（公共管理专业论文）萍乡市政府绩效考评的问题与对策研究.pdf

摘要 摘要 绩效考评是绩效管理的一个重要环节，也是现代政府管理的重要课题。笔 者在多次参与萍乡市政府绩效考评工作的过程中，深刻地认识到，尽管近年来 绩效考评工作不断发展，不断完善j 不断走向科学化、制度化，但受主客观条 件的限制，还存在一些亟待改进的问题，制约了绩效考评作用的充分发挥。以 萍乡为例，通过对地方政府绩效考评进行研究，从而提出一些有价值的思考，使 考评更加全面客观公正，在提高地方政府的行政效率，促进经济社会协调发展 方面发挥更加积极的作用。本文采用调查法、文献研究法、个案研究法相结合 的研究方法，找出了当前萍乡市政府绩效考评中存在的价值取向、考评主体、 考评结果真实性、考评成果运用等四个方面的问题，归纳了六个方面的原因， 即与当前经济社会发展的阶段性紧密相关，受传统的“官本位 行政文化影响， 与计划经济下的“全能政府力模式有关，与信息化及开放化程度低有关，与激 励机制缺乏、反馈机制不健全有关，与政府绩效考评本身特点有关，并借鉴了 国内其他地市好的经验和做法，从树立正确的理念、进一步提高考评的技术含 量、科学确定评估主体、构建符合萍乡实际的考评体系和考评指标、正确运用 考评结果等五个方面提出了改进的对策。 关键词：地方政府；萍乡市；绩效考评 a b s t r a c t a b s t r a c t p e r f o r m a n c ea p p r a i s a li sa ni m p o r t a n tp a r to fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，a n di t i sa l s oa ni m p o r t a n tt a s ko fm o d e mg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n i nt h ew o r k so f p e r f o r m a n c ea p p r a i s a lf o rp i n g x i a n gg o v e r n m e n tt h a t t h ea u t h o rp a r t i c i p a t e df o r m a n yt i m e s ，t h ea u t h o rh a sf u l l yu n d e r s t o o dt h a td u e t ot h es u b j e c t i v ea n do b j e c t i v e c o n d i t i o n sc o n s t r a i n t s ，p e r f o r m a n c ea p p r a i s a lw o r ks t i l lh a sp r o b l e m st h a tn e e dt ob e i m p r o v e du r g e n t l ya n dt h e s ep r o b l e m sh a sh i n d e r e dt h ef u l lp l a yo fp e r f o r m a n c e a p p r a i s a la l t h o u g hi tb e c o m e sm o r ea n dm o r es c i e n t i f i ca n ds y s t e m i z e da n dk e e p s d e v e l o p i n ga n di m p r o v i n ga l lt h et i m e t a k ep i n g x i a n gf o re x a m p l e ，b ys t u d y i n gt h e p e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo fl o c a lg o v e r n m e n t ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r ds o m ev a l u a b l e i d e a st om a k ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a lm o r ec o m p l e t e ，f a i r , o b j e c t i v ea n d h e l pi tt op l a y am o r ea c t i v er o l ei nh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to fe c o n o m i cs o c i e t y t h i sp a p e ru s e s r e s e a r c hm e t h o d sw h i c ha r ec o m b i n e dw i t t li n v e s t i g a t i o nm e t h o d ，l i t e r a t u r er e s e a r c h m e t h o da sw e l la sc a s e s t u d ym e t h o da n df i n d so u tf o u rp r o b l e m si