 5 0 0 2 0 0 53 0 0 4 75 0 0 资料来源：定西市农业年报 ( 四) 推广科学技术 从1 9 9 6 年开始，为了挖掘马铃薯增长潜力，一手抓面积的扩大，一手抓科 技推广。到了2 0 0 2 年，马铃薯面积基本处于稳定状态，马铃薯增产的着力点集 中到实用科技的推广应用上。主要是大力推广应用机耕、机播、深松等技术， 建立标准化示范基地。2 0 0 5 年，全市共建立马铃薯标准化示范基地3 5 8 个，面 7 m p a 学位论文作者：朱渭峰 定砸市马铃薯产业开发中政府行为研 积1 4 8 6 1 万亩。 ( 五) 发展龙头企业 定西马铃薯龙头企业的建设始于1 9 9 6 年，当年马铃薯淀粉加工能力只有 3 0 0 0 吨。经过近1 0 年的发展，马铃薯精淀粉生产能力已经达到3 3 万吨。而且 总体上实现了以政府为主导向以企业为主体的转变，从以粗淀粉、粉条为主向 精淀粉为主转变，从粗放式逐步向集约型转变。 ( 六) 培育市场体系 定西马铃薯专业市场从无到有、从小到大，如今已建成临洮康家崖、陇西 文峰、安定鲁家沟、岷县梅川四个较大规模的马铃薯专业批发市场，其中临洮 康家崖市场被农业部确定为全国重点马铃薯专业批发市场。全市有中小型马铃 薯交易市场2 6 个，参与马铃薯交易的农贸市场8 5 个，有1 5 0 0 多个收购点遍布 全市乡村，马铃薯贩运大户达到2 3 2 1 个。初步形成了以四大专业批发市场为主 体，中小型市场和相关农贸市场为补充，以购销大户为依托，以收购网点为基 础的农产品交易批发和购销服务网络。 ( 七) 申颁产业标准 定西马铃薯的发展，是从无标准、无品牌到重标准、多品牌，进而向做大 做强品牌发展的过程。目前全市共制定申颁无公害马铃薯甘肃地方标准5 项， 注册马铃薯商标1 0 个，主要有“五竹 牌良种马铃薯、“金芋”牌脱毒马铃薯 和专用马铃薯，“腾胜 、“清吉 、“鲁家沟 牌精品马铃薯，“兴达”、“千里雪 牌精淀粉和“三江”全粉。“渭源马铃薯和“定西脱毒马铃薯及其制品”已经 获国家质检总局原产地地理标识注册。“临洮马铃薯 和“安定超兴淀粉”己获 国家a 级绿色食品证书。临洮腾胜、兴达、甘肃金大地、岷县金大地和陇西清 吉公司被认定为甘肃省农业产业化重点龙头企业，其中临洮腾胜公司被农业部 认定为国家级农业产业化龙头企业。 ( i l ) 注重宣传促销 政府主要采取研究终端市场、协调货运车皮、组织经贸洽谈会等途径，加 大宣传促销力度。2 0 0 4 、2 0 0 5 年分别从农业、经贸等部门抽调人员，赴广东、 深圳、成都、北京等地研究终端市场的供需和价格情况，并通过支持经销商在 8 m p a 学位论文作者：朱渭峰定两市马铃薯产业开发中政府行为研 终端市场建立直销网点等办法，抢占市场先机。为了解决外销车皮严重不足、 客商无序竞争的问题，市县区都成立了包括铁路部门、各运销专业协会参加的 马铃薯协调调运领导小组和联合运输办公室，加强了与兰州铁路局的联系协作， 积极争取车皮计划，并在车皮的调度上公开平等操作。政府还采取“政府搭台， 企业运作，客商唱戏，媒体参与 的办法，从2 0 0 4 年开始，每年秋季举办中国 定西马铃薯经销衔接洽谈会，手抓市场促销，一手抓新闻宣传，收到了很好 的效果。 ( 九) 结论：政府的行为在产业发展中起到了不可替代的作用 回顾定西市马铃薯产业的发展历程，在产业发育初期，定西市各级政府按 照发挥地方比较优势，发展特色产业的思路，坚持“三个顺应、三个遵循 的 指导原则，抓住安定区、渭源县分别被命名为“中国马铃薯之乡”、“中国马铃 薯良种之乡 的机遇，发挥政府主导和市场运作的联动效应，坚持以农兴工和 以工促农相结合，坚持产业化、工业化、生态化相统一，主要通过确定主导产 业、制定产业规划、扩大种植面积、推广科学技术、发展龙头企业、培育市场 体系、申颁产业标准、注重宣传促销等八个方面的行为，使定西市马铃薯产业 的品牌效应得到逐步地显现，市场的影响力和竞争力得到不断地增强。在把马 铃薯产业培育成定西第一大主导产业的过程中，政府起到了主导性的作用。可 以说，没有政府的j 下确引导和推动，就没有定西马铃薯产业发展的今天。 9 m p a 学位论文作者：朱渭峰定西市马铃薯产业开发中政府行为研 四、马铃薯产业发展的形势变化分析 定西马铃薯产业的发展虽然取得了可喜成绩，但随着生产、加工、外销规 模的迅速扩大，也引发了一些深层次的矛盾和问题，在一定程度上已经制约着 马铃薯产业的做大做强。主要矛盾和问题具体表现在以下七个方面： ( 一) 规模数量扩张和质量效益提升的矛盾 在市场效益的驱动下，加之政府的行政推动，定西马铃薯的种植面积、产 量及加工量逐年增加，一定程度促进了农民收入的增加。但实事求是地讲，马 铃薯产业由于精度和深度还不够，马铃薯产业对地方财政的贡献和其产业规模 极不相称。造成这个问题的主要原因是精深加工量没有达到规模经济的要求。 按照现行税率计算，加工一吨马铃薯精粉，政府可得税收4 0 0 元。如果加工量 达到2 0 万吨，政府财政可增收8 0 0 0 万元。所以，如果定西马铃薯加工企业能 按现有规模满负荷生产，财政增收将近一个亿。但现实情况是，马铃薯在农民 增收这一块效益比较显著，在财政增收上效果不尽理想，也可以说还没有完全 破题。 表2定西市马铃薯产业开发效益统计表 农民入均产业占农民人均纯收入财政产业收入占财政收入的 年度产值( 万元) 收入( 元) 的比重( )( 万元)比重( ) 1 9 9 6 2 3 5 3 28 51 03 6o 1 7 1 9 9 78 0 0 0 01 7 41 97 5o 3 1 9 9 8 1 0 0 0 0 02 3 02 27 70 2 5 1 9 9 91 1 2 3 6 92 8 02 47 80 2 4 2 0 0 01 1 9 2 3 8 2 9 62 39 90 2 7 2 0 0 1 1 3 5 8 3 93 2 62 41 5 1o 3 7 2 0 0 21 2 3 8 3 83 1 72 22 6 4 o 6 2 2 0 0 31 3 2 0 0 03 3 9 2 31 8 50 3 7 2 0 0 4 1 4 3 0 0 04 0 82 54 6 10 9 2 0 0 56 3 0 1 4 3 资料来源：定西市农业年报和财政决算 1 0 m p a 学位论文作者：朱渭峰定两市马铃薯产业开发中政府行为研 ( 二) 纵向发展迅速和横向竞争激烈的矛盾 从纵向看，定西马铃薯产业得到了长足发展，逐步成为富民强市的主导产 业。但从横向比较，马铃薯作为全球性的朝阳产业，国内几大主产区竞相发展 的势头愈来愈强劲，面积、产量和加工能力的竞争同趋激烈。如果定西不抓住 机遇，趁势而上，已经形成的发展优势就会被其他地区所取代。 