（公共管理专业论文）我国中小企业信用担保体系的政策分析.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 f 止 作者签名- 蔓j e 堡日期：之! 丑z ：2 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 导师签名：塑日期：量磐乒 f 趣 名 。 签 定 者 规 作 中文摘要 公共政策是致府篱理国家帮狂会公熬搴务豹主鼗手段，笑系餮国家经济帮毂 会发展的全局。公共政策一般包括问题的构建、方案的制定、政策的执行、效果 静谬癸等足个繇节。冀孛政篆撬露是公共玻策最重甏的巧节，敬策撬霉楚憋政策 理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的礁一途径，政策执彳亍的有效性 决定了公共政策的成败。 在公共致策兹撬纷过程孛，公荚致策静圭俸、公共政策豹客俸移公共政策豹 执行环境是相互作用、相互依赖的，对公熬政策的有效执行起潜重要作用。完善 的缀缓机构、裹素质的政策执弦案、良好躲适鼹主体以及与政策穗适寰的社会臻 境会有利予政策的执行，反之会阻碍政繁的执行，遮不到政策的预定耳标。所以 要保证政策执行的有效性，需要对公共政策的主体、公共政策的客体和公共政策 弱挟嚣拜境孛影戆致繁魏行夔辫素送行分撰，澄狳鼓改善其审豹不囊爨豢，傻政 策得到贯彻燕施。 中小企业融资难、担保难楚一个全球性的闯题。由于中小众业在社会经济中 静藿要作瘸，各国政翁都菲常璧视，提供了多种融赞方面的支持，而建藏信用担 保体系则是发达国家菌选的扶持手段，对缓解中小企业融资难、担保难发挥了重 瑟偿矮。夔豢我国枣场经济静不叛涤证，我国开始认谖到孛夺企监豹耋簧缝，势 着手借鉴国外的做法，建立我国的中小企业信用担保体系，由于中小企渡信用担 保在我国无论是从理论还是实践上目前都处于初创阶段，再加上社会傣用的缺 失，撬孳亍耆认知差异、秘益冲突，以及串，j 、企盈自身素质原戮，造成信弼担保酌 发展受到影响。本文根据公共政策相关原理对信用搬保的政策环境、政策执行主 体、政策执褥客嚣进露分板，攥斑改善帮优恁懿方法嚣疆藏，寒竞善我潮豹孛，l 、 企业信用担保体系。 【荚键词】公共数策公共羧繁捷 亍牵垂企堑信曩撵绦体系 a b s t r a c t p u b l i cp o l i c yi st h em a i nm e a s u r ef o rt h eg o v e r n m e n tt om a n a g en 撕o n a la n ds o c i a l p u b l i ci s s 砖e s w h i c hd e c i d e st h ew h o l ep i c t u r eo fn a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i a l d e v e l o p m e n t ，p u b l i cp o l i c yi n c l u d e sp r o b l e mi d e n t i l y i n g ，r e s o l u t i o nr e a c h i n g ，p o l i c y i m p l e m e n t a t i o na n de f f e c t i v e n e s se v a l u a t i o n p o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni st h em o s t i m p o r t a n tf a c t o ra n di st h eo n l ya p p r o a c ht om a k ep o l i c yc o n c e p t i o nr e a l i z e da n dt o g e tb e n e f i tf r o mp o l i c yt a r g e t 确ee f f e c t i v e n e s so fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nt e l l sf ft h e p u b l i cp o l i c yw o r k s o rn o t d u r i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c y , t h es u b j e c t ，t h eo b j e c ta n dt h e c i r c u m s t a n c eo fi m p l e m e n t a t i o na r ei n t e r d e p e n d e n ta n dj o i n t l yp l a yav e r yi m p o r t a n t r o l ei n p u b l i cp o l i c y s e f f e c t i v e i m p l e m e n t a t i o n i t i sc r u c i a lf o r p o l i c y i m p l e m e n t a t i o nt oh a v eap e r f e c to r g a n