（公共管理专业论文）我国地方税收入规模的优化研究.pdf

我国地方税收入规模的优化研究 摘要 实行分税制后，地方财政主要承担本地区政权机关运转以及本地区经济、 事业发展所需支出，地方税成为地方财政收入的主要来源和地方政府行使调节 职能的主要手段。但地方税收入规模过小已不能适应地方经济发展的要求，地 方政府的事权较以前扩大了，作为地方财政支柱的地方税却存在调节经济力度 弱、收入规模小、税源分散、征管难度大以及征管成本高等诸多弊端，导致地 方税目前管理的状况难以满足地方政府实现和履行社会经济职能的客观需要。 因此，如何优化地方税收入规模适应当前社会经济的发展是摆在我们面前急需 解决的重大课题。 本文主要从优化地方税收入规模的角度，阐述了地方税税收收入规模理论， 研究了影响地方税收入规模的若干因素分析，借鉴了借鉴西方各国地方税收入 规模的优缺点，对地方税收入规模进行国际比较并得到相应的启示，分析了目前 我国地方税收入规模的现状及存在的问题，主要表现在地方税收入规模偏低， 转移支付制度不完善地区间地方税收收入规模不均衡，并从四方面现状进行了 原因分析，提出通过完善税制增加地方税收入规模，赋予地方适当的税收立法权 和应有的税收管理权，扩大地方税收入规模，有选择的进行费改税，适当开征 新税种增加地方税收入的规模，完善的转移支付制度，消除区域间地万税收入 规模的不均衡，来优化我国地方税收入规模相应的四方面的对黄；本文主要采取 了比较分析法、典型事例分析、数据分析测算法、图例分析法等方法，着重对 我国地方税收入规模来进行论述分析，提出优化的方案对策，使地方税收入成 为地方政府可靠的财力保障，调动中央和地方的积极性，实现区域间财力的合 理分配，促进人与环境的和谐可持续发展。 关键词：地方税收入规模优化 2 c h i n a sl o c a li n c om es c a l eo p t i m i z a t i o nr e s e a r c h a b s t r a c t a f t e rt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h et a xs y s t e m ，l o c a lf i n a n c i a lc o m m i t m e n to f t h em a i no r g a n so fs t a t ep o w e ri nt h er e g i o na sw e l la st h ef u n c t i o n i n go ft h e e c o n o m yi nt h er e g i o n ，t h ec a u s eo fd e v e l o p m e n te x p e n d i t u r e s ，l o c a lt a x e s ，l o c a l f i n a n c i a lr e v e n u ea n dam a jo rs o u r c eo f1 0 c a lg o v e r n m e n t sr e g u l a t et h ee x e r c i s eo f t h ef u n c t i o n so ft h ep r i n c i p a lm e a n s b u tt h ep l a c ei st o os m a l l s c a l ei n c o m ec a n n o tm e e tt h er e q u i r e m e n t so fl o c a le c o n o m i c d e v e l o p m e n t 1 0 c a lg o v e r n m e n t e x p a n d e dp o w e r st h a nb e f o r e ，a sl o c a lf i n a n c ea r et h ep i l l a r so ft h e1 0 c a lt a x r e g u l a t i o no ft h ee x i s t e n c eo fw e a ke c o n o m i cs t r e n g t h ，e a r n i n g so fs m a l l s c a l e ， s c a t t e r e ds o u r c e s ，c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n td i f f i c u l t ，a sw e l la sc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n th i g h e rc o s t sal o to fd e f e c t s ，l e a d i n gt ot h ec u r r e n tm a n a g e m e n to f l o c a lt a x e st om e e tt h ed i f f i c u l ts i t u a t i o no fl o c a l g o v e r n m e n t sa n da c h i e v e s o c i o 。