表3 国内主产区马铃薯生产情况对比统计表 播种面积总产量鲜薯亩产量 省区名 排名排名排名 ( 万亩)( 万吨)( 公斤) 内蒙古 8 6 6 618 3 7 019 6 5 91 5 贵州7 6 2 9 26 8 4 538 9 7 21 6 甘肃 7 2 7 437 0 8 0 29 7 3 41 4 黑龙江 6 6 3 04 6 6 5 541 0 0 3 81 3 云南 5 2 2 256 0 7 051 1 6 2 58 山西 4 7 0 763 8 6 588 2 1 11 8 重庆 4 6 0 473 7 6 598 1 7 91 9 四川 4 5 8 085 2 1 - 561 1 3 8 89 陕西 3 9 3 392 9 5 5 1 1 7 5 1 9 2 0 资料来源：屈冬玉报告 ( 三) 设计加工能力和实际n - r 水平的矛盾 定西马铃薯产业的加工能力已经达到3 3 万吨，在国内同类主产区名列前 茅。但由于外销和加工对原料的竞争、加工企业资金短缺以及订单组织发展滞 后，企业受原料和资金双重制约的问题相当突出，企业年实际加工能力仅8 万 吨左右，造成设备闲置、成本攀高、资源浪费。 m p a 学位论文作者：朱沼峰定西市马铃薯产业开发中政府行为研 表4 定两市马铃薯加工企业基本情况统计表 县 序企业名称主要产品 建厂时间 设计 名 能力 甘肃金人地马铃薯产业开发 1 薯条、薯饼、薯片 1 9 9 8 46 4 0 0 公司 2 定两蓝天淀粉有限公司精淀粉、精粉皮 2 0 0 2 51 0 0 0 0 3 定西宏炕淀粉有限公司精淀粉、精粉皮 1 9 9 2 。61 0 0 0 0 4定西薯峰淀粉有限公司 精淀粉2 0 0 2 1 1 0 0 0 0 5 甘肃超兴淀粉有限公司精淀粉 2 0 0 3 61 5 0 0 0 安6 内官雪柳淀粉厂精淀粉 2 0 0 23 0 0 0 定7 团结泽融淀粉厂精淀粉1 9 9 9 82 0 0 0 区 8 甘肃雪峰淀粉有限公司精淀粉 2 0 0 51 0 0 0 0 9 定西市飞雪淀粉有限公司精淀粉 2 0 0 51 0 0 0 0 1 0定西银积山学分有限公司 精淀粉 2 0 0 5 1 0 0 0 0 1 1定两陇峰淀粉有限公司 精淀粉 2 0 0 51 0 0 0 0 1 2定西薯乡淀粉有限公司 精淀粉 2 0 0 55 0 0 0 1 3定西宝丰淀粉有限公司 精淀粉 2 0 0 51 0 0 0 0 1 4定两同发农业科技淀粉厂 精淀粉 2 0 0 55 0 0 0 1 5甘肃兴达淀粉工业有限公司 精淀粉、a 淀粉 1 9 9 5 92 0 0 0 0 临 1 6 i 台i 洮三江马铃薯制品有限公精淀粉、雪花粉 1 9 9 81 0 0 0 0 洮 1 7甘肃腾胜淀粉有限公司 精淀粉 2 0 0 3 52 5 0 0 0 县 1 8临洮县通海淀粉厂精淀粉2 0 0 53 0 0 0 1 9渭源海胜淀粉有限公司 精淀粉 2 0 0 51 0 0 0 0 渭 2 0渭源品浪淀粉有限公司 精淀粉 1 9 9 2 75 0 0 0 源 2 1渭源鑫达淀粉有限公司 精淀粉 2 0 0 25 0 0 0 县 2 2渭源源顺淀粉有限公司 精淀粉 2 0 0 45 0 0 0 资料来源：定西市农业年报 ( 四) 以外销为主导和运力运能紧张的矛盾 定西马铃薯产品的出路主要有三个：一是加工，二是外销，三是自食和留 1 2 m p a 学位论文作者：朱渭峰定西市马铃薯产业开发中政府行为研 种。