np e r f o r m a n c e a p p r a i s a lo fp i n g x i a n gg o v e r n m e n ts u c h a sv a l u eo r i e n t a t i o n ，a p p r a i s a l s u b j e c t , a u t h e n t i c i t yo fa p p r a i s a l ，a p p r a i s a la c h i e v e m e n te t c t h i sp a p e ra l s os u m su pc a u s e s f r o ms i xa s p e c t s ：c l o s e l yr e l a t e dt ot h es t a g e so fc u r r e n td e v e l o p m e n to fe c o n o m i c s o c i e t y , t h ei n f l u e n c eo ft h et r a d i t i o n a l o f f i c i a l d o ms t a n d a r dt h o u g h t i nt h e a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e , t h er e l a t i o nw i t ht h e “a l l p o w e r f u lg o v e r n m e n t m o d eu n d e r p l a n n e de c o n o m y , w i t ht h el o w e rl e v e lo fi n f o r m a t i o n i z a t i o na n do p e n i n g ，w i t ht h e d e f e c to fi n c e n t i v es y s t e ma n df e e d b a c km e c h a n i s ma n dw i t ht h es e l f - c h a r a c t e r i s t i c s o fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l g o o de x p e r i e n c e sa n dm e a s u r e sh a p p e n i n gi n o t h e rd o m e s t i cp r e f e c t u r e sa n dc i t i e sa r eb o r r o w e di np r o p o s i n gi m p r o v e m e n t p o l i c i e s a c c o r d i n gt of i v ea s p e c t s ，i n c l u d i n ge s t a b l i s h i n gac o r r e c te v a l u a t i o np h i l o s o p h y , i n c r e a s i n gt e c h n o l o g i c a lc o m e mi nt h ee v a l u a t i o n ，s c i e n t i f i c a l l yd e f i n i n gt h eo b j e c t u n d e re v a l u a t i o n ，f r a m i n ga p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e ma n dg u i d e l i n ec o n f o r m i n g t ot h es i t u a t i o no f p i n g x i a n gc i t ya n dh o wt ou s e t h ee v a l u a t i o nr e s t a t sc o r r e c t l y k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t ；h n g x i a n g ；p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得直星太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名瀚声酸签字喻砷辄月豳日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 筝字日期：砷年1 2 月劣日 导师签名： 签字嗍川年气1 月订日 第1 章导论 第1 章导论 1 1 研究背景 自2 0 世纪8 0 年代中期以来，绩效考评在美国、英国、丹麦、挪威、芬兰、 加拿大、德国、法国等众多西方发达国家得到了广泛的发展和应用，产生了巨 大影响，取得了明显成效，以至于有西方学者称“评估国 已屹立于世界之林。 背后的动因，主要是“一场全球性的革命已经开始，以知识为基础的经济全球 化时代已经到来，并正在世界各地破坏种种陈旧的现实存在 。 当代中国正在发生广泛而深刻的变革，经济体制改革的成效有目共睹，政 治体制的改革正在逐步推进。