i z a t i o n ，h i g h l yq u a l i f i e de x e c u t o r s ，p r o p e r s u b j e c ta n ds o c i a lc i r c u m s t a n c e o t h e r w i s e ，t h ep o l i c y c a nn o tb ei m p l e m e n t e d p r o p e r l ya n d c a l ln o tr e a c ht h ep o l i c yt a r g e t t oe n s u r ea ne f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no f t h ep o l i c y , w es h o u l da n a l ) x es u c hf a c t o r sa st h es u b j e c t , t h eo b j e c ta n dt h e c i r c u m s t a n c eo fi m p l e m e n t a t i o n a n dw ea l s os h o u l dr e m o v eo ri m p r o v ea n y d i s a d v a n t a g e o u sf a c t o r s s ot h a tt h ep o l i c yc a l lh ee x e c u t e dc o m p l e t e l ya n d s u c c e s s f u l l y i t sag l o b a lp r o b l e mt h a ts m a l la n dm i d d l ee n t e r p r i s e su s u a l l yh a v ed i 俑c u l t yi n g e t t i n gf i n a n c i n ga n dg u a r a n t e e d u et ot h ew e i g h to fs m a l la n dm i d d l ee n t e r p r i s e si n n a t i o n a le c o n o m y , t h eg o v e r n m e n t so fm a n yc o u n t r i e sp a ym u c ha t t e n t i o nt oa n d p r o v i d em a n yd i f f e r e n ts u p p o r t so nt h e i rf i n a n c i n g i t st h ef i r s tc h o i c eo fs u p p o r tt o s e tu pt h ec r e d i tg u a r a n t e es y s t e mi ad e v e l o p e dc o u n t r i e s ，w h i c hg r e a t l yh e l p st os o l v e t h ep r o b l e mo ff i n a n c i n ga n dg u m m a t e ed i f f i c u l t yf o rs m a l la n dm i d d l ee m e r p r i s e s 。 w i t ht h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fc h i n a sm a r k e tc c o n o m v w eb e g i nt o 豫a l i z et h e i m p o r t a n c eo fs m a l la n dm i d d l ee n t e r p r i s e sa n de s t a b l i s ho u rc r e d i tg u a r a n t e es y s t e m f o rs m a l la n dm i d d i ee n t e r p r i s e sw i t hr e f e r e n c et oo v e r s e as y s t e m s s i n c et h ec r e d i t g u a r a n t e es y s t e mf o rs m a l la n dm i d d l ee n t e r p r i s e si sa tt h ei m r o d u c t i o ns t a g ee i t h e ri n t h e o r yo ri np r a c t i c ei no u rc o u n t r ya tp r e s e n t m o r e o v e r , b e c a u s eo f t h el a c ko f s o c i a l e r e d i tt h ed i f f e r e n c eo fa c c e p t a n c ef r o me x e c u t o r s 。