e c o n o m i cp e r f o r m a n c eo ft h ef u n c t i o n so fa no b je c t i v en e e d a sar e s u l t ，h o w t oo p t i m i z el o c a li n c o m es c a l et oa d a p tt ot h ec u r r e n ts o c i o e c o n o m i cd e v e l o p m e n t b e f o r eu si sa nu r g e n tn e e dt oa d d r e s st h em a j o ri s s u e s t h i sa r t i c l eo p t i m i z a t i o nf r o mt h el o c a lp o i n to fv i e wo ft h ei n c o m es c a l e 。 l o c a lt a x e so nt h ei n c o m et a xs c a l et h e o r yt os t u d yt h ei o c a li m p a c to ft h ei n c o m e s c a l ea n a l y s i so fan u m b e ro ff a c t o r s ，d r a w nf r o mw e s t e r nc o u n t r i e sw h e r et h e i n c o m es c a l ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so ft h el o c a li n c o m es c a l ei n t e r n a t i o n a l c o m p a r i s o na n dt h ee n l i g h t e n m e n t ，c h i n aa n a l y s i so ft h ei n c o m es c a l eo ft h el o c a l s i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e m s ，m a i n l ya tt h el o c a ls c a l eo fl o wi n c o m e t r a n s f e r p a y m e n t ss y s t e mi sf l a w e da n dt h el o c a lr e g i o n a li m b a l a n c ei nt h es i z eo ft a x r e v e n u ef r o mt h ef o u rr e s p e c tf o rt h es t a t u sq u oa n a l y s i so ft h er e a s o n s p u tf o r w a r d b yi m p r o v i n gt h et a xs y s t e mt oi n c r e a s el o c a li n c o m es c a l e ，g i v e na p p r o p r i a t el o c a l t a xl e g i s l a t i v ea n dt a xa d m i n i s t r a t i o ns h o u l dh a v et h er i g h tt o e x p a n d 【h el o c a i i n c o m es c a l e ，t h e r ea r eo p t i o n sf o rt a xr e f o r m ，t h ei n t r o d u c t i o no fa p p r o p r i a t en e w t a x e si n c r e a s ei nl o c a li n c o m es c a l e ，w e l l t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m t h ee l i m i n a t i o n o fi n t e r r e g i o n a ll o c a li n c o m es c a l ei sn o tb a l a n c e d ，t oo p t i m i z et h es i z eo fo u r l o c a li n c o m ec o r r e s p o n d i n gm e a s u r e si nf o u r a r e a s ；t h i sp a p e rh a sa d o p t e da c o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h el a w ，at y p i c a le x a m p l eo fa n a l y s i s d a t aa n a l y s i sa n d m e a s u r e m e n tm e t h o d ，a n a l y s i sm e t h o d ss u c ha sl e g e n d ，c h i n a 。