目前由于原料和资金的制约，加工企业普遍开工不足，年消化马铃薯仅占 总产量的1 0 左右。留种大约4 5 万吨。很大一部分主要通过外销来解决。外销 的季节性非常突出，集中在1 0 、1 1 、1 2 月，来年元至二月也有一部分。即使通 过政府协调、增加车皮、路地联运等措施，车皮数量也是非常有限的，年铁路 运销量也在3 5 4 0 万吨之间。公路运输由于完全市场化，年运销量大约7 0 万 吨。而且马铃薯运输的成本费用也很高。 ( 五) 生产经营所需资金与财政金融支持有限的矛盾 马铃薯生产经营的季节性非常突出，无论是加工，还是销售，生产经营的 黄金时间就是当年的十月份至来年三、四月份。相应的所需资金的投放应当与 需求季节相匹配，但事实上财政信贷资金的支持既十分有限，而且有时还放不 到时间上，导致企业在生产经营的关键时期，资金捉襟见肘，眼巴巴看着马铃 薯源源不断地涌向外地市场，自身所需原料无力收购。 ( 六) 产业发展迅速和良种技术研发滞后的矛盾 定西马铃薯产业的种植、加工、外销环节，从规模上看，应当说达到了一 个较高的水平，强有力地支撑了整个产业的发展。但由于资金、技术等因素的 制约，良种技术研发，虽然起步也比较早，至今没有形成规模优势。目前马铃 薯良种技术研发骨干企业主要有三家：市早农中心、定西爱兰薯业公司、渭源 种薯公司。年可生产脱毒苗2 0 0 0 万株、原原种3 0 0 0 万粒。但实际生产能力仅 为脱毒苗3 0 0 万株、原原种5 0 0 万粒。现有的三家企业，主要以两种不同机制 运行。市旱农中心、渭源种薯公司以政府的扶持为依托，经营目的主要是满足 本地种薯需要。爱兰薯业公司是民营企业，主要采用市场化运作，面向国内一 些生产企业，提供原料生产用薯。在种薯生产中，存在的问题主要有：所需 投资大，生产成本高。产品价格高，直接推广难度大。当地适用品种的种 薯脱毒繁育滞后。原来主要是以大西洋、夏波蒂等专用品种的脱毒繁育为主， 而这些品种对本地大面积推广并不实用。这些年才开始注重本土品种的繁育， 尚处于试验探索阶段。 ( 七) 产业体系形成和品牌经营滞后的矛盾 定西马铃薯产业已基本形成产加销一条龙的产业化雏形。但品牌经营相对 产业体系的来说已严重滞后，现有的生产标准仅限于省一级，部颁、国颁标准 m p a 学位论文作者：朱渭峰定两市马铃薯产业开发中政府行为研 尚属空白。在具体的生产经营中，各县区、企业各打各的优势仗，缺少统一对 外的标准和商标，导致区域内的鲜薯及其制品质量层次差异较大，严重影响了 市场竞争力和影响力。 ( 八) 结论：政府为适应产业发展的新要求必须进行行为创新。 定西市马铃薯产业的发展在取得可喜成绩的同时，随着生产、加工、外销 规模的扩大，也引发了一些深层次的矛盾和问题，已经严重制约着马铃薯产业 的做大做强。定西地处西北欠发达地区，自然环境差，经济基础薄弱，市场经 济发育滞后，难以实现各类生产要素的有效聚集和自由流动。市场失灵的现象 比较突出，单纯依靠市场不仅解决不了原料和资金双重短缺的问题，而且解决 不了人才、技术紧缺的难题，企业之间的恶性竞争还导致了浪费资源和污染环 境的严重问题。与之相对的是，政府失灵的问题同样存在。