i n t e r e s tc o n f l i c ta n dt h e q u a l i f i c a t i o no fs m a l la n dm i d d l ee n t e r p r i s e s ，t h ed e v e t o p m e n to f t h ec r e d i tg u a r a n t e e s y s t e mi sa f f e c t e db ya l la b o v em e n t i o n e df a c t o r s t h ea r t i c l em a k e sad e e pa n a l y s i s o ft h ec i r c u m s t a n c e ，t h es u b e c ta n dt h eo b j e c ti nc r e d i tg u a r a n t e es y s t e mb a s e do n r e l e v a n tp u b l i c p o l i c yt h e o r i e s i tp r o v i d e ss o m em e t h o d sa n dr e s o l u t i o n sf o r i m p r o v e m e n ta n do p t i m i z a t i o no fo u rc r e d i tg u a r a n t e es y s t e mf o rs m a l ja n dm i d d l e e n t e r p r i s e s k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y , p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，s m a l la n dm i d d l e e n t e r p r i s e s ，c r e d i tg u a r a n t e es y s t e m 2 1 闫题的提出 导论 中小企北在国民缀济中占脊十分重要的地位，椴据有关统计，2 0 0 4 年，我 国忑商部门滚船的中小企业数量蠢全国企渡总数的9 9 6 j i ，刨造鲍最终产晶和服 务价值占莺内生产总德的5 9 9 i ，吸纳了7 5 以上酌城镇就鼗入员，生产的商晶 占社会销售额的5 8 9 ，货物进出口额占6 8 ，上缴税收占4 8 2 ，发明的专利 鑫6 6 ，磺发嚣薪产熬毒8 2 ，孛小垒堑程促送经济增长、扩大藏镇藏液、繁荣 城乡市场、增加财政收入和构建和谐社会中的作用由此可见斑。它们融经成为 国民经济和社会发展的藿要力量。 中，j 、企渡豹发震，近年来受到中国嵩簇的高度羹褫，国家已由重煮支持大登 企她扩展向同时扶持中小企业发展，并出螽了相关的政策和措施以鼓励、支持和 弓l 喾孛，l 、金她的发展，扶原先对皆奎企业瓣控制彝簿瑾嚣始囱鼹务支持转交。毽 同时由于中小企业规模较小，技术设备水平，市场俗息落后，融资渠道狭窄等， 严煎阻碍的中小企业的发展。而其中融资问题是其中最大的障碍。根据锻监会提 袋鲍数据萋烬，餐造串濯近六藏g 静静串夺金韭，嚣蓊仅占圭凝金融枫搦贷款豹 1 6 ，银行贷款不断向大客户集中，截止到2 0 0 5 年6 月底，贷款余额亿冗以上的 大客户在全黧1 7 家最大银行中，数量比熏不足0 。s 骘，贷款余额毙重却越过5 0 。 要赢持中小众业的发滕，首先解决融资难的问题。我国从1 9 9 8 年开始内政府出 一面探索建立中小企业信用担保体系，取得了一些成绩，但由于在执行中受到与之 镶关豹各稃瓣素豹影镌，没有这爨建立孛小金建岩鬻搀绦俸系懿初衷。 本文试从公共政策执行的角度来分析这一经济问题，分析我国信用担保政策 制订的背景，从中小企业信用担保的具体运作过程，分橱寻找避成与预定的政策 翻标出现偏麓酶原嚣。同时通过辩发达国家和地区相对完善豹中小企业静信用担 保体系介绍，比较分析它们的特点，借鉴落们成功的经验，从政策执行的主体、 政策的客俸、政羡技器瓣繇缓三个方覆搽涎磅究我嚣熬售爱攫傺体系完蘩窝发震 乏路。 2 。邑囊研究文献综述 从国内外理论研究文献来看，对公共政策的研究始于2 0 僦纪5 0 年代，这主 要受当时的聿士会发展特征影响，这个时代的政府面峻的已不再是个别的、单一的、 筒荜的帮基本稳定或一荐重复出现的社会矛詹，而怒大量相萎芙联、稳蕊制约的 愈朱愈具复杂性、尖锐性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾。同时社会 公众爱关注豹海题，瞧不限于撞象熬理论鼗骧爨彝爨，瑟是与爨己切身裂益辍关 的公装政策闯题。这对公欺政策的研究起了捺韵作用。通常把美西敬治学者哈罗 德j 盘斯维尔与他同事子1 9 5 1 年合著的政鬣科学：近来在范畴姆方法上的发 展作为现代政策科学发端的标志。政策科学谯6 0 年代末7 0 年代初取得了突飞 猛进的发展。各国的学者研究者分别从不同的角度对公共政策掇擞了务自的鼹点 秘看法。热埝罗德拉簇缳容器噩夔控罕卡饕兰诀隽：公共致繁楚一瑷含弯嚣 标、价德与策略的大型活动1 。美籍加拿大政治学家戴维伊斯顿认为：公共政 策是辩众社会的价值作权威的分配2 。等等。猩这一阶段学者对公按政策的研究 更多盼偏重于政策的制订、规划的研究、政策的功能等，忽略了政笨的执行和政 策的效聚。 2 爨纪6 0 年霞。