sf o c u so nl o c a l i n c o m es c a l ef o rd i s c u s s i o n ，p u tf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e st oo p t i m i z et h ep r o g r a m s ot h a tt h ei o c a lt a xr e v e n u eo fl o e a ig o v e r n m e n t st ob e c o m ear e l i a b l ef i n a n c i a l s e c u r i t y ，t h ec e n t r a la n d1 0 c a lg o v e r n m e n t st om o b i l i z et h ee n t h u s i a s m ，r e g i o n a l b e t w e e nt h er a t i o n a la l l o c a t i o no ff i n a n e i a lr e s o u r c e st op r o m o t eh a r m o n yb e t w e e n m a na n de n v i r o n m e n ts u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：l o c a lt a x e s ，t h ei n c o m es c a l e ，o p t i m i z a t i o n 3 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 金目巴工业太堂 或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 肄多等 0 0 8 删日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 金日墨王些态堂 有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借 阅。本人授权 佥照三些太堂 可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 名约 签字日期：2 0 0 8 年f 调f 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 掷签吻砺 几r 刁。b 签字日期：2 0 0 8 年，猬1 7 - 日 电话： 邮编： 特别声明 本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的 导师要求我坚决抵制学术不端行为。在此，我郑重声明，本论文无任何学术 不端行为，如果被发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 签字黧2 文0 0 签8 燕15 彳签字日期：年。1 月固 致谢 当我写下论文最后一个字符，宣告三年的在职m p a 学习即将做一个小结， 我不禁思绪万千。回想论文写作的日日夜夜，每天在烦琐的日常工作中挤出时 间一个细节一个细节求证、一个字句一个字句斟酌，当定稿出笼之时，并不曾 有多么的激动人心，只是对自己这几年的m p a 学习过程有了更充分的认认，对 学术探索的敬畏情结亦随着求学生涯的发展与日俱增，因为敬而更加向往，亦 因畏而更显审慎。 论文收笔之际，正逢孔子诞辰纪念日，或许这个巧合正蕴涵了我对培养我 的江西财大、合肥工大两所高校以及各位领导、授业恩师的无限感激。衷心感 谢江西财大的精心培养，正是江财“信敏廉毅的传统与氛围进一步夯实了我 做人与做学问的基础；感谢合肥工大给了我求学进步的机会；两校深厚的人文 底蕴和严谨自由的学风让我终生难忘。 衷心感谢合肥工大导师院长。正是赵惠芳教授的悉心指导，使我对课题的 探索得以顺利进行，在平时求学过程和论文写作过程中，每当我“山穷水尽疑 无路的时候，经过先生的点拨，总让我看到“柳暗花明又一春”的曙光，正 是他的严谨治学态度、渊博学识和真知灼见，正是他不厌其烦的辅导、修改与 润色，才令我的论文脱胎换骨! 先生的豁达、宽厚与敏锐使我深受裨益。 衷心感谢江西财大导师陈荣教授对我关心和对我论文的指导。 衷心感谢m p a 学院匡小平院长、王为民副院长、丁美东副院长。院领导的 平易与关爱让我充分享受了这三年的江财求学时光。感谢院里的张琳秘书，她 给了在资料收集、导师联络方面给了我很大的帮助。 衷心感谢我所在单位鹰潭市地税局的领导，正是他们的指导与鞭策，自己 才下定决定走上在职求学之路，正是他们的鼓励与支持，自己才有可能在忙碌 的工作中腾出宝贵时间抓紧学习，学以致用，扎实开展相关研究并取得阶段性 成果。还要感谢我的同事，他们默默分担了许多我的工作而毫无怨言，同时他 们的专业素养对我进行的研究课题有着莫大的启迪。 最后还要衷心感谢我的家人，在我读书的这几年里，家庭是我最坚实的后 方，让我得以心无旁骛开展我所喜爱的研究学习。