在这样的形势下，进行政府绩效考评的研究，探 讨其在我国的发展，对于深入贯彻落实科学发展观，全面促进社会和谐，加快 推进社会主义现代化建设具有重要的意义。2 0 0 6 年9 月，温家宝总理在加强政 府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上提出：“绩效评估是引导政府及其 工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。 建国以来，特别是改革开放三十年来，萍乡市取得了经济社会发展的巨大 成果，但同时，也面临着很多矛盾和问题，例如经济社会协调发展的矛盾，当 前发展与可持续发展的矛盾，发展与安全稳定的矛盾，可以说，萍乡当前正处 于经济社会发展的快速发展期，也是矛盾多发期。在这一关键时期，上级党委 政府、全市广大群众对政府的要求越来越高，全省各地市之间发展的竞争日趋 激烈，这就必然要求政府首先加快自身的转型，提高行政效率，改进工作作风， 打造现代政府。政府绩效考评提高政府管理水平的一种手段，历来受来萍乡市 委市政府的高度重视。萍乡市对政府绩效的考评由来已久( 现有资料从1 9 9 5 年 至2 0 0 8 年，1 9 9 7 、1 9 9 8 年因各种原因暂停) ，经历了一个较长的发展过程，到 2 0 0 8 年，已经形成了一套由七大体系1 0 0 多个子项构成的，涵盖经济社会发展 方方面面，既对接上级考评又能结合萍乡实际，较为科学合理的考评体系，并 在多年的考评实践中对萍乡经济社会发展很好地发挥了指挥棒的作用。2 0 0 7 年， 萍乡市在江西省1 1 个设区市目标管理考评中列第3 名。2 0 0 8 年，列第5 名，5 个县区中有4 个在全省获综合奖或单项奖。2 0 0 9 年，萍乡市委市政府明确表示 。张国庆行政管理学概论 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 0 ：6 4 9 1 第1 章导论 将继续推进政府绩效考评制度，力争实现萍乡经济社会发展各项指标争先进位， 在全省的综合排位前移。 1 2 研究的意义 学术界对政府绩效评价的意义已形成共识，认为通过政府绩效评价，可有 效提高政府的行政效率、效果与效益，有助于建设高效政府；可强化政府的成 本意识，节省行政成本，有助于建设节约型政府；可密切政府与群众的互动关 系，提升政府的信任度，有助于建设信任型政府；可促进政府职能的转变，强 化政府的社会管理与公共服务职能，改变政府职能的“越位 、“错位”、“缺位” 情况，适应我国经济与社会以及全球化的发展需要，建设公共服务型政府。另 外，通过政府绩效评价，有助于充分发挥地方政府在建设节约、环保与和谐社 会中的作用，全面落实科学发展观，总而言之，政府绩效考评意义重大。对萍 乡来说，通过地方政府绩效考评的研究，进一步完善考评制度，在推进行政管 理体制改革，提高政府效能，建立科学发展观和正确政绩观方面具有非常现实 的指导意义。 一、政府绩效考评的研究有利于推进行政管理体制改革。改革开放3 0 年来， 随着经济体制改革的深化，政治体制改革也走过了一条渐进式的道路，经历了 一个先易后难、先外围后中心、先微观后宏观不断取得突破性进展的过程。十 七大报告指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”。近年来，萍乡对行 政管理体制进行了持续的改革、优化与创新，不断地变革观念、转变职能、调 整组织结构、改革行为方式。借鉴新的管理机制、管理技术，完善以实绩考核 为核心、更加科学合理的考评机制是行政管理体制改革的一项重要载体。 二、政府绩效考评的研究有利于提高政府效能。政府绩效也被称为搿公共 生产力”、“国家生产力 、“公共组织绩效 、“政府业绩 、“政府作为 等，是 指政府所取得的成绩和效益，既包括了政府“过程 的绩效，即政府在行使职 能过程中的绩效表现，又包括政府“产出 绩效，即政府提供公共服务和进行 社会管理的绩效。提高绩效是现代政府管理的核心问题。萍乡通过政府绩效考 评，对县区政府、市级有关部门的绩效进行考核评价，并将排名向社会公布， 对排名在前者给予一定的奖励，促使县区和部门对照不足，改进和提升绩效， o 张国庆行政管理学概论 m 北京：北京大学出版社。2 0 0 0 ：6 4 9 2 第1 章导论 把该管的事情管理好，有效地提高了政府效能。 三、政府绩效考评的研究有利于树立科学发展观和正确政绩观。绩效考评 制度是政府执政理念的集中体现，有什么样的执政理念，就会有什么样的考评 制度，同时，又是政府行为的指挥棒，有什么样的考评制度，就有什么样的政 府行为。当前，一些地方盲目攀比、大搞形象工程、搞花架子、做表面文章以 及片面地追求g d p 增长等问题屡禁不止的重要原因，与原来单一的g d p 绩效 考评有很大的关系。近年来，萍乡在绩效考评中，把经济发展的速度与质量并 重，将就业和社会保障、环境保护、安全稳定、科教文卫体纳入考评，从2 0 0 7 年起，还把民生工程纳入了考评体系，逐步由重经济轻社会向经济社会协调发 展转变，在政府绩效考评上深入贯彻落实了科学发展观和正确的政绩观。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国外研究现状 从国外的研究现状看，政府绩效考评的研究存在三个阶段： 1 9 3 8 年，克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙的著作市政工作衡量行政管 理评估标准的调查发表，标志着学术界对政府绩效考评的研究开始。