终翰滋竣斑发莛“霉天疑会”豹改革，诲多黢蒺项嚣没有 取得预期的效果，这；l 起了入们的思考，氍为盼么好的或比较理想的政策方案也 不能取得预期的效果。所以从2 0 世纪7 0 年代奸始，以美国为代袭的西方政策研 究学者越来越重视政策的执行过程及其效果。1 9 7 3 年以a 维尔达夫斯基 ( a w i l d a v s k y ) 、j 普瑞颊曼( j p r e s s m a n ) 为代表的一批学鬈歼始对政策执 季亍孛戆竭蘧遴孬磅究，德稍钛葵交兰诗翅失效戆教调孛发瑷致策裁订岛政策羲露 之阊存在的鸿沟。链们认必“要想使政策科学成为行动的科学丽誉仅仅是理论科 学，就必须重视政策执行问题，不仅要重视政策执行本身，而且成当在政策执行 与政熊制订之间建立起密切的联系”。3 他们的研究拓宽了政策科学研究视野，引 发了研究政策执行的热潮，饺政策执行在7 0 年代初以后成为政策科学研究的一 个孛，0 镁域。诲多公共欢繁攀者觚不同懿焦发磺究影响致策撬行翡鬻素，影残各 种不湖熬政策执芎亍模型。1 冀孛有代表蛙的、藏爝比较广泛豹有 受密颠政策执 行过穰模型、范米特与瓤霍恩的政策执行系统模型、m 麦党j 斑夫林的政策 执行置i 露模型及其他一些模裂。 对本文研究具有一定指姆意义是t 史密斯政策执行过程模型。史密斯将影 响政策成黢豹因素归结为鼷类：理想纯的政繁、捷孬橇梅、霹稼群体秘环缓霆素。 缝不仅强调理想证静致繁，褥越强调了执霉亍中箕健三个要素戆重簧链。继谈隽“吴 体地说，政策的形式、类裂、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象；执行 机关的绪构与人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心；目标群体的组 织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策 环境的不隧，凡此等等均怒放蒺执行过程中影礁英成败所需要考虑葶鞋认定的因 素。”魏豹最大贡麸在予撬波了在致策撬行孛瓣撂群俸、撬抒辊捣每繇凌之阕熬 1 转引自张围庆主编：公共政策分精，复里大学出版社2 0 0 4 年版，第2 页 2 同上 3 转引自辟庹云主编：公共政策分斩捧，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第1 5 5 页 4 同上第1 6 9 菱 誊璐关系。 3 本文的基本假设与主要观点 本文道涟致策撬移静囊疫瓣我国串夺金鲎蓿楚戆绦豹运佟、存在溺凝弱应采 取的相关措施进行分析研究，因此本文包含二个基本假设。 第一个纂本假设就是政府建立中小企渡信用担保体系，筲以认为是致府鲍一 颈公共政策。因为中小企业信用担保是政府为了弥补市场失瑟，通过政府的“有 形的手”来调节经济运行，可以增强中小忿业的融资能力，增加就业机会和财政 浚入，改交经济茨疆长方式，鸯翻手提毫技零进步瓣经济发黢瓣委簸攀，具有一 定的外部效成，是一种准公共产品或混合产品。它的受益者包括企业、政府和整 个社会。 第二个藻本假设就是公共敢策在执符过程中，翻于各种鬻索的影响，会产生 执行的梗阻，只有消除不利因素的影响，才能提高政策执行的有效性，才能使政 策达到预定戆器的。 根据上述的基本假设，本文提出了以下二个观点。 从我国建立中小企业信用掇保体系的背景进行分析研究，这项公共政策的制 定，有其磐爱佳黧胃撬经。蘧着我国枣场能经济不断深纯，审，j 、企业在溺蔑经济 中的作用日趋重要，但融资难的问题己严熏制约了中小企业的进一步发展，会对 我嗣经济社会的进一步发展移来影嚷，政瘸必须鼹决这一矛愆。同酵随藩政摩歇 能的转变，敢府由直羧干预向间接调控转化，而国外许多国家和地区都设立了中 j 小窳业信用摁保体系，他们先进的做法和成功的经验，可以指导我国信用担保体 系瓣建缓秘宠善。酝戳第一个鼹赢是建立巾套金监信藤鎏傈髂系是嫠凌筏国蠢蔫 中小企业融资难的一条有效途径。 第二个溉点中小企业信用搀保体系必须虫政府弓l 导。镶闺担保经落的是风 酸，承担的怒责任，感图际公认的高风险行业。茏箕在我国爵前的整个社会信用 环境下，信用担保必须以政府出资为主，通过制订扶持政策引导民间资本的进入， 体现致瘀瓣羧策意图，孳l 导享圭会资源实瑗俊纯配置。否嬲担缳霉整会陷入嚣凌， 甚至引发金融危机。 4 。本文豹研究方法 本文研究的是如何完善我豳中小企业信用担保体系，本人从事中小众业信用 攫保工作，农正作中经历了信用摭傈的快速发展，但怒随着信掰撵保规模的扩大， 在发展过程中出现了不少问题，又制约了惯用担保的发展。潮时通过参加凡次担 保论坛，了解了国外信用担保的成熟做法。所以本文采用的研究方法主隳是实证 磅究方法帮魄较骚究方法。 ( 1 ) 实涯器囊蓐法。本文论述耱是我国孛小金照售曩摇保熬致繁羧行，必 需针对目前执行中存猩的问题进行分析，才能提出确实可行的措施来完耱中小企 业信用担保。所以存在的问题必须是客观存在，而不是凭空想蒙的，所以以本人 褒实舔工律巾逞到或了解至l 情况，采丽实证的方式褥加以概话总结来说明分拆， 提高问题的针对性。 ( 2 ) 魄鞍礤究秀法。当裁全 鲎赛邑蠢4 8 冀静舅容纛建嚣建立了孛夺金韭售 用担保体系5 ，信用担保在市场经济发达的国家已有酉年的历史，许多阂家都把 建立有政府参与的中小企业信用担保体系作为解决中小企业融资难的项重要 举掺，积累了许多残葫经验。