没有他们的背后的默默支持 与理解，我实在难以完成学习任务，也无法兼顾工作的研究。 三年磨剑，一路风雨一路晴。南方的气温虽然依稀还有夏日的印记，但金 秋的气息己然萌涌，我相信，我将和我的母校、和我的领导与恩师、和我的同 事与家人、和所有支持帮助我的人一起走进这收获的季节 4 第一章绪论 1 1 选题的背景与意义 分税制实施以来，现行地方税制对确保地方财政收入和调控经济运行发挥 了重要作用。地方税收入规模的确立有效地保障了地方财政收入的实现，促进 了地方经济的持续发展。但是，地方税的改革一直落后于社会经济发展的要求， 现行地方税制与市场经济不协调而产生的矛盾日益显现，地方税收入规模过小 已不能适应地方经济发展的要求。特别是从2 0 0 4 年9 月在东北地区部分行业试 点为开端正式拉开了增值税改革的序幕，增值税改革的两大内容都势必引起地 方税的重大改革，并对地方税收入规模产生重大影响：一是增值税税基的扩大 ( 如货运业和建筑安装业改征增值税) 与当前地方税主体税种营业税的税基发 生冲突，地方财政必将减少很大一块税源；二是增值税由生产型向消费型转变， 并于2 0 0 9 年1 月1 日全面实施，这必将引起中央税税收的减少，仅增值税转型 改革财政部静态算账的结果是减收1 5 0 0 亿元，这些都要求中央与地方之间的财 力重新分配。实行分税制后，地方财政主要承担本地区政权机关运转以及本地 区经济、事业发展所需支出，地方税成为地方财政收入的主要来源和地方政府 行使调节职能的主要手段。然而地方政府的事权较以前扩大了，但作为地方财 政支柱的地方税却存在调节经济力度弱、收入规模小、税源分散、征管难度大 以及征管成本高等诸多弊端，导致地方税目前管理的状况难以满足地方政府实 现和履行社会经济职能的客观需要。因此如何优化地方税收入规模适应当前社 会经济的发展是摆在我们面前急需解决的重大课题，然而这些矛盾都被当前过 于充足的地方财政收入所掩盖，由于国家投资的逐年加大，尤其是建安房地产 业的剧烈膨胀，给地方财政带来短暂而巨大的税源的同时，也带来了前所未有 的危机，随着增值税征管范围的逐步扩大，地方税主体税种在哪里，地方税可 持续发展的税源在哪里，在我国人均g d p 实现2 0 0 0 美元后，迎来经济发展的快 速增长期同时，又是矛盾的突现期，人与环境是否能实现和谐发展，会不会重 新陷入“拉美经济陷井”。尤其是今年由美国房地产业引发的次贷危机，进而爆 发的世界金融危机，对地方税收入产生重大影响，房地产交易的大幅萎缩，对 地方税的主体税种营业税产生冲击，各地地方政府财政收入吃劲，这些要求我 们对地方税收入规模进行重新研究和优化。当前关于地方税的改革专家学者们 提出许多好的设想，但在实际操作中比较困难，没有充分考虑当前我国的国情： 中国拥有世界上最多的由财政供养的行政事业人员，地区发展极度不平衡，地 方税体系建设在防范由于地区差异性和流动性，而产生辖区间恶性税收竞争还 欠有效措施，错综复杂的地方和部门利益之间的博奕，现行财政体制下的“权 力寻租”，我国现行税制与建设公共财政的需要之间还有很大的差距等等。本文 主要从优化地方税收入规模的角度，在借鉴西方各国地方税收入规模的优缺点 的基础上，着重对我国地方税收入规模优化，为构建符合我国社会主义市场经 济体制的公共财政框架提供可靠的财力保障，充分发挥税收调节各方利益的作 用，寻找合理的途径，调动中央和地方的积极性，实现区域间财力的合理分配， 促进人与环境的和谐可持续发展。 1 2 国内、外对地方税收入规模研究的现状 西方财政理论界普遍承认，政府具有资源配置、收入分配和经济稳定与发 展三大职能，并把事关国家全局利益的收入分配职能和稳定经济职能主要赋予 了中央政府，主张地方政府在行使地域性较强的资源配置职能方面可能有更多 的作为。关于划分中央与地方财政支出的问题，英国学者巴斯特布尔 ( c f b a s t a b le ) 曾经提出了几个重要原则：首先是技术原则，凡属复杂的支 出项目应划归中央财政，一般性的而又需要适时进行监督的支出项目划归地方 财政：其次是利益原则，即凡属事关国家范围内的整体利益的支出，应划归中 央，而与地方利益有直接关系的支出则应划归地方政府；第三是行动原则，即 行动需要一致的项目划归中央，须因地制宜安排的支出划地方财政。美国经济 学者阿图埃克斯坦( o e c k s t e i n ) 更重视决策程序问题，认为与中央政府决策 相比，地方政府通过一项决策程序所需的时间更短些。中央决策即使本来是科 学的，也常常会因为决策程序过长而错过了执行的最佳时机，而地方政府决策 更能符合本地居民的利益，体现本地居民的偏好和习惯。因此主张国防、外交、 国家管理等项支出需由中央财政承担之外，其他支出主要由地方财政负责。埃 克斯坦还把公共产品的层次性问题看作是公共财政的重要内容，认为公共财政 经济学最具有意义的问题之一，就是确定哪一级政府最适合于处理哪一项公共 事务。此外，美国经济学者塞力格曼( s e l i g m a n ) 在强调以效率为标准划分支 出的同时，还提出规模较大的支出归中央财政，规模较小的支出归地方财政。 美国财政学者费舍尔( r o n a l dc f i s h e r ) 在分析地方财政支出时认为，外益性 较小和地方性较强的公共产品，包括基础设施、警察、消防等，更适合于由地 方政府提供。