自1 9 世 纪末到2 0 世纪6 0 年代着重研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程 序、行政原则和官僚体制，追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最 高目标。 2 0 世纪6 0 年代后期，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学 发展了社 会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将“效率至上一转为 “公平至上一，强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政模型，强调公共 行政的顾客导向，将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府公 共部门组织设计方案应遵循的目标。顾客导向的理论观点奠定了当代公共管理 基本理念的雏形和绩效评估的理论基础。 2 0 世纪7 0 年代出现和兴起的政策科学和公共政策分析成为公共行政的主 流学派。以普雷斯曼和韦达夫斯为主要代表，力求使政策科学、政策分析与公 共行政相结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目，而 不再重点研究机构，即重点研究公共行政所产生的结果。这样，就使绩效管理 咱凯政府绩效评估导论 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 6 ：1 5 3 3 第1 章导论 问题成为了公共行政中人们所关注的焦点。戴维奥斯本和特德盖布勒主张 的企业家政府理论、胡德主张政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、 提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效从而形 成了新公共管理理论。绩效管理与绩效评估成为公共管理各理论派别的共同主 张。 1 3 2 国内研究现状 一是制度方面的研究。我国对政府绩效考评制度的探索，起始于干部人事 制度。带有法规性质的文件有1 9 4 9 年的关于干部鉴定工作的规定，1 9 6 4 年 的关于科学技术干部管理工作条例试行草案，1 9 7 9 年的关于实行干部考评 制度的意见，1 9 8 4 年的关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知，1 9 9 3 年 的国家公务员暂行条例，这些文件和法律是我国规范干部业绩考评的重要依 据，为自上而下的政府组织内部的绩效考评积累了经验回。 二是学术方面的研究。浙江大学范柏乃博士在对2 0 0 多名m p a 学员调查的 基础上，设计了行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态 环境等6 个领域的6 6 项指标，并通过分析和筛选，得出具有代表性的3 7 项地 方政府绩效评估指标。o 北京师范大学唐任伍教授提出了中国省级地方政府效率 测度指标，通过政府公共服务、政府公共物品、政府规模及居民经济福利等4 个 方面4 7 项指标来衡量地方政府的工作效率。湘潭大学彭国甫教授通过深入研 究，提出了衡量地方政府公共事业管理绩效的业绩指标、成本指标、内部管理指 标3 方面共3 3 项指标。回厦门大学卓越教授设计了一套地方政府通用评估指标， 基本指标与指标要素或评判方法两个层次5 4 项指标构成，主要包括思想建设、 组织建设、政风建设、制度建设、一票否决、依法行政、举止文明、环境规范 等1 5 个方面。囝兰州大学中国地方政府绩效评价中心则指出，政府绩效评价指标 体系应由职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府创新等5 个一级指 标，经济运行等1 4 个二级指标，4 0 个三级指标构成，三级指标按非公有制企 。中国行政管理学会课题组政府部门绩效评估研究报告，2 0 0 5 ：5 。范柏乃j 朱华我国地方政府绩效评价体系的构建和实际测度 力政治学研究，2 0 0 5 ( 6 ) 。唐任伍。唐天伟2 0 0 2 年中国省级地方政府效率测度 j 】中国行政管理： 。2 0 0 4 ( 8 ) 。彭国甫地方政府公共事业管理绩效评价指标体系研究 j 湘潭大学学报 。2 0 0 5 ( 3 ) 。卓越公共部门绩效评估初探l i 中国行政管理) 2 0 0 4 ( 1 5 ) 4 笫1 章导论 业、省政府评价组和专家委员会三类评价主体分别设置。 三是实践方面的研究。不少地方政府已经进行了积极有益的探索。山西省 运城市的“新效率工作法、厦门市思明区政府的“公共部门绩效评估管理系统”、 武汉市研口区政府的“电子绩效考核管理系统 ，深圳市积极探索政府绩效评估 的有效形式和途径，创造性地提出了政府绩效评估p l s 模型、动态化标杆管理、 公共效率测度等新思维和新方法，并成功地将信息网络技术与政府绩效评估结 合起来，建成“深圳市政府绩效评估系统一，基本实现了绩效评估在线化、实时 化、动态化。 