政府面对上述市场 失灵的问题，由于自身经济实力薄弱，同样在外部性、公共物品、信息不对称 等问题上缺乏得力手段，市场经济的要求和政府行为的滞后已形成明显的矛盾， 产业发展新需要对政府服务和管理工作提出了新要求，政府为了适应产业发展 新要求必须进行职能转变和行为创新。 1 4 m p a 学位论文作者：朱渭峰定西市马铃薯产业开发中政府行为研 五、政府在产业开发中实现行为创新的具体思路与措施 当前，定西经济社会发展已进入一个关键时期，定西马铃薯产业正处在由 规模扩张向提质增效转变的关键阶段。定西当地政府如何适应新的形势和任务 的变化，转变政府职能，创新政府行为，在产业发展新阶段处理好政府、市场、 协会、企业和农户等的关系问题，使其实现良性互动，推动马铃薯产业更好、 更快地发展，是一个具有重要战略意义的新课题。 笔者认为，定西市地方政府在马铃薯产业发展中应该坚持以市场需求为导 向，以技术创新为动力，以项目建设为支撑，以解决制约产业发展的突出问题 为突破口，围绕将定西建成全国最大的马铃薯脱毒种薯、商品薯生产和精深加 工基地的目标，按照布局科学化、种植标准化、品种专用化、生产集约化、产 品优质化和加工精深化的要求，进一步做大基地，做强龙头，做优产品，创立 品牌，不断提升马铃薯产业化经营层次，全力打造具有定西特色的马铃薯“块 状经济 ，构筑定西市马铃薯产业发展的新格局。围绕上述总体思路，提出定西 市地方政府在马铃薯产业开发中实现职能转变和行为创新的具体思路、原则与 措施。 ( 一) 思路 1 、由量的扩张向质的提升转变 按照量变和质变的辩证关系，规模和数量的扩张是质量和效益提升的前提 和基础，而质量和效益的提升才是整个产业发展的生命力所在。定西马铃薯产 业经过多年的发展，规模和数量扩张的任务已经基本完成。全市马铃薯种植面 积已经占到总耕地积的近一半，总产量、商品量和加工量都达到了一个较高的 水平。但无论从良种、种植、贮藏，还是从加工来看，粗放式经营的问题还比 较突出。特别是良种推广力度不大，品种混杂，品质参差不齐；种植技术滞后， 产量低；贮藏技术不过关，混装混藏、热薯烂薯现象比较严重；加工技术和工 艺落后，淀粉品质不稳定，产品单一。应当把质量和效益的提升作为马铃薯产 业发展的生命线，扶持已有一定基础的安定区和渭源县良种繁育龙头企业和基 地建设，增加良种总量；并进行区域化布局，科学化栽培，专业化生产，提高 马铃薯品质。同时引进新设备、新工艺和先进的管理技术，提高马铃薯加工企 业管理水平和产品质量。 m p a 学位论文作者：朱渭峰定西市马铃薯产业开发中政府行为研 2 、由外销为主导向加工为主导转变 实现马铃薯产业效益的整体大幅提升，核心在于做好马铃薯深加工，处长 产业链条。到2 0 0 5 年底，全市马铃薯精淀粉及其制品生产能力已达到3 3 万吨。 如果能满负荷生产，年可消耗马铃薯2 0 0 万吨左右。按加工销售- - d r 精淀粉2 4 0 元计税，可增加税收近8 0 0 0 万元。同时可带动农民大幅度增加收入。目前，应 当把产业效益提升的重点向加工增值转变，在加快外销的同时，以增加贮藏能 力为关键，抓好企业的供应，并扶持企业做好技术改造和达产扩产，在扩大总 量的基础上，提高淀粉产品品质，做到外销和加工并重，经过三到五年的努力， 形成以加工为主的格局。 3 、由均衡发展向强强联合、扶优扶强和品牌经营转变 目前，定西马铃薯加工企业可以说是小而多、生产粗放、管理跟不上，工 艺档次各异，质量等效不齐。