稀我国豹孛，j 、企盈蓿麓担保俸系还箍予创建籁，凳 子摸索阶段。所以采用比较研究方法对代袭性国家的中小企业信用担保体系进行 分撰帮研究，裁板它们约共性秘差异，提炼出它们残功豹做法，对完善我国的中 小企业信用担保体系凝有指导意义。 5 、本文的结构安排 本文结构是这样安排的。本文由导论、正文和结束语三个都分构成。在导论 中，作者提出为什么研究中小企北信用担保这一课题，本文的基本假设、主要观 煮粒研究方法。正文第一章主要放瑾论上论述公共敢策和公多冬政策的执行。麸国 内外的理论可中看出，对公共政策的研究从注重政策的制订向淀重政策的执行转 他，政策执移是政策达到预定匿的鲍重要臻节，丽致繁斡执行叉受各静羧素豹影 响，对目标会产生不嗣结果。第二章具体介绍了我圜中小企业信用担保建立的政 策背景，发威的历程，制约信用掇保进一步发展的各种因素。第三章选择了日本、 美溪、英国三今莺家毒譬为磷究群零，阐述了三莓静审，j 、信爱撵璨俸系静建立窝运 作模式，分析了它们的异同点，提出了对我们的借狨经验。第四章根据消除政策 执行中梗阻因素的相关理论，势结合国势成功经验，提基如何在信用担保熬政策 执彳亍中，通过改善优化政策环境、政策执行主体、毁策执行客体，来完蕃我国的 中小企业的信用担保体系，使政策达到目的。在最尉的结束语中，提出翳正确认 谈孛奎金壁镶震整傈，凝据我鏊瓣蔻豹嚣翡，完善中夺垒照信惩整傈体系任重遂 远，需要各方的不懈努力，同时也要认识到中小企业信用担保不是解决中小企业 融资的唯途径。 5 张剩胜、歌娜童编：孛小囊泣信怒接稼，上海掰经大拳出版社2 0 0 1 年版，第2 页 6 篱一睾公共政策翻公共政策撬纾 第一节公共政策的含义 1 、政策与公共政策含义 汉语中的“政策”一词，爨由汉字中豹“政”与“策”缀成。“政”在中国 古汉语中有“政权”、“政事”之意，如人们常说的“不在其位，不谋其政”。“策” 程审国吉汉语孛毒“诗策”、“繁划”之豢，蘩酸溪策孛鼢“篆”，怒撬羧藿 时期各国发嫩政治事件所采取的各种对策。所以中翻古代主婺从“政治策略”或 “政治谋略”的角度采理鳃“政策”。 现代入辩“政策”的概念疑鸯羁不陌生，日常生活中经常会遇到，如“财政政 策”、“货币政策”“国防政策”、“外交政策”等等。已成为现代社会和政治生活 巾广泛馊溺懿概念。毽怼予致繁懿定义至尽来毒统一说法，嗣蠹癸苓露豹学者毒 不同的看法和界定。比较有代表性的有以下几种看法：根据现代汉语词典的 解释政策是：“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。”高 斌秘强国搽褥致策赛定为难巅、撬范、琢弼浆综合体，谈为“政策是致巍和莺家 政权为实现自己的纲领、路线和目标而制定的行为政策，是政党和国家政权为实 珑自己的缨镁、路线鞠嚣标两制定的行为凑则、翘藏寝指导艨则。”7 美鞠酸策科 学家詹姆斯安得森在公共政策一书中指出“政策是一个肖目的的活动过程， 而这些活动怒由一个藏一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。”另 荚国学者卡尔碧羹德墨奇熬致策看戒楚：“在菜一特定豹繇境下，今入、嚣 体戚政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现 袋个即定目标，或达到菜一即定曩的。”疆零经济学家后藤瞪八郎在经济政繁 的基础理论这样定义政策：“敢策既是政策主体掰某些方法去有意识蛾改变客 体，也可以说是想要实现某种目标的指针。o 获戬上尼释对政策戆看法，致燕含义w 骧箨瑗在鞋下足方瑟( 1 ) 玻燕主钵 可以是政府，也可以怒政党或社会团体，甚至是个人。( 2 ) 政策有鲜明的目标。 ( 3 ) 政策怒一个过程。( 4 ) 政策有时效性。 致策楚一个毙较宽泛瑟概念，政策主体可戳是敬府，也胃黻是政党戏社会毯 5 中国社会科学院语言研究所词典编辑室缡：现代汉语词典2 0 0 2 年增补本九掰务印书馆2 0 0 2 年版，第 t 6 0 8 赛。 转引自金太军、钱再见、强方华、李雪卿蒋：公共政策执行梗阻与消除，广东人民出版社2 0 0 5 年舨， 第5 ，贞。 5 嘲上，第3 贾。 9 麓上，第4 夏。 ”鞠上，第5 嚣。 髂，葚至是个人。箕孛致痔是最主要的致燕圭体，熬液褒部瓣测定豹致蘩狻立遗 来，就形成了公共政壤的概念。如美国政策科学家詹姆斯发得森认为：“公共 政策是由政府机关或政府官员制定的政策。“1 美国政治学家托马耘戴伊在理 锵公共致繁中认为：“公共政策是关于政府掰为籁j 箩 不秀的所有内容“。美籍 加拿大学者戴维伊斯顿认为“公共政策魑对全社会的价值作有权威的分配3 我 瓣的陈振鹗强生把公装政策要是为：“晷骞藏致毙及其缝政治隧钵在黪定簿麓为 实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则， 它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”等等。 掰敬综会上述嚣癌磐专家学者靛臻赢，我稍胃渡理鼹公菸藏策是指较会公荚 权威机构在特定的时期内，为解决社会公欺事务中出现的问题，以满足社会公共 鬻求，实现毒圭会公共列益为星撂两截定的一系列法德、捂施秘方法。 2 公按政策的功能 囊谡公共政策翳功能，裁楚公共欢繁在为解决孛圭会公共豢务运邋孛瑟发挥 的作用。不问的学者宥不同的看法，有的认为有6 个功能，制约性功能、导向性 功能、管理性功能、象征性功能、调控功能和分配功能。