1 4 研究思路 本文撰写过程中秉承发现问题分析问题解决问题的研究思路，首 先，通过收集资料对国内外学者在地方政府绩效考评方面的研究情况进行总结， 找出选择本论文题目的意义，解决这一问题的理论基础。其次，借助数据资料 对萍乡市政府绩效考评的现状进行分析。通过数据来说明目前的状况，对萍乡 市已经采取的措施进行分析，分析其成功与不足之处。第三，通过国内的创新 经验，寻找能为萍乡市借鉴的有用措菔。最后，从制度、程序、技术等方面， 探讨解决现有绩效考评问题的措施。 1 5 创新之处 一是研究角度新。选择萍乡这样一个中部地区经济社会发展具有典型意义 的个案，对地方政府绩效考评具有一般指导作用。 二是研究对象新。将地方政府作为一个整体来考评，有别于其他研究中将 某个政府部门或某一行业作为研究对象的做法。 三是研究范围新。以“考评力代替以往许多研究中的“考核”，将考核与评 价结合起来，拓展了研究的范围。 兰州大学中国地方政府绩效评价中心课题组兰州试验：第三方政府绩效评价新探索 j 城市管理，2 0 0 5 ( 3 ) 5 第2 章地方政府绩效考评理论 第2 章地方政府绩效考评理论 2 1 基本概念 一是政府绩效的概念。政府绩效是指政府及其有关部门在依法履行职责、 执行国家公务、提供公共服务过程中所产生的结果、效率和效能，主要包括经 济绩效、社会绩效、政治绩效等几个方面。经济绩效表现在经济持续发展上， 而经济发展又不仅仅体现其在量上的扩张，也体现在结构合理的前提下质的提 升。社会绩效是指在经济发展基础上的社会全面进步，通常包括人们的生活水 平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况 良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体和谐发展，没有明显的不稳定 因素等。政治绩效是政府绩效的集中表现，包括民主、法制等等内容。 二是政府绩效管理的概念。是指运用科学的方法、标准和程序，对政府行 为尽可能做出准确的判断，并根据评价的结果，对政府的管理进行改造与提升 的一种过程，指政府在履行公共责任的过程中，对内部制度与外部效应、数量 与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面，以公共产业的最 大化和公共服务最优化为目标实施的一种全面管理。o 三是政府绩效考评的概念。是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责 任和公共满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、成 果等所反映的效果进行评定和划分等级。固本文中，主要探讨的是作为一个整体 的地方政府，因此，一方面，它作为地方政府内部管理的改革与完善措施，是 一种以结果为本的控制。另一方面，政府绩效考评是改善政府与社会公众关系， 加强社会公众对政府信任的措施，体现了服务与顾客至上的管理理念。政府绩 效考评是政府绩效管理的一部分，对于提高政府的管理绩效有直接的促进作用， 在整个绩效管理体系中，起着承上启下的作用。 2 2 理论基础 。杨洪政府绩效评估2 0 0 问【m 】北京：人民出版社，2 0 0 7 ：6 。杨洪政府绩效评估2 0 0 问【m 】北京：人民出版社，2 0 0 7 ：6 。蔡立辉政府绩效评估的理念与方法分析阴中国人民大学学报，2 0 0 2 。( 5 ) 6 第2 章地方政府绩效考评理论 2 2 1 政府绩效考评的经济学 按照公共选择理论，解决地方政府角色平衡问题的有效途径是区分供应概 念和生产概念。对地方政府来说，主要任务是为地方创造一个良好的外部环境， 因此，基础设施职能和社会事务职能居于优先位置。地方政府首先被看做是供 应单位，承担着公共选择任务的机构，作为供应单位绩效的标准是回应程度、 公平和向地方居民负责。不管公共产品和服务是由政府内部组织生产还是由政 府以外的其他组织生产，都是地方政府所承担的政治和公共职能。评价政府绩 效，本质上是测量地方政府职能实现的程度，客观上要求以清晰界定政府职能 为前提。政府的核心使命与最基本特征是提供公共产品和公共服务，满足公共 需求。非政府职能不成为评价的内容，或者说，政府职能是政府绩效产生的前 提，不同的政府职能决定不同的政府绩效目标；不同的绩效目标决定了不同的 考评体系。 2 2 2 政府绩效考评的政治学 “绩效评价的成功有赖于强有力的政治支持 。就地方政府绩效考评对政 治学的理论需求而言，主要表现为两个方面：一是为什么要评价政府，二是应 该由谁来评价的问题。作为政治学的重要组成部分，民主行政理论指向在行政 领域如何贯彻和保证民主的问题，核心是政府与公民之间的关系。“政府机关本 身就应当形成一个公民认同并能够参与的公共机构，在这种参与中培养公民资 格 圆。以马克思主义为指导的社会主义国家人民主权观的基本内涵包括：国家 的一切权力属于人民；人民是国家的主人，依法享受管理国家事务，管理经济、 社会、文化等方面事务的权力；国家的权力来自人民，对人民负责，受人民监 督 。评价政府绩效是人民行使权力的一种形式，因此，政府绩效应该由公众来 评价，基于第三方并由公众参与的评价体现民主的内涵。 