（公共管理专业论文）当前我国乡镇政府职能定位研究.pdf

山东火学硕i ：学位论文 中文摘要 党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的发展战略，给广大农村 发展带来了难得的机遇，同时对乡镇政府职能定位及转变提出了新的要求，作为 立足于农村的乡镇政府，处在新农村建设的第一线，是新农村建设的一股强大的 外在推动力。新农村建设是一场伟大的实践，它必然对乡镇政府职能提出新的要 求。唯有如此，才能适应新时期的社会发展需要，促进社会主义新农村建设，不断 推动经济社会的快速健康发展，从而真正实现全体人民的共同富裕。本文正是基 于这种宏观的历史背景着笔探讨当前我国乡镇政府职能定位问题的。现实是历史 的延续。要明确当前我国乡镇政府的合理职能，必须厘清我国近百年的乡镇政府 职能的历史演变。近百年来，我国乡镇政府职能大致经历了以下五个阶段：晚清、 民国时期的乡镇政府职能汲取战争资源；建国初到改革开放前夕的乡镇政府 职能对社会的全面控制：“社改乡”中的乡镇机构设置与职能定位由行 政领导到行政指导；2 0 世纪8 0 年代中期至2 1 世纪初的乡镇政府职能进一 步简政放权；“后农业税时代的乡镇政府机构设置与职能重新定位凸现公 共服务。此外，科学界定当前我国乡镇政府的职能，必须紧密结合我国社会主义 现代化建设特别是社会主义新农村建设的客观实践，充分运用了公共选择、新公 共管理、新公共服务等相关理论，科学借鉴西方国家职能定位的先进经验。在此 基础上，我们可以看到，当前我国乡镇政府的主要职能应该是政治保证、公共服 务和公共产品供给、优化经济发展环境。要使乡镇政府职能真正落实，必须具备 一定的的条件。从必要和现实相结合的角度看，这些条件主要是：更新干部观念， 积极稳妥地推进乡镇机构改革；建立健全乡镇改革的利益协调机制；改革乡镇财 政体制，建立公共财政；建立农村公共事业服务体制；不断推进中央政府机构改 革最终实现从行政主导型政府向公共服务型政府的转变。 关键词：乡镇政府；职能；定位 山东大学硕1 ：学位论文 a b s t r a c t t h ed e v e l o p m e n ts t r a t e g yo f b u i l d i n ga n e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d ew a sp u ti nt h e 5 t hp l e n a r ys e s s i o no ft h e16 t hc p cc e n t r a lc o m m i t t e e ，w h i c hg i v e sr a r eo p p o r t u n i t y t or u r a la r e af o rt h ed e v e l o p i n g a tt h es a m et i m e ，t h es t r a t e g yp u t sf o r w a r dt h en e w d e m a n dt ot h et o w n s h i pg o v e r n m e n tf o ri t sf u n c t i o n a lp o s i t i o n i n g ，a si ti se s t a b l i s h e d i nt h er u r a la r e aa n di ti st h ef r o n tl i n eo ft h en e wr u r a lc o n s t r u c t i o n ，b e i n gas t r o n g e x t e r n a ld r i v i n gf o r c ef o rt h en e wr u r a lc o n s t r u c t i o n n e wr u r a lc o n s t r u c t i o ni sg r e a t p r a c t i c e ，w h i c hp u t sf o r w a r dt h en e wd e m a n d t ot h et o w n s h i pg o v e m m e n tf u n c t i o n s a n d b yt h i s ，i tc a na d a p tt ot h er e q u i r e m e n t so ft h es o c i a ld e v e l o p m e n t i nt h en e w e r a , w h i c hc a np r o m o t et h es p e e do fb u i l d i n gt h en e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e ，p r o m o t et h e d e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m i ca n ds o c i e t yr a p i d l ya n dh e a l t h i l y , a n dr e a l i z e t h e c o m m o np r o s p e r i t yo fa l lt h ep e o p l e t h i st h e s i si sc o m p o s e da tt h i sh i s t o r i c a l b a c k g r o u n dt oe x p l o r et h ei s s u e so fo r i e n t a t i o no ft h ef u n c t i o n so ft o w n s h i p g o v e m m e n tr e c