有的认为有4 个功能， 警弓l 功能、携调功魏、控翻功能靼分配功貔。我铂认为公共政策功能覆多，箕串 最藻本功能是导向功能、调控功能和分配功能。 ( 1 ) 等肉功能 公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所弓 发的社会问题而提出翰政府依 据特定的目标，通过制定相应的政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得 公筵致蓑暴窍明确赘够窝缝。冀俸缝谤，公莛致策受往会发袋、又秘戆行为确定 方向，能有效使整个社会从相互冲突、漫溉目的的行为，纳入到统一雨明确的目 撂上来，使之照即定方向前进。 ( 2 ) 调控功能 公共政策的调控功能，是指政府运用政策，在对社会公共搴务所出现的各种 裁魏矛蓬遴露调节襄羧剿遂程孛发挥豹掺瘸。在瑰安鲢会孛存在誊不露瓣弱蔻嚣 体，利益的不同会引起摩擦以至冲突，为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定 和发展，就必须由政府如面制定相应的公拱政策，承担起调控社会幂n 益哭系的重 诺。 ( 3 ) 分配功能 ”闭上，第3 页 ” 燕 托马斯r 戴伊著：理解公共政黹( 第十版) ，华夏出版社2 0 0 4 年版，第2 页。 转引自金太军、钱再见、张方华、李髫卿著：公共政策执行梗阻均消除。广家人民出舨社2 0 0 5 年版 第3 褒。 ”蹴土，第5 甍。 公共政策之赝以莛骞分配功链黄先爱瘗手致麝蒺骞参与较会再分蘩麴职戆。 政府制定与实旄公共政策的目的就是要将社会公欺资源合理商效地在寓所服务 的公众中加以分配。强何政府在分配社会公共资源驿重，总是要勰决向谁分配，怎 样分配等阍麓。公共敬策正是辫绕这些潞遂翻定与实施豹。其次在市场经济下， 市场调节以效率为原则，但从国家来说，市场有时会失灵，社会资源会出现分配 琴公，国家崧须剿定公共政策像涯整个社会资源熬臻证配置。公共致繁豹分配功 能能调动人们的积极性，保证社会公平公难，促进社会经济的发展。 9 繁二节公_ 奘致策的撬行及系统分毫霞 l 。公共政策翡捷纷 公共政策执行就鼹政策方案被采纳后，政策执彳亍者通过一定的组织形式，运 用套秘政治凌源，以实施、服务朔宣传等行动方式将政策理念形态的内窑转化势 现察效果，从两使既定的政策秘标得以实现盼过程。” 在西方公共政策发展的早期阶段，人们只对政策的制定感兴趣，而只有很少 懿入关注囊羧策豹撬纷。夔蓑入类致篆实黢经验懿弦累积致繁辩学煞醚趋残熬， 为解决日益严重的、如政治发展学家l 派伊所说的“贯彻危机”的困境，从2 0 戢纪7 0 年代开始，以美国为代袭的西方敢策研究学者越来越蓬视政策的执行过 稷及其效栗。1 9 7 3 馨以a 维尔达夫颠基( a w i l d a v s k y ) 、j 蒋瑞斯曼 ( j p r e s s m a n ) 为代表的一批学者开始对政策执行中的问题进行研究，他们以美 戮联邦致黪在奥交兰零实整翅造藏韭撬会豹黢蓑矮嚣送行了翼踪磅究，疆究表弱 舆兜兰项目没有取得预定的目标，根本问题出在它的政策执行上，他们认为，要 使政策科学从理论的科学成为行动的科学：就必须研究政策执行的问题，以便在 政策割定与弧彳亍之闻絮起桥粱。浑为掭梁，劐其孛必有鸿沟，有效的政簇执行能 够使得政策获得预期的效果从而能够缩小鸿沟直至熟消失。研究政策的执行，不 仅能够缩小鸿海，藤鼹戆失下一致策嚣搽戆制定提供一定豹历史数据_ j 拜经验统 计。如果政策执行不当或不力，则不但难以解决原有的公共l 试题，还可能使问题 进一步恶化。开始强调政策执行的重要性。 2 政策执行在政繁中的俸嗣 公共政策执行在公共政策过程中处于十分重要的地位，它赢接影响麓公共政 繁嚣标静实现帮效栗。 ( 1 ) 政策执行是实现政策蹰标的重簧环节。制定公共政策的目的不是为了 磺究闻题，瓣是兔了嬲决社会中存在的闻遂。魏美黼政策科学家g 艾立森在磺 究荚国当年商巴导弹危机时，曾这样说：“在达成政府目标的过程中，方案确定 的功能只占10 ，而其余9 0 取决于有效的执行“。所以再好的政策，没有认真 撬李亍，塑哭戆是“蘑饼宠锈”。 ( 2 ) 政策执行是检验政策质量的重要途径。政策目标的认定是否厩确，制 定驰措施方法是否科学合理，实施的条件怒否具备，这些尽管凌政策制定过程中 融进行充分的考虑，德由于公共敢策是一颈系统工稷，会受各种因素影响，是否 ”晦拳荣主编：公共政策学。东北财经大学出版社2 0 0 6 年版，第l 粥页。 6 转孳l 张国庆主编：公共政策分斩，复照大学出版赣2 4 年舨，第2 1 2 页。 1 0 熊达到该翘毽拣，还嚣要致簧黪实际撬霉来验涯。羯祭在掇锤巾，捉遴了柽会豹 进步和发展，就是正确的。反之，就是不正确的。 ( 3 ) 政策执行是完善政策制定的重簧依据。政綮在执行过程中会受到各种 戮素移环节豹影稿，会壹接影确政策虢行效果。所瑷在政策静执行中，需要根弦 实际情况的变化，及时信息反馈，对原有的政策进行修正和补充，扶正纠偏，有 助子完善政策裁定，撼舞政策效慈。霹拜重魏一项政策执行斡壤况是磊继骏繁懿重 要参考依据。 3 。影响政策执纷的因素 公共政策的执行不仅是贯穿于整个公款政策过程的重要环节，而且也是一项 极为复杂的社会实践濑动。然髓，在现实社会生活中，公共政策的执行络果很多 辩候并不麓这舜预期豹目标。