2 2 3 政府绩效考评的管理学 以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学 认为公共行政的核心价值是社 会公平，主张将“效率至上”转为“公平至上 ，尤其是顾客导向理论奠定现代 西p o l i i t tc h r i s t o p h e r ( 1 9 9 0 ) ，“p e r f o r m a n c e i n d i c a t o r s ：r o o t s a n c h e s ”i nm a r t i nc a v e ，m a u r c ek o g a na n d s m i t l l ( a ：l s ) ，o a t p u t a a dp e r f o n n a n a n c em e a s u r e m e n f i o ng o v e r n m e n t ：t h es t a t eo f t h e a e t 1 7 5 。常征。公共管理与公众参与”研讨会综述 n 中国行政管理，2 0 0 1 ( 9 ) t9 0 。马克思恩格斯全集：第十二卷【m 】北京：人民出版社，1 9 9 5 ：7 3 3 7 第2 章地方政府绩效考评理论 绩效评价的基础，因为公共管理部门提供公共服务应以公共利益为价值取向， 不论是绩效评价的标准还是执行活动，都必须体现社会公正性与合理性，符合 公共行政的基本价值观。政府绩效评价中的行政管理学逻辑实质上就是公平及 其顾客导向。政府与公众之间的治理者与被治理者的关系变成了公共服务的提 供者与消费者、顾客之间的关系，公众为政府及公共服务的消费者与顾客。“这 使顾客、消费者、公众与他们作为这个社会的主人、所有者具有了同一的意义 o 。在管理学原理方面，首先是公共委托代理理论。这一理论认为，政府是 公共事务的委托人，为完成委托责任，政府必须设置部门，政府与部门既是领 导与所属关系，也是委托代理关系。解决代理“风险 的举措是引入激励和监 督机构，绩效考评正是这一举措实施的具体体现。其次是权变管理理论。该理 论认为，对规模不同、地域各异的政府组织或部门，很难找到一个统一的最优 评价体系。所以，绩效评价系统的设计必须建立在政府内、外环境相互平衡的 基础之上，因地制宜，并随着环境变化进行调整。再次是行为科学。借鉴行为 科学原理，政府绩效考评体系设计应该是：考评系统充分与政府组织的经济与 社会发展规划相适应，与部门职能、目标相结合；考评指标和标准具有可控性 和激励性。可控性使被考评的组织或部门能认识到自身行为对结果的影响，也 是即是充分发挥主观能动性；激励性是指考评指标应以平均先进水平为基础， 使考评对象感觉到压力。同时，在考评标准的制定过程中，采用参与式的民主 管理方式，广泛征求被评价对象的意见，清楚认识到工作标准及努力方向。最 后是结果导向管理论。结果是通过对事件的发生、发展过程的引导和诱导， 使之朝预定方向发展的管理模式；导向是将管理过程委托给部门、单位等，其 管理重点放在目标的设定和评价上，是与公共委托代理制相适应的管理模式。 2 2 4 政府绩效考评的系统控制理论 根据控制论及系统论的基本理论与原则，政府绩效具有复杂的内涵结构， 政府绩效考评是一个复杂的系统，各种变量不仅繁杂多变，而且存在数量关系。 因此，考评系统应建立能反映主要模式函数的模型，从完整、系统、全面的角 度去分析模型中变量的关联性，包括：考评体系的程序，各个环节的功能，控 制节点设计与安排，评价路径是否合理，评价体系是否周全，获取信息是否全 b i l lc = 1 ：i n t o n v i c cp r e s i d e n t , ag o r er e p o r to ft h en a t i o n a lp e r f o r m a n c er e v i e w , n e wy o r k ：w a s h i n g t o n d c ，1 9 9 4 5 ：1 6 8 第2 章地方政府绩效考评理论 面等。而系统论的五项基本原则对政府绩效考评方法及模型建立的作用更加直 接，如按层次性及结构性原则，我们可从将指标体系在目标层导向下设计为三 个层次“一级指标为纬度指标，体现战略思路和战略理念；二级指标称为基本 指标，侧重于策略目标，关注被评价组织的内部结构；三层指标为具体指标。 2 3 当前地方政府绩效考评的主要模式 政府部门绩效评估最新研究报告中将当前我国地方政府绩效考评分 为七种主要模式。 2 3 1 与目标管理责任制相结合的政府绩效考评 目标管理是我国开展最广泛的绩效管理方式。管理专家彼得德鲁克( p e t e r d r u c k e r ) 1 9 5 4 年在其名著管理实践中最先提出，所谓目标管理，是一种程 序或过程，即组织中的上级和下级一起协商，根据组织的使命确定一定时期内 的总目标，由此决定上下级的责任和分目标，并把这些目标作为组织经营、评 估和奖励的标准。绩效考评在我国部分地方政府早期实践中是与目标管理结合 在一起的，特点是将组织目标分解并落实到各个工作岗位，目标完成情况考核 也相应针对各个工作岗位进行评估。例如，山东省潍坊市在开展目标绩效管理 过程中，实行全员目标、全员责任、全员考核。把目标的提报、形成、下达、 分解，执行过程的督查、监控、分析，目标实施结果的考核、评估，目标绩效 结果的评价、反馈，实行全过程、系统化管理，在提高政府效能、改善公共管 理与服务方面发挥了重要作用。口山西省运城市和福建省漳州市等地方政府开展 了类似的绩效评估试验。随着行政管理体制改革的深入，绩效考评作为目标责 任制的一个环节，开始应用到政府部门，并逐步取代了原来的目标管理。 