美国著名经济学马斯格雷夫( r m u s g r a v e ) 根据公平权力和有 效利用资源的准则，提出了分税的七大标准：( 1 ) 以收入再分配为目标的累进税 应归中央；( 2 ) 作为经济稳定手段的税种归中央，而具有周期性稳定特征的税收 应归地方； ( 3 ) 地区间分布不均衡的税源应归中央；( 4 ) 课征于流动性生产要素 的税收最好归中央征管；( 5 ) 依附于居住地的税收，如销售税、消费税适合归地 方；( 6 ) 课征于非流动性的生产要素的税收最适宜归地方；( 7 ) 受益性税收及收费 对各级政府都适用。综上所述，西方财政理论都认为地方税收入必须存在，并 要求达到一定的规模，才能适应经济和社会的发展。 国内对地方税收入规模研究的现状。近代专家学者对地方税的准确定义有 不同看法，财政百科全书的定义为：“地方税，中央税的对称，属于地方财 2 政固定收入的税收，一般是将税源分散、收入零星，又与地方经济联系密切的 税种划为地方税。 新税务大辞典的定义为：“地方税，中央税的对称，由地 方政府负责征收管理和支配的税收。 还有一些学者认为，严格意义上的地方税 应是由地方政府立法、征管、使用的税。概括起来，目前对于地方税的定义无 外乎三个因素的归属，即：收入归属权、征收管理权、立法权。立法权和征收 管理权同属于国家税收管理权限，其中税收立法权包括税法制定权、审议权、 表决权、批准权及公布权，它属于法律范畴，其职权属于国家立法机构；征收 管理权则是一种行政权力，它包括税法解释权、税种开征停征权、税目税率调 整权、税收减免权以及征税权，属于政府及其职能部门的职权范围。综合以上 分析，地方税是社会发展到一定历史阶段的产物，是中央与地方“分权”( 事权、 财权) 后，为满足地方政府履行其职能需要，由中央统一立法或由中央授权地 方立法，向纳税人收取、收入划归地方，并由地方政府管理的税收，因此“地 方税的概念可以界定为；地方税是为了实现地方政府职能，根据一国税收管 理体制的规定，由中央或者地方立法，由地方负责征收并拥有一定管理权，收 入完全归属地方政府的各个税种的总称。地方税收入规模是相对于中央税收入 规模而言的，它包括组成地方税的各税种的构成、比例及相互关系。它的主要 内容包括税种的设置、主体税种的选择以及主体税种与辅助税种的配合等问题， 以及与其相对应的地方税法律法规体系。同样，他们都认为地方税收入必须存 在，并要求达到一定的规模要求。 1 3 研究的方法、文章主要内容和结构安排 本文主要采取了比较分析法、典型事例分析、数据分析测算法、图例分析 法等方法，主要从优化地方税收入规模的角度，在借鉴西方各国优化地方税收 入规模的优缺点的基础上，着重对我国地方税收入规模来进行论述分析，提出 优化的方案对策，以构建符合我国社会主义市场经济体制的公共财政框架，充 分发挥税收调节各方利益的作用，寻找合理的途径，调动中央和地方的积极性， 实现区域间财力的合理分配，促进人与环境的和谐可持续发展。 文章结构安排及主要内容本论文共分六部分： 第章绪论。选题的背景与意义，国内外对地方税收入规模的研究现状， 研究方法、主要内容和结构安排。 第二章地方税收入规模基本理论。阐述了地方税税收收入的内容和构成， 地方税税收收入的概念界定，地方税收入规模的口径及其测量指标体系。 第三章影响地方税收入规模因素分析。通过对影响地方税收入规模的若干 因素研究分析，说明地方税收入为什么需要一个合理的规模。 第四章地方税收入规模的国际比较启示与借鉴。 第五章我国地方税收入规模的现状及存在的问题和原因分析。我国地方税 收入规模的的现状，产生这种现状的原因分析。 第六章优化我国地方税收入规模的对策。我国地方税收入的合理规模，优 化我国地方税收入规模的对策，完善税制结构提高地方税收入规模，赋予地方适 当的税收立法权和应有的税收管理权，通过有选择的费改税加大地方税收入规 模，完善转移支付制度消除区域间地方税收入规模的不均衡。 4 第二章地方税收入规模相关理论概述 2 ，1 地方税收入相关理论概述， 地方税的内容构成。地方税是社会发展到定历史阶段的产物，是中央与 地方“分权”( 事权、财权) 后，为满足地方政府履行其职能需要，由中央统一 立法或由中央授权地方立法，向纳税人收取、收入划归地方，并由地方政府管 理的税收，因此“地方税 的概念可以界定为：地方税是为了实现地方政府职 能，根据一国税收管理体制的规定，由中央或者地方立法，由地方负责征收并 拥有一定管理权，收入完全归属地方政府的各个税种的总称。 财政关系是中央与地方关系的一项重要内容，财权是各级政府利益的最重 要体现，财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各 自利益的满足程度或实现程度。中央与地方之间安排税金收入的分配比例，涉 及中央与地方的关系和国家的统治能力。西方发达国家大多通过分税制的制度 安排、以地方财政自治为基础和中央财政平衡作保障来确保中央与地方财政关 系的良性互动。因此，地方税不是简单的收入问题，其实质是一个管理体制的 范畴。“地方税”从形态上表现为归属于地方政府的若干个税种和一定规模的税 收收入，但其实质决不仅仅是简单的收入问题，而是财政管理体制的范畴。地 方税之所以要从一国税收体系中独立出来，与中央税相区别，完全是因为政府 管理体制及其相对应的财税管理体制的需要，是分级政府和分级财政的要求。 