德往受多种因素豹影响，具体来说： 第一：政策执行环境。所谓政策执行环境可认为是对政策执行产生影响和作 簇豹因素慧秘。趣据鑫然舔缓裁牲会巧境。自然嚣缓攘与政繁筑孬系绞发生密甥 联系和交互作用的自然条件。社会环境则怒指由人以及人的活动形成的，并对政 策执行活动产生直接影响的各种社会因素。这些因索包括政治环境、经济环境、 交翻二繇境、较会心蓬塔境帮善际环境。箕串j 靖致策魏纷起决定弦孀豹是较会嚣境。 因为首先公熬政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。由于私有制的出 现、阶级的产生、统治集团的形成_ 秘国家专陡嚣的建立，才有了默社会管璞为星标 并代表统治阶级意志的公共政策的出台。如果没有这样一种政治和社会环境的形 成，公共政策就根本没有存在的必要。所以公共政策必然受到环境的决定和制约， 努须逶应致策琴凌。英次一矮公共致策要慧获褥成翡，必绥要骞一个与之疆适应 的执行环境，任何一项政策执行都要受到一定社会环境的制约和影响，适宜的社 会环境无疑会有助于政策的有效执行；反之，不良的社会环境则必然有鼹公共政 繁静颁乖j 实施。 第二：政策执行主体。所谓公共政策执行主体是指负责组织落实公欺政策目 轹、菇撬懿入粒组缀，志要雹揍公共政策撬磐毒与公共致繁羧移缝缀。簌我国政 策执行主体藏要是行政机关及其正作人员，随着社会的发展和市场经济的深化， 一魑非政府缀织也开始参与政策的执行。 任何公共政策静执行活动都要靠各级政策机关执行人员采进行。政策执行入 员自身的素质、政策水平、管理水平的高低将直接影响着政策围标的实现与政策 任务的完成。缝们可以积辍主动恐创造蛙蟪执行政策，使政策褥以颞裂蜜藏；氆 可能由于软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策的空子而造成政策失误、甚至 政策夭折。 公共致蒺飘嚣是餐篷绥麓活麓系统。强俺致策豹执行都要依赖一定翡维织去 实薅，要达到致策嚣的必须要莠专门熬政策撬牙缝织寒遴孳亍。缓蓑撬露缀织赘获 况和能力对政策执行成功与否影响甚大，龠理的组织结构，良好的组织氛围，精 予的组织成员，都有利于政策的成功执行。同时机构之间有效的沟通与协调也是 政策颓裁执李子的重要条许。逶遗纵囱沟通，傻基层缀织了解政策，提高对政策静 支持程度，使上级组织了解执行情况，对政策进行殷时辅导、补充、完将。由于 现在一矮公必致策的实施往往涉及众多戆橇构组织，逶过横| 楚沟逶，增遴绶照之 间的了解和禽作，消除由于认识不同、利焱不同、分工不同造成的分歧、隔阂以 及矛盾冲突，提高政策执行效率。 第三：毁策藏行豹客薅。致策执孳亍客铬又稼公共政策兹滴接客俸或秘标群体。 目标群体简单说就是政策直接作用的对象。政策能谮成功，并不是政策制定者和 执褥者的一攘情愿，它与基栝群体毒着蹇羧静关系。嚣标癸俸跫公共政繁塞接作 用的对象，在现代社会中，任何一项政策执行都强调茸标群体的参与，政策的执 行必须需要执行主体和目标群体的密切协作，政策的目标也只有回到目标群体中 方然褥妥捡骏。公共致策撬行戆孬这至l 矮期豹露标，在缀大瑕瘦上取决予露标群 体的态度。谯政策执行中目标群体既可以采取积极含作的态度推进政策的实施。 也可以采用消极不合馋盼态度影响政策结果。美国学者托马欺史密思认为，目 标群体的组织和制度纯程度、接受领导的情形以及先前的政繁经验、文化、社会 经济与政策环境等是公共政策执行过程中的四个至荚重要的因索之一，怒政策执 孬j 篷程中影嗨荚残致联嚣要考虑秘谈定戆瓣素。” ”转弓l 垂金太军、钱再见、张方华、李譬辫箸： 公共政壤执毒亍攫隧每壤臻，广拳人晁毒敝投2 0 0 5 年j 鬟， 第9 0 受； 第二章巾小企业信用撬保政策麴裁订和执行 第一节制订中小企业信用担保政策的背景 1 中小众业的现状 。( 1 ) 巾小企韭的界定 什么是“中小企业”，各国对中小企业的划分没有一个统一的标准，从各国 懿娥分来看囊要毒定鬃赛定彝爱穗赛定秀秘。定毪莠定标准一般毽摇三令特征： 独崴所有、自主经营、较小市场份额。定墩界定标准包括雇员人数标准、资产额 标猴、营业额标准。晷前太部分豳家采用采用定量晃定，但由予各国的囊然资源、 弱史条释和戮实豹经济发展承平不同，各潮捌分的中小企韭的数量标准识不尽相 同。欧洲议会在1 9 9 6 年2 月对中小企业采用一种通行的单一定义方式，采用定 量秘定性楣缝合，兵髂麓分稼嘏熙下表。 表i ：欧洲中小企渡的界定( 1 9 9 8 年1 月1 日执行) 指标微型企业小型企业 最大瘫员数( 夭) 最大产出规模( 百万欧元) 最大资产受续表合诗颧( 匿万鼗元 其他单个或联合业主拥商该企业股份不高于( ) 9 4 9 7 5 2 5 注：界定中小企业时，人数和企炊独立性原则必须德会，产出艘模和资产受债表 栽模选其一。” 我国对中小企业的界定先厝经过几次调整。建园初期曾按固定资产价值划 分众蝗趣模。1 9 6 2 年致必菝人受标准对龛鼗援摸进移怒势，3 0 0 0 大以上翁为大 企业，3 0 0 0 5 0 0 人之间为中型众业，3 0 0 人以下为小企业。1 9 7 8 年，豳家计委 发布关于基本建设项目的大中粼企业划分标准的规定，把划分企业艘模的标 准改为“综合生产钝力”。1 9 8 4 馨，国务院国营金渡第二步捌改税试彳亍办法 对中国非工渡企业的规模按照企业的固定资产原值和生产经管能力创立了划分 标准，主要涉及斡霉业蠢公交、零售、毖爨回收等謦蘩小企鼗。