2 3 2 以提高公民满意度为目的的政府绩效考评 如上海市开展的旅游行业和通信行业行风评议，福建省厦门市实施的民主 评议行业作风办法，青海省、江西省进行的通信行业行风评议，河北省组织的 司法和行政执法部门评议，江苏省无锡市试行的律师行业评议等等。这些都是 。卓越政府绩效评估指标设计的类型和方法 j 中国行政管理。2 0 0 7 ( 2 ) 。常征。公共管理与公众参与”研讨会综述 n 中国行政管理，2 0 0 1 ( 9 ) ：9 0 9 第2 章地方政府绩效考评理论 以提高行业服务质量和水平为目的的绩效评估活动。广东省珠海市、江苏省南 京市、辽宁省沈阳市、湖南省湘潭市、河北省邯郸市等地开展的“万人评政府 活动，山东省烟台市率先试行的社会服务承诺制，由社会对政府部门进行评估， 结果向社会公布，也属于这一类。， 2 3 3 专业职能部门开展的政府绩效考评 如人事部门在国家公务员考核中加入的量化评估内容，审计部门进行的管 理审计、效益审计，组织部门对领导班子的考核中引入的绩效考核等，这一类 绩效评估的重点是促进专业领域中组织和个人绩效的提高。政府业务主管部门 对所属组织绩效管理设定评价指标体系，如卫生部为医院设立的绩效评估体系， 教育部门为普通中小学全面实施素质教育建立的评价体系，财政部等部委联合 推出的企业绩效评价体系，科技部制定的高新区评价指标体系等，也可以归入 此类。 2 3 4 以效能监察为主要内容的绩效考评 效能监察主要是针对国家行政机关和公务员行政管理工作的效率、效果、 工作规范情况进行监察，实际上是国家纪检监察部门依照法律、法规和有关规 章对政府部门绩效进行的评估活动。福建省、吉林省、重庆市等在全省( 市) 行政机关开展了行政效能监察工作。全国最早开展效能监察的福建省，已经由 省效能办牵头于2 0 0 4 年开始对福建省2 3 个政府部门和9 个设区市政府的绩效 进行评估。北京市海淀区，江苏省苏州市、扬州市，山东省枣庄市，河南省安 阳市等地都颁发了开展效能监察的文件和工作细则。有的地方在科技、金融、 商业、邮电、卫生等系统开展了效能监察。 2 3 5 与政务督察相结合的绩效考评 山东省青岛市围绕经济、政治、文化和社会四个方面的建设，将督查工作 与政府绩效管理有机结合，构建了绩效导向的督查推进体系。该模式运用督查 体系及平衡计分卡，确立政府各个部门的组织使命、核心价值观、远景目标及 战略选择，以绩效示标的形式将城市发展战略量化分解落实到各个区市和相关 的职能部门，并从顾客服务、内部流程、效率效益和学习成长四个维度测量、 监控，改善党委和政府的绩效。 1 0 第2 章地方政府绩效考评理论 2 3 6 由“第三方 专业评估机构开展的政府绩效考评 如甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对所辖市( 州) 政 府和所属部门进行的绩效评估，被媒体称为“兰州试验 ，倍受政府、学术界和 社会的关注。北京市有的区( 县) 政府委托国内著名咨询机构零点研究咨询 集团开展的政务环境绩效评估，也属于这一类。 2 3 7 引入通用模型进行的绩效考评 国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上，结合 我国国情，构建了中国通用绩效评估框架( c a f ) 。c a f 模型包括了促进和结果 两大要素，共9 大标准，其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系 和资源、流程与变革管理属于促进要素；员工结果、顾客公民结果、社会结果 和关键绩效结果属于结果要素。9 大指标下又包括2 7 个次级指标。c a f 模型在 哈尔滨铁路检察院和厦门市思明区政府进行试点，初步取得效果。还有不少政 府部门，运用企业和国外政府绩效管理理论和方法，如平衡计分卡、关键绩效 指标法、全面质量管理、标杆管理，摸索出各具特色绩效评估模式，比如深圳 市国税局和南京市地税局将平衡计分卡理论引入绩效评估和管理中，取得明显 成效，引起了广泛关注。人事部中国人事科学院课题组的研究成果也属于此类。 2 4 常用的政府绩效考评方法 当前最常用的政府绩效考评方法有9 种。 2 4 1 成本一效益法 成本效益法又称投入产出法，即将一定时期内的总成本与总效益进行 对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出 方案，该方法主要适用于行为发生的成本和收益都能准确计量评估，如公共工 程项目的评估等，但对于成本和收益都无法用货币计量的支出则无能为力。 2 4 2 比较分析法 比较分析法主要是通过政府行为所产生的实际结果与预定的结果进行比较 评估。目前许多西方国家使用该办法进行预算管理。各政府部门在编制部门预 第2 章地方政府绩效考评理论 算时，根据国家经济和社会发展的方针政策以及政府部门的具体工作目标提出 财政资金的使用计划，并提出年度内预算达到的各项目标。在预算年度结束后， 国会或财政部门可以根据各部门是否实现其预期目标对各部门的预算执行情况 进行评估审核，这种方法可以提高政府财政支出的效益，也可以落实各部门的 责任制。 2 4 3 因素分析法 因素分析法是通过列举分析所有影响收益及成本的内外因素，计算投入产 出比进行综合分析评估的一种方法。这种方法注重考察支出的直接费用与间接 费用，将各种费用尽量列举出来，并同时将各种可能的直接收益与间接收益列 举出来，进行综合分析。因素分析法是一种综合的分析方法，需要对支出成本 费用和收益进行全面的分析，综合考虑多种因素，从而得到评估结论。 