e n t l y t h er e a l i t yi st h a tt h ec o n t i n u a t i o no fh i s t o r y w es h o u l dc l e a r l y u n d e r s t a n dr a t i o n a lf u n c t i o n so ft o w n s h i pg o v e r n m e n t , a n dc l a r i f yt h eh i s t o r i c a l e v o l u t i o no fc h i n a st o w n s h i pg o v e r n m e n tf u n c t i o n sr e c e n th u n d r e dy e a r s i nr e c e n t h u n d r e dy e a r s ，i tg o e st h r o u g hf i v es t a g e sa b o u tc h i n a st o w n s h i pg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ：f u n c t i o n so ft o w n s h i pg o v e r n m e n td u r i n gt h el a t eq i n gd y n a s t ya n dt h e r e p u b l i co fc h i n a , w h i c hg e t sw a rr e s o u r c e s ；f u n c t i o n so ft o w n s h i pg o v e r n m e n tf r o m t h ee a r l yo ft h ef o u n d i n gt ot h eb e g i n n i n go ft h er e f o r ma n do p e n i n g - u p ，w h i c h a c h i e v e sc o m p r e h e n s i v ec o n t r o lo fs o c i e t y ；t o w n s h i pi n s t i t u t i o n sa n df u n c t i o n a l p o s i t i o n i n gi nc h a n g i n gc o m m u n ei n t or u r a lc o m m u n i t y , w h i c hi sf r o ma d m i n i s t r a t i o n l e a d e r s h i pt oa d m i n i s t r a t i o ng u i d a n c e ；f u n c t i o n so ft o w n s h i pg o v e r n m e n tf r o mt h e m i d d l ee i g h t i e so f2 0 t hc e n t u r yt ot h eb e g i n n i n go ft h e21s tc e n t u r y , w h i c ha c h i e v e s f u r t h e rd e c e n t r a l i z a t i o n ；e s t a b l i s h m e n to fi n s t i t u t i o n sa n df u n c t i o n sr e l o c a t i o no f t o w n s h i pg o v e r n m e n ti nt h el a t ee r ao ft h ea g r i c u l t u r a lt a x ，w h i c hh i g h l i g h t st h e p u b l i cs e r v i c e b e s i d e s ，w h e nw es c i e n t i f i c a l l yo r i e n t a t eo ft h ef u n c t i o n so ft o w n s h i p 2 山东人学硕i ：学位论文 g o v e r n m e n t ，w em u s tb ec l o s e l yi n t e g r a t e d w i t hc h i n a ss o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o n c o n s t r u c t i o n ，e s p e c i a l l yt h eb u i l d i n g o fn e ws o c i a l i s t c o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o n b e s i d e s ，w es h o u l du s ep u b l i cc h o i c et h e o r y , n e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n d n e wp u b l i cs e r v i c et h e o r ya n ds oo n ，a n dl e a r na d v a n c e de x p e r i e n c ea b o u tw e s t e r n c o u n t r i e s f u n c t i o n a lp o s i t i o n i n g a n df r o mt h i s ，w ec a ns e et h a tt h