显然，在实行高度集权、统收统支的财政管理体制中，中央拨付给地方政府的 税收收入虽也被称为地方税收收入，但它与这里所谈的地方税却是两个截然不 同的问题。其次，地方税反映的是中央与地方的税收分配关系，而不是政府与 纳税人的分配关系。地方税作为国家税收的一个组成部分，属于税收的范畴， 它本质上所反映的是中央与地方政府之间的税收权益分配关系。一个国家从体 制设置的需要出发设立地方税，其目的不是为了如何处理政府与纳税人的分配 关系，而是为了处理中央与地方的关系。不论地方税如何设计、地方税设置多 少，都是对原中央拥有的税收管理权限和收入的分配。地方税的起源、发展、 调整和改革也无不是围绕与中央政府如何合理分权分利这一中心问题展开的。 当然，在地方税的征管过程中同样会发生政府与纳税人的分配关系，但这种分 配关系并非是因地方税的设立而产生的。 地方税收入相关概念的界定。地方政府对税种拥有一定程度的税收管理权 限是“地方税 这一概念的重要特征，据此，对于中央与地方按比例分成的共 享税，虽然其中由地方分成的收入是归地方政府支配，但由于地方政府对该税 种不具有税收管理权，因此它不是地方税，其中的地方分成收入自然也不能纳 入地方税收入规模的计算口径：对于中央与地方同源分率分征的税种，例如国 外的许多国家中都同时存在中央企业所得税和地方企业所得税，那么这里的地 方企业所得税是符合“地方税”概念的要求的，因此，地方对该税种征得的收 入应纳入地方税的收入规模。综上所述，应明确以下两个概念的不同口径： 地方税收入。纯粹的地方税种收入加上地方与中央同源分率分征的税种收 入；我国目前尚没有中央与地方同源分率分征的税种，因此，地方税收入仅包 括地方的1 8 个税种的收入。但理论界关于改革我国企业所得税收入划分方法的 思路之一是将现在的按行政隶属关系划分收入改为中央与地方同源分率分征， 即中央征收中央企业所得税，地方征收地方企业所得税，那么，这时的地方企 业所得税收入应纳入地方税收入规模中，但2 0 0 8 年1 月1 日起实施新企业所得 税法，将原先企业所得税和外商投资企业所得税合并，合并后所得税法定税率 由原来的3 3 下降为2 5 ，其中地方3 部分被取消，因此中央与地方同源分率 分征在我国目前只是一个理论构想。 地方政府的税收收入。地方税收入加上共享税地方分成收入。在我国， 即为上述地方税收入的口径再加上增值税、资源税、证券交易税中地方分享的 收入。 本文所要讨论的是地方税收入规模，也就是仅指上述第一种口径的收入规 模。 2 2 地方税收入规模的口径及其测量指标体系 为了从不同的角度来综合反映地方税收入规模，本文拟采用以下四项指标： 地方税收入占国内生产总值的比重( t l g d p ) 该指标是反映一国地方税总体收入规模和地方的总体税负水平的综合性指 标，它既与这个国家的宏观税负水平有关，又与该国的财政分权程度相关。 地方税收入占全国税收总额的比重( t l t ) 该指标集中体现了一国的财政分权程度，这一比重直接反映了中央与地方 的财力分配关系。 地方税收入占地方财政收入的比重( t l r l ) 一级地方政府的收入通常包括地方税、共享税地方分成收入、规费收入、 转移支付等多种形式，该指标可以揭示出一级政府的地方税在其地方财政收入 中的地位。 地方税收入占地方财政支出的比重( t l e l ) 该指标反映的是一国的地方税满足其地方政府履行职能的程度。 我国地方政府不仅要承担本级政府机构运转所需的经费，而且还要承担本 地区经济和社会事业发展所需的资金。客观上要求作为地方财政收入主要来源 的地方税收入具有一定的规模。以江苏省为例对以上指标作一说明： 6 表2 11 9 9 8 - 2 0 0 3 年江苏省地方税税收占地方一般财政收入、地方一般财政支出、 税收总收入、国内生产总值g d p 的比重单位：亿元 地方税地方税 年 地方一 地方税收收入占地方税收收收入 般财政 税收收 地方税入占地方地方一 收入占税 占国内 份 入 收入一般财政般财政收收入比 生产总 收入 收入比重 支出比重值比重 重 1 9 92 8 8 2 6 9 5 8 5 8 7 3 01 6 2 7 26 0 3 65 4 5 92 7 7 0 8 1 9 92 9 2 3 4 3 3 6 7 0 3 2 81 8 4 1 2 5 3 5 2 4 8 4 02 6 1 8 9 2 0 0 3 0 1 4 4 8 3 0 9 1 8 7 5 2 3 5 5 95 2 5 54 7 5 32 5 6 0 o 2 0 0 1 1 4 3 2 9 9 5 7 2 1 53 0 2 1 25 2 8 04 7 7 52 6 4 0 l8 8 2 0 01 3 6 4 3 11 6 4 3 7 03 6 9 3 25 7 3 75 1 8 92 7 0 7 20 4 2 0 01 7 4 4 3 1 3 7 9 8 0 34 8 2 4 3 6 0 4 4 5 4 6 62 7 6 4 3 6 7 资料来源：我国地方税制改革与探索倪静石( 载于国家税务总局税收科 学研究所研究报告2 0 0 4 年第3 7 期) 。一般财政收入、支出是指地方财政一 般预算收入、支出，地方税收是指由地税部门组织的税收收入。