为了抢占市场，各打各的牌子，各找各的门路， 导致无序竞争。特别是小企业在市场上压级压价、制假仿冒现象突出，严重影 响定西马铃薯产业的整体竞争力。市场经济讲诚信、讲实力、讲质量和效益、 讲公平竞争和优胜劣汰。今后在马铃薯加工企业的发展上，应当彻底转变观念， 通过法律、经济等手段，重点扶持万吨以上、设备性能好、信用等级高、对地 方经济贡献大的骨干企业，促使其尽快做大做强；对千吨以上、产品有市场、 发展潜力大的企业给予尽可能的扶持；对规模小且质量等次低、污染严重的企 业，逐步淘汰关闭。引导企业走强强联合之路，组建集团公司，增强抗御风险 的能力。要进行品牌经营，重点培育- n 两个优质品牌，以品牌优势占领市场， 增强市场影响力和竞争力。 4 、政府的扶持重点突出加工、贮藏、外销、良种四大环节 ( 1 ) 加工。从长远考虑，马铃薯产业的发展主导环节是加工。也就是说， 马铃薯产业发展的潜力在加工，关键在加工，希望在加工。加工既有量的问题， 更有质的问题。从量来看，关键是缩小实际加工量和设计生产能力的差距，使 其尽快接近或基本达到设计生产能力。从质来看，核心是通过技术改造，大力 引进新设备、新技术、新工艺、新成果，在提高精淀粉生产品质、增加总量的 基础上，开发以变性淀粉及食品为主的精深加工业，延长产业链条，增加附加 值。 ( 2 ) 贮藏。马铃薯生产、加工、销售都具有明显的时间上的季节性、空间 上的分散性。而且根据商品的需要弹性原理，除了马铃薯精淀粉在工业上用途 广泛外，马铃薯鲜薯及其食品都具有典型的低收入弹性和低价格弹性。即使价 1 6 m p a 学位论文作者：朱渭峰定两市马铃薯产业开发中政府行为研 格和人们的收入发生变化，对马铃薯及其食品在一定时期的需要量不会有大的 变化。如果不做调控，集中上市，必然因供过于求而产生价格下跌“薯贱伤农”。 调控和稳定马铃薯价格，必须从调控一定时期的供给量入手，而供给量的调控， 只有通过加大贮藏力度来进行。因此贮藏设施建设是马铃薯产业的一项很重要 的基础性工作，必须科学规划、分步实施。应当在政府的支持下，充分发挥龙 头企业、协会、大户和农户的作用，分类建设各种类型的贮藏设施，按照科学 规划、精心设计、合理布局、规范建设、经济实用、发挥效益的原则，扩大贮 藏总量。 ( 3 ) 外销。近年来，定西市各级政府在马铃薯外销上，按照市场经济的要 求，发挥了较强的引导、联系、协调作用。特别是在铁路联运、产销衔接、终 端市场调研及绿色通道建设上职能到位、作用发挥得比较充分。应当在总结经 验的基础上，按照现代物流业发展的要求，建立和完善马铃薯及其产品的流通 体系，以质和量的统一占领终端市场。应建立健全信息发布体系。市内主要专 业市场和运销大户应当与各大终端市场做好信息联网工作，及时收集整理发布 马铃薯需要与价格方面的信息。应积极做好产地市场建设工作。尤其是加快现 有的四个大型交易市场的改扩建以及信息发布、包装配载等功能的完善。重点 做好渭源种薯市场和安定区马铃薯交易中心的新建工作。应不遗余力做好一年 一度的马铃薯产销衔接洽谈会的筹办工作，争取办成全省乃至西部的马铃薯交 易盛会。并按照农产品运销的政策要求，积极加强“绿色通道”建设，确保农 产品运销顺畅。 ( 4 ) 良种。种薯生产在马铃薯产业的整个链条中居于基础性、全局性和战 略性地位。它影响从田间到餐桌