em a i nf u n c t i o n so f c h i n a st o w n s h i pg o v e r n m e n ts h o u l db ep r o v i d i n gp o l i t i c a l g u a r a n t e e s ，s u p p l y i n g p u b l i c s e r v i c e sa n dp u b l i cg o o d s ，a n do p t i m i z i n gt h ee n v i r o n m e n tf o re c o n o m i c d e v e l o p m e n t t om a k es u r et h a tt h et o w n s h i pg o v e r n m e n tp e r f o r m si t sf u n c t i o n s ， t h e r em u s tb es o m ec e r t a i nc o n d i t i o n sf o ri t f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fac o m b i n a t i o no f n e c e s s a r ya n dr e a l i s t i c ，t h e r ea l es o m ec o n d i t i o n sa sf o l l o w s ：u p d a t i n gt h ec o n c e p to f c a d r e sa n dp r o m o t i n gt h er e f o r mo ft o w n s h i pa g e n c i e s a c t i v e l ya n ds t e a d i l y , e s t a b l i s h i n gt h eb e n e f i t sc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mo ft o w n s h i p - w i d er e f o r m ，r e f o r m i n g t o w n s h i pf i s c a ls y s t e ma n de s t a b l i s h i n gp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m ，e s t a b l i s h i n gt h er u r a l p u b l i cu t i l i t ys e r v i c es y s t e m ，a n da d v a n c i n gt h er e f o r mo fc e n t r a lg o v e r n m e n t a g e n c i e si n c e s s a n t l yt o t r a n s f o r mt h ee x e c u t i v e l e d g o v e r n m e n ti n t op u b l i c s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e m m e n tf i n a l l y k e y w o r d s ：t o w n s h i pg o v e r n m e n t ；f u n c t i o n s ；o r i e n t a t i o n 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 山东大学硕士学位论文 第一章导论 1 1 选题的目的和意义 1 1 1 选题的目的 党的十六届五中全会站在新的历史起点上，从全面建设小康社会、推进社会主义 现代化建设的战略全局出发，在中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五 年规划的建议中明确提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理 民主 的社会主义新农村的目标，这一目标全面体现了新形势下农村经济、政治、文 化和社会发展的要求，而加强乡镇政府自身建设则是新农村建设的重要环节，象征着 广大农村将迎来了一个崭新的时代。 建设社会主义新农村，是机遇，更是挑战。乡镇政府是我国政府机构的神经末稍， 直接受县级政府领导，面对的是行政村，国家和中央政府正是通过设在乡镇的政府机 关以及各种机构与组织对占全国人口7 0 一8 0 的8 亿农民进行日常的管理与交流。 所以从某种意义上说乡镇政府是连接我国社会体制中城乡两个部分的中介层次，是连 接城市与乡村、工业与农业的关键环节。如何在新的历史背景下定位乡镇政府职能和 转变乡镇政府职能，从理论上厘清这些问题，对于全面建设小康社会、推进社会主义 现代化建设无疑具有重大的理论意义和实践意义。本文正是基于这一宏观背景进行 选题的。 一、学术价值 首先，研究我国乡镇政府职能定位和转变可以丰富新农村建设理论。目前，学术 界对新农村建设的研究主要集中在宏观的层面。对于乡镇一级政府在新农村建设中的 作用及重大意义，虽然己经有一批学者开始关注，然而始终未能形成体系性的研究成 果。因而，从乡镇政府职能定位和转变的角度入手，具有丰富新农村建设理论的意义。 其次，关于乡镇政府职能定位与转变研究可以丰富我国地方政府理论，为更好的 制定地方政府发展方向奠定理论基础。 二、现实意义 温家宝总理2 0 0 6 年发表了的署名文章不失时机推进农村综合改革，为社会主 山东大学硕士学位论文 义新农村建设提供体制保障，文章中指出，“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。 