江苏省统计年 鉴2 0 0 4 年 从表一可以看出：一是江苏地方税收入占税收收入比重不足2 8 ，略高于 国外部分市场经济国家平均值( 2 2 1 ) ，但随着目前税改思路，这个比例有可 能下降；二是尽管地方税收入占地方财政一般预算收入的比例在6 0 左右，但 地方财政一般预算收入通常占地方财政总收入不到5 0 ，也就是说地方税收入 占地方财政收入的比例不及3 0 ，远远低于国外部分市场经济国家平均值 ( 4 7 4 ) 。这样的收入规模，明显与江苏对资金的需求不相适应。 7 第三章影响地方税收入规模的若干因素分析 中央政府和地方政府事权的集中分散程度影响着税收收入分配的集中分散 程度，从而影响着地方税的收入规模。财政关系是中央与地方关系的一项重要 内容，财权是各级政府利益的最重要体现，财权、财力在各级政府间的分配量 度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度。一国财政收 入的来源渠道较多，但税收通常是其中最重要、最稳定的收入来源，因此一国 的地方税收入规模往往决定了中央与地方的财力划分，从而影响到地方政府职 能的实现程度、中央政府的宏观调控能力及其对地方的控制能力。因此，研究 地方税收入规模，并对其进一步优化是非常重要的。以下将对该问题分层展开 讨论。 3 1 区域经济发展水平和经济结构 地方税收入规模的大小首先取决于整个国家税收规模的大小，而一国的税 收规模则又取决于该国的经济发展水平。一般来说，一国的经济发展水平高， 其税收水平( t g d p ) 相对较高，那么地方税g d p 的水平才有高的可能性； 地区的经济结构越偏重地方税的税源结构，地方税g d p 就会越高；区域的经 济的发展水平的高低会直接影响地方税收入规模，同时国家对区域的经济固定 资产投资水平也会直接影响地方税收入规模。如：2 0 0 5 年，东部省份的浙江省 地方税收入为1 0 1 9 8 8 亿元，广东省地方税收入为1 0 2 8 2 7 亿元，上海市地方 税收入为1 115 2 9 亿元，而中部地区的江西省地方税收入为1 3 9 4 3 亿元，湖北 省地方税收入为4 0 6 5 7 亿元，西部地区的青海省地方税收入为3 8 3 8 亿元，宁 夏省地方税收入为3 0 6 3 亿元，东西部地方税收入相差3 0 倍，因此，区域经济 发展水平影响区域间地方税收入规模。 3 2 地方政府的职能作用 财权是保证事权实现的物质基础，一级政府的事权范围直接决定该级政府 的财政支出范围，因而对其所应掌握的财力也就提出了相应的要求。从历史发 展的进程看，国家职能经历了由小到大，由窄到宽的发展变化过程。在正处于 资本主义自由竞争时期的亚当斯密时代，“廉价政府”受到广泛认可，其职能仅 限于国防、司法、行政、建立和维持某些公共机关和公共工程；随着资本主义 的迅速发展，政府的职能不断扩大，特别是在凯恩斯以后，政府不仅行使一般 的社会管理职能，还担负起经济管理、调节经济运行的重要职责，政府支出规 模不断膨胀，宏观税率也呈现出相应的上升趋势。如英国的宏观税率由1 8 8 0 年的lo 上升到1 9 8 5 年的4 8 ，美国则由1 8 8 0 年的8 上升到1 9 8 5 年的3 7 同样， 在中央与地方按照一定原则和标准划分事权后，地方政府职能及由此所决定的 地方政府财政支出范围则成为决定地方税收入规模的基础性因素。目前我国地 方政府职能特殊性，尤其是县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠 账多，所需支出基数大增长也快。比如9 年制义务教育，该项支出有依据，而 且由于人口规模扩大较快和相关支出因素价格上升较快，所需资金膨胀更快， 主要发生在县、乡两级财政；基础设施建设，县级行政区域内长期以来各类基 础设施严重不足，欠账累累，而农村化、城市化进程又要求配套完善基础设施， 对县级政府来说这是非常沉重的负担；财政供养人口，我国有2 0 0 0 多个县级行 政区域，如果按每个县财政供养人口为7 0 0 0 人、每人年工资为1 0 0 0 0 元，所需 财政支出就达1 4 0 0 亿元规模；行政管理费用过高，中国行政管理支出占财政支 出的比重由改革开放初期的4 7 增长到目前的15 。有统计显示，2 0 0 2 年，中 国吃财政饭的城市人口有6 6 0 0 万人，占职工总数的3 2 ，仅一年支付的工资和 奖金就有9 7 0 0 亿元，1 9 7 8 - - 2 0 0 2 年国家财政收入增加了1 4 4 6 倍，而财政支 出中的行政费用增加了2 7 8 倍，几乎是每四年翻一番。如果地方税收入规模较 小，致使一些地区特别经济欠发达地区地方财政停留在吃饭财政状态，用于发 展经济的建设资金投入少，在定程度上给地方税源建设带来了潜在的影响。 经济与税收增长不同步，予与取的矛盾十分突出。近年来，一些经济欠发达地 区的地方政府不考虑实际税源，“以支定收 ，层层追加收入计划，税收计划与 经济税源严重脱节，少数县市地税收入高出国税，收“过头税”，甚至出现引税、 买税卖税等违法违纪行为不断出现，严重削弱了经济增长的后劲，影响了经济 发展，使得各种地方税源正常生长都不能保证，更谈不上孕育和涵养，造成地 方后续税源不足，陷入越收越穷，越穷越收的恶性循环，不仅造成地方财政困 难，而且直接诱发各种各样的地方收费，扰乱了正常的税收秩序，因此地方政 府职能要求地方税收入保持一定的规模。 