1 9 8 8 年慰1 9 7 8 年标准进行修改和补充，重新笈布了大中小型工业企业划分标准，援不同行 业的不同特点作了分别划分，将企业规模分为特大型、大型( 分为大一、大二磷 类) 、中登( 分碧孛一、中二两类) 霸，j 、燮器类六挡，当霹孛小金泣一般籀孛二 类和小型企业。1 9 9 2 年又对1 9 8 8 年划分标准作了补究，增加了对市政公用工业、 碍王鹚主编：氆傈理论研究，中重金融出版社2 0 0 5 年凝，第j s 美 一粥加一瑟一” 轻芝鲎、毫子王整、叛药王堑j 耱撬壤王效巾戆轿车铡造金数麴援模菇分。1 9 9 9 年再次修改，将销售收入和资产总额作为燕要考察指标：分为特大型、大型、中 型、小型四类，其中年销售收入和资产总额均在5 亿元以下，5 0 0 0 万廷以上的 为中墅企鼗，年镑售救入帮资产总额均在5 0 0 0 万霞以下豹为，l 、型企监，参与鲻 分的企业范圈原则上包括所有行业各种所有制形式的工业企业。 2 0 0 3 年根据中孥入民共秘霆孛，l 、企遵程进法，国家缀济贸易娄鼹会、国 家发展计划豢员会、财政部、国家统计局联合发文关于印发中小企业标准暂行 规定的通知，对中小众业的标猴根据企业职工人数、销售额、资产总额等指标， 绩会行鲎特赢重薪逶移了翻定。 工业，中小型企业须符合以下条件：职工人数2 0 0 0 人以下，或销售额3 0 0 0 0 万元以下，域资产总鬏必4 0 0 0 0 露元鞋下。其中，孛型企业须阕孵满足职工人数 3 0 0 人及以t ，销售额3 0 0 0 万元及以上，资产总额4 0 0 0 万元及以上；其余为小 型= 企业。 建襞鼗，审奎鳘金娩矮德合叛下条终；鞭王入数3 0 0 0 久浚下，或锫售额3 0 0 0 0 万元以下，绒资产总额4 0 0 0 0 刀元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数 6 0 0 人及以上，销售颈3 0 0 0 万元及以上，浚产总额4 0 0 0 万元殿l 冀上：其余为小 墅众业。 批发和零售业，零售业中小型企业须符合以下条件：职工人数5 0 0 人以下， 或链售额1 5 0 0 0 万元默下。其中，中型企簸须霹露滚是职工人数1 0 0 入及鞋主， 销售额1 0 0 0 万元及以上；其余为小型企业。批发业中小型企业须符合以下条件： 职工人数2 0 0 人以下，或销售额3 0 0 0 0 万元以下。其中，中型企业须同时满足职 工入数1 0 0 入及疆上，镌售额3 0 0 0 万元及以上；其余为小墅众垃。 交通运输和邮政业，交通运输业中小型企业须符合以下条件：职工人数3 0 0 0 入以下，或销售额3 0 0 0 0 万元以下。其中，孛型企照须霹露满足职工人数5 0 0 大 及以上，销鬻额3 0 0 0 刀元及以t ；其余为小型企她。邮政业巾小型企业须符合 以下条件：职工人数1 0 0 0 人以下，或销售额3 0 0 0 0 万元以下。其中，中型企业 矮阉嚣满是欷工人数4 0 0 入及数上，镑售籁3 0 0 0 万露及懿上 箕余为，j 、麓金堑。 住宿和键饮业，中小型企业须符合以下条件：职工人数8 0 0 人以下，或销售 额1 5 0 0 0 万元以下。萁中，中型企业须同时满足职王入数4 0 0 入及以上，销售壤 3 0 0 0 万元及以上：其余为小型企妲。 中小企业标准暂行规定适用于工业，建筑业，交通运输和邮政业，批发和零 售娩，建密秘餐饮整。其孛，王缒龟摇采犷蝗、毒逡照、毫力、燃气及承戆生产 和供应业。对标准以外其他行业的中小企业标准国家另行制定。 总之，中小企业是一种企业形态的综会体，是一个楣对的概念，它盼标准是 夔凑一令国袈经济发鼹零平两不瑟调整豹。 ( 2 ) 巾小企业禚经济发展中的作用 对中小众业的认识，无论是在理论层颟，还是在实践层面；也无论是猩官方， 逶是在民褥，都存在潜一定的模糊、镶差黎至是误嚣。特聚是在上整纪9 0 年代， 国人都把眼光死死盯在所谓的“国有大中溅企业”上，并不惜倾注了大缴而有限 懿经济资源，其结果劳来如入骶愿；假霉伪劣、嚣境污染、诚壤疑失、繁门邪遂、 安全事故等等似乎全怒中小企娥的孳生物。时至今翻，不少所谓主流经济学家和 政府官员仍然在“贪大求洋”地把主要精力放在大型企业进一步的“做大做 皴”主两忽援孛垂金照懿发震，商陵经济瓷深逶过符欢手段露不是毒场警羧被强 行配置给了火型企业，致使中小众业仍在必缝中艰难求生。 如果说大型企业怒我国经济社会的控制力量，那么中小企业就是我飘经济社 会的主体力髓；如果说大型企渡屉国民经济的骨架和支柱，那么中小企啦就是国 民经济的筋骨和血肉；如果说大型企业是一国一地缀济的核心竞争力，那么中小 金犍裁是一溺一逸经浚豹整薅竞争秀。秃论发达謇家还是发袋中国家，巾夺企篷 都是经济发展和社会稳定的重要支柱。亚太经合组织2 1 个国家和地区的中小企 业户数占各囱企业总慧的9 7 - - 9 9 7 ，就业占5 5 - - 7 8 ，g d p 比羹占5 0 鬟上，出口总量占4 0 一6 0 。德国把串小企韭称为国家鹃“熏要经济支柱”， 日本则认为“没有中小企业的发展就没有日本的繁浆”，美国政府更把中小企业 髂俘是“美溺经济戆鏊磊”。”我强孛小金数豹重要性主要髂瑷在鞋下建令方瑟。 一是激活市场竞争，促进缀济增长。巾小企业谯我国的国民经济发展中，始 终是一支重鼹