2 4 4 最低成本法 也称最低费用选择法。适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出， 如社会保障支出，该方法只计算支出的有形成本，有效益既定的条件下分析其 成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出。 2 4 5 综合指数法 即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效 益指数，该方法目前被我国多个部门采用，准确度较高，较全面，但在指标选 择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大。 2 4 6 生产函数法 通过生产函数的确定，明确产出与投入之间的函数关系，借以说明投入产 出水平即经济效益水平的一种方法。不仅可以准确评估综合经济效益，而且对 评估资源配置经济效益、规模经济效益、技术进步经济效益等都有重要作用， 但函数关系的确定较为复杂。 2 4 7 模糊数学法 采用模糊数学建立模型，对经济效益进行综合评估的方法，将模糊的、难 以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评估计算， 1 2 第2 章地方政府绩效考评理论 从而明确支出综合经济效益的优劣。 2 。4 8 专家评议法 专家评议法是指通过邀请在某一方面具有特长的若干专家，对支出绩效进 行评估后，汇总分析专家意见书的一种评估方法。对于大多数的定量评估指标 而言，可以用准确的数字来表述，但对于许多定性指标需要采用其他的方法， 专家评议法就是其中的一种。该方法主要是聘请有关专家，通过相关资料的收 集、汇总、分析、综合，就评估客体的某一方面进行评估、判断。 2 4 9 问卷调查法 问卷调查法是通过设计不同形式的调查问卷，发给一定数量的人填写，最 后汇总分析调查闯卷所获取的信息，进行评估和判断的方法。 除了上述较为常用的方法之外，还有综合评估法、实地考察法等，在一个 政府绩效考评过程中，往往需要同时采用多种方法共同完成。 第3 章萍乡市政府绩效考评现状、存在问题及原因分析 第3 章萍乡市政府绩效考评现状、存在问题及原因分析 3 1 萍乡市经济社会发展概况 萍乡位于江西省最西部，赣湘交界处，亦有吴头楚尾，吴楚通衢之称，处 于长江三角州经济圈、珠江三角州经济圈和武汉经济区的结合部，紧邻湖南长 株潭经济圈，区位优势明显。全市总面积3 8 2 7 平方公里，总人口1 8 3 万，辖莲 花、芦溪、上栗3 县和安源、湘东2 区及省级萍乡经济开发区。中心城市建成 区面积5 2 7 平方公里，人口5 4 8 万，城市化率5 3 1 。2 0 0 8 年，全市完成生 产总值3 8 7 6 亿元，同比增长1 5 1 。全社会固定资产投资3 5 3 3 亿元，同比增 长6 8 ，8 。财政总收入4 1 3 亿元，同比增长2 5 ；地方一般预算收入2 3 4 亿元， 同比增长2 9 9 。社会消费品零售总额1 1 1 9 亿元，同比增长2 4 2 。城镇居民 人均可支配收入1 3 5 9 7 元，同比增长1 5 7 ；农民人均纯收入5 8 7 2 元，同比增 长1 6 2 。居民消费价格指数为1 0 5 7 。主要经济指标好于全省平均水平。o 3 2 萍乡市政府绩效考评的演变及分析 3 2 1 萍乡市政府绩效考评的三个阶段 2 0 0 3 年之前为第一阶段，在这个阶段，考评项目设置较为粗糙，子项较少。 以2 0 0 2 年为例，仅分为经济建设和社会发展两大体系进行考评，其中经济建设 占1 2 0 分，分为国内生产总值、固定资产投资、财政收支、工业新上和技改骨 干项目、农业产业化经营新上项目、第三产业新上项目、招商引资和农民增收 等8 个子项；社会发展占8 0 分，分为人口与计划生育、社会治安综合治理、安 全工作、环境保护、农民减负等5 大类，环境保护、农民减负均为9 8 年之后新 加入的内容。 2 0 0 3 年至2 0 0 6 年为第二阶段，在这个阶段，对考评有了一个更为深刻和客 观的认识，初步形成了体系。2 0 0 3 年，对考评内容进行了较大变革，不再简单 地分为经济发展和社会发展两大类，而是根据内容进行了细化，设定为经济发 展速度、固定资产投资、开放型经济发展、民营经济发展、农村经济发展、人 o ( 2 0 0 8 年萍乡统计年鉴) 。( 2 0 0 8 年萍乡市政府工作报告 1 4 第3 章萍乡市政府绩效考评现状、存在问题及原因分析 口和计划生育工作、社会治安和依法行政、安全生产、国土资源管理和环境保 护等九大体系，每个体系占1 0 0 分，下设5 6 个子项。但在这个阶段，考评计分 方法还是比较简单，在萍乡市人民政府关于( 关于对县( 区) 经济和社会发 展主要指标实行目标管理的暂行办法) 的通知( 萍府发 2 0 0 2 1 1 号) 文件中规定， “经济建设各项指标，以上一年度的年报统计数为基础，社会发展考核指标， 国家和省有统一规定的，按照国家和省的规定并结合本市实际制定统一的标准， 国家和省没有统一规定的，按照本市社会发展的实际要求制定考核的标准。 “完成考评目标的得基本分，超额完成考核目标的加分，加分额最多不超过基 本分的一倍，没有完成考核目标的扣分，最低为零分 ，采取了最为简便的加权 计分法。 2 0 0 7 年之后为第三阶段，变化表现在三个方面：一是考评内