地方政府建立地方公共财政需要决定着地方税收入规模。公共财政是指国 家或政府为时常提供公共服务的分配活动，它是与市场经济相适应的一种财政 类型和模式。公共财政是市场经济不可缺少的补充。当市场失效和危害到市场 的正常运转时，市场就会对政府提出弥补要求。在充分尊重市场机制作用的前 提下，仍然发生了市场失效，这是市场机制本身的作用特点所决定的。这样， 依靠市场机制所使用的方式和手段，是无法克服市场失效的。这就需要非市场 的方式和手段。而政府及其公共财政恰好是以非市场的方式，按非市场的程序， 在非市场的领域，以非市场的目的来展开行动的。这使得公共财政直接表现为 是市场的一种对立物和异己力量，从而可能干预、影响乃至否定市场活动。公 共财政的非市场性又具有对市场的直接危害能力，这又决定了公共财政只能活 动于市场失效的范围内。在我国的市场经济条件下，典型的委托代理关系发生 在政府与纳税人之间，经济市场上通行的责任法则在这里自然是适应的。政府 使用的税款是纳税人提供的资源，责任法则要求政府必须就税款使用向纳税人 9 负责，受纳税人的制约与监督。公共产品的收益范围原则是公共财政中的一个 重要。收益原则并不包括全部公共产品，只适用于受益范围而确定的各级政府 职能。收益原则理论认为，虽然公共产品的享用受到区域制约，有些公共产品 的收益范围是全国性的，另一些则存在地域的限制，要求财政结构由各级政府 的财政所组成，即要求实行分级财政体制。换句话说，就是要求以分权基础上 的制衡作为处理政府间财政关系的最高指导原则。要保证公共产品的有效供应， 在各级政府决策中实施真正意义上的财政分权制是不可分的，即通过赋予地方 政府一定的自主权以便独立地进行财政决策。这概念所包含的基本有：( 1 ) 赋 予地方政府一定的课税权和较充足的财力。( 2 ) 地方政府必须承担地方公共产 品的供应责任。( 3 ) 允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。因此。市 场需要建立公共财政，地方政府提供相应的公共产品和服务需要地方政府保持 一定的地方税收入规模。 3 3 地方政府的财政收入结构 地方政府的财政收入主要为预算内收入、预算外收入、制度外收入，具体 应包括地方税收入、共享税地方分成收入、规费收入、中央政府转移支付、利 润上缴、资产出让收入等等。所谓“财政收入结构”是指组成财政收入的各种 形式及其各自在财政收入中所占的比重。在既定的社会经济发展水平、既定的 政府财政需要下，各种收入形式间必然是此消彼长的关系。而各种财政收入比 重的大小，则主要取决于各国政府根据本国国情所作的选择。例如，实行单一 制政体的日本，出于中央集权的需要，中央集中的财力较多，因而在地方财政 收入中，中央对地方的转移支付占了很大的比重，一般达4 0 左右；而实行联邦 制的美国，由于财权的分散，地方税的比重就相对较大；同样实行联邦制的德 国，却选择了共享税作为中央与地方的主要财政来源，共享税占全部税收收入 的7 0 。 我国地方财政结构比较特殊，非税收入数额增长较快，预算内收入、预算 外收入、制度外收入结构不和理，对地方税收入规模影响巨大。据统计，我国 非税收入由1 9 7 8 年的9 6 0 0 9 亿元增长到2 0 0 4 年的1 0 5 2 3 亿元，2 6 年增长了 1 0 9 5 倍。非税收入占财政性资金的比重在1 9 8 5 年为4 2 ，1 9 9 0 年达到5 0 ， 2 0 0 4 年在经济高速发展、税收收入增长较快的情况下，所占比例仍高达2 8 5 ； 1 9 9 5 年，当年中国预算外收入、制度外收入、基金和不在财政收入反映的财政 收入退库四项合计金额为8 5 3 2 1 亿元，再加上预算内收入6 2 4 2 2 亿元，政府 收入占g d p 的比重大约为2 5 4 。国家税务总局科研所的张培森、刘佐的认为， 1 9 9 6 年中国各项税收收入占g d p 比重为1 0 2 ，各项基金、各种规费、社会保 障收入约占g d p 的10 ，各级政府的乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派也占到 g d p 的1 0 ，即政府收入已占g d p 的3 0 。地方财政支出越来越依赖各种预算外 l o 收入和非预算收入( 或称制度外收入) 。预算外贸金膨胀速度远远超过预算内资 金增长速度( 参见表一) ，尤其是地方预算外资金的增长更为迅速，1 9 9 5 年地 方预算外资金达到2 0 8 8 9 亿元，占全国预算外资金总额的8 6 8 ，相当于地 方财政收入的7 0 。若考虑到预算外资金统计中漏报、瞒报的情况，地方预算 外资金的规模与地方财政收入的规模实际不相上下。可见，地方政府财政收入 结构也直接制约着地方税收入规模的需要与可能。 表3 1 预算内、外资金数量及增长速度表( 1 9 8 5 - 2 0 0 3 ) 年份 预算内资金预算外资金 数量( 亿元)增长速度( )数量( 亿元)增长速度( ) 1 9 8 8 2 3 5 7 2 47 22 3 6 0 7 71 6 4 1 9 8 92 6 6 4 9 0 1 3 12 6 5 8 8 31 2 6 1 9 9 0 2 9 3 7 1 01 0 22 6 5 8