现在，我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存 在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难，深 层次的原因是对乡镇政府职能界定不清，事减不下来。在市场经济条件下，按照公共 行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，己经成为一个重大课 题。 当前我国乡镇政府机构改革已经到了攻峰时期，到了一个新的历史拐点，分析当 前我国乡镇政府职能定位及转变的问题，剖析这些问题，并结合上述原因有针对性地 解决问题，不仅可以为我国乡镇政府改革提供可供借鉴的方法论指导，而且对于推进 我国的基层政府管理创新、乡镇职能转变与优化、民主政治建设以及对于社会主义新 农村建设都同样具有重大的现实意义。乡镇政府在新农村建设中能否发挥积极作用， 将直接影响着我国农村的社会稳定，进而影响国家的长治久安。在这种背景下，研究 乡镇政府职能的现状及发展趋势，具有重要的现实意义。 1 2 国内外的研究现状 1 2 1 国外研究现状 2 0 世纪8 0 年代以来，政府管理改革运动波及全球，对政府职能进行了全方位的 调整，这次行政改革打破了传统理论和政府管理模式的束缚尝试用新的理论对行政管 理进行根本性或方向性调整，实现行政管理模式的转换，被称之为“政府重塑”、“政 府再造 ，从根本上影响着政府包括基层政府的职能设置。一些西方国家在政府管理 改革实践方面进行了大量的探索，他们对一般政府职能的论述，对我们仍有借鉴意义。 一、公共选择理论 2 0 世纪6 0 年代初期，公共选择理论代表人物詹姆斯唛吉尔布坎南、丹尼斯甥 勒提出，以理性经济人假设为出发点，对传统的公共行政管理模式的困境和原因作了 如下分析：l 、政府对公共物品和公共服务的提供是垄断性的，必然导致官僚机构缺 乏竞争，缺乏降低成本的动力，从而变得没有效率或低效率；2 、按韦伯官僚制模式 建立起来的政府机构强调绝对的、垂直的命令一服从机制，扼杀了公务员的创造性和 积极性，使得政府内部缺乏有效的激励机制：3 、官僚也是理性经济人，他在追求公 共效用的同时也追求个人效用的最大化，政府机构也有自身的利益，因此公权私用、 d ) 温家宝：不失时机推进农村绮合改革为拙臼主义新农村建设提供体制保障，求是杂志，第1 8 期，第1 9 页。 2 山东人学硕：j ：学位论文 以权谋私的现象难以避免：4 、政府预算投入与工作绩效没有关系，官僚追求预算最 大化，追求更大的自主权和垄断力，导致政府规模扩大，出现“政府扩张：5 、伴随 “政府扩张p 9 9 政治权力可能直接介入经济活动，作为“理性经济人 的官僚，便会 借助权力谋取个人的最大利益，产生权力寻租。 二、新公共管理理论 新公共管理是2 0 世纪8 0 年代在西方国家兴起的政府改革运动，其代表人胡德认 为，管理主义方案，或者说他所称的“新公共管理是由七个要点构成的：1 、公共 部门领域中的实践性的职业化管理。这意味着让管理者进行管理，或如胡德所言，“由 高层人员对组织进行积极地、明显的、裁量性的控制”。对此最为典型的合理性解释 是“委以责任的前提是对行为责任的明确分配”。2 、绩效的明确标准与测量。这需要 确立目标和设定绩效标准，其支持者在论证时指出“委以责任需要明确描述目标；提 高效率需要紧紧盯住目标”。3 、对产出控制的格外重视。根据所测量的绩效将资源分 配到各个领域，因为“需要重视的是结果而非过程 。4 、公共部门中的单位趋向分化。 这包括将一些大的实体分解为“围绕着产品组成的法人单位”，它们的资金是独立的， “在保持一定距离的基础上处理彼此之间的关系”。“在公共部门的内部与外部 ， 既可以对这些单位实施管理，又可以“获得特定安排所带来的效率上的优势”，其必 要性证明了这种做法的合理性。5 、公共部门趋向于更具竞争性。这包括“订立合同 条款和公丌招标程序”，其合理性在于，“把竞争作为降低成本和提高标准的关键”。6 、 对私营部门管理方式的重视。这包括“不再采用军事化的公共服务伦理观一，在人 员雇佣和报酬等方面具有弹性。其合理性在于，“需要将私营部门行之有效的管 理工具应用到公共部门中去”。7 、强调资源利用要具有更大的纪律性和节约性。胡德 将此看作是“压缩直接成本，加强劳动纪律，对抗工会要求，降低服从企业的成本”。 其合理性通过“需要检查公共部门的资源需求，少花钱多办事予以典型的证明。 三、新公共服务理论 “新公共管理”( t h en e w p u b l i cm a n a g e m e n t ) ，相比教而言，它摒弃了传统政治理 论的观察视角，而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值，从而建立 了一整套全新的行政发展架构。同时，必须注意到的是，以美国行政学者罗伯特b 登 哈特和珍妮特v 登哈特夫妇为代表的一些学者针对新公共管理的理论提出了自己 m 欧文休斯：公共管理导论( 第三版) 第三章新公共管理，h t t p ：p a u p c b o k e e c o n 4 3 8 4 1 7 0 h t m l ，2 0 0 6 年0 2 月6h 。 3 山东大学硕士学位论文 不同的看法，并倡导“服务而非掌舵 的新公共服务理论( t h en e w p u b l i cs e r v i c e ) ，他 们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。他们首次正式系统地 在新公共服务：服务而非掌舵一文中指出，目前与其说公共行政官员j 下集中于控 制官僚机构和提供服务，倒不如说他们更加关注掌舵而不是划桨的劝告，即他们更加 关注成为一个更倾向于f 1 益私有化的新政府的企业家。 ， 新公共服务理论的基本理念包括：l 、服务而非掌舵：即政府越来越重要的作用 就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭他 们。2 、追求公共利益：即公共行政目标不是要在个人选择的驱动下找到解决问题的 方案，而是要创造共享利益和共同责任。3 、战略地思考、民主的行动：即符合公共 需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯 彻执行。4 、服务于公民而非顾客：即公共利益不是个体自我利益的简单相加，公务 员回应“顾客需求的同时，更要建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合 作关系。5 、责任并不是单一的：即公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪 法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。6 、重视人而不 只是生产率：即公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作 和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。7 、超越企业家身份，重 视公民身份：使公共行政人员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，公共利益就 会得到更好的实现。 1 2 2 国内研究现状 一、关于政府职权与职能的论述 政府职权指法律赋予政府机关的权力。我国政府的职权是通过各级人民代表大会 赋予的，政府职权通常称为行政权，表现了政府具有的职责和权限。政府职能，亦称 行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和 所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质 表现。 二者在定义上稍有差别，但都包含着职责问题，因而在本文中两个概念是通 用的。 二、关于乡镇政府职能的论述 j 魏红亮：新公共服务理论的超越j 困惑，h t t p ：v n 哪1 a w 一1 i b c o m 1 w 1 w _ v i e w a s p ? n o = 7 8 0 3 ，2 0 0 6 年1 1 月1 51 1 岛罗们特b 登哈特，珍妮特v 登哈特：新公共服务：服务而4 i 足掌舵，北京，中国人民大学；i ；版社，2 0 0 4 年，第1 6 4 页。 政府职能：h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 1 1 3 1 2 0 h t m ，2 0 0 8 年儿月7f j 。 4 山东大学硕士学位论文 从广义的方面来说，“政府职能就是政府在定时期内，为实现国家职能，依据 社会发展和经济建设的客观要求，在依法行使国家权力的过程中所负有的职责和作 用力。朱铬基在在第九届全国人民代表大会第五次会议上的政府工作报告中指 出：“必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转变到 经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。 具体到乡镇政府职能：按照中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级 人民政府组织法第六十一条规定的乡、民族乡、镇人民政府行使的七项职权，虽然 规定的比较详细，但原则性过强，规定过于泛化、模糊，缺乏可操作性，没规定具体 的职责范围、内容和各层级政府之间的事权划分，更未规定具体的职责权限，绝大部 分权利被上收，功能被肢解，承担的责任却在加重，导致乡镇政府在实际运行中往往 成为全能政府，“乡镇政府职能越位、缺位、错位：很多需要市场本身解决的问题， 政府却要下指标，定任务，形成错位；对村民自治干涉过多，形成越位；公共服务能 力弱，形成缺位 。 显然超出了乡镇财政资源和人力资源的能力，也违背了经济和社 会发展的规律。 三、关于乡镇政府职能转变的论述 国务院关于做好2 0 0 4 年深化农村税费改革试点工作的通知中明确指出：“要 加快乡镇政府职能转变，加强乡镇政府社会管理和公共服务功能。 温家宝总理强调 乡镇政府要“把主要精力转到加强社会管理和公共服务上来 。这就为乡镇政府转变 职能指明了方向。 为更好地发挥乡镇政府主导作用，必须转变乡镇政府的职能，把乡镇政府职能转 变到有利于科学发展观的贯彻落实上，转变到有利于调动各方积极性促进农村经济发 展上，转变到有利于全面建设小康社会和社会主义新农村上。以下是几位学者对当前 我国乡镇政府职能定位的研究：“乡镇政府作为我国最基层政府的特点决定，其职能 总的应是在落实国家经济调节相关政策措施，协助上级行政执法部门搞好市场监管的 同时，加强乡镇的社会管理和公共服务。 作为地方政府的末端，乡镇政府没有选择 自己职能的条件。由此，乡镇政府改革的核心问题是对乡镇政府的职能予以定位而不 。李寿初；中囝政府制度，中央民族大学 乜版礼1 9 9 7 年版，第4 l 页。 成翅东，张振明：新农村建设形势下乡镇政府职能转变的调查与思考) ，甘肃行政学院学报，2 0 0 7 年第l 期， 第1 3 页 韩国霖：浅谈推进乡镇政府职能转变，中国机构网，2 0 0 8 年9 月2 0 日 山东大学硕士学位论文 是界定，即乡镇政府必须从发展型政府转变为公共服务型政府。一浙江行政学院马力 宏教授认为：乡镇政府职能转变的目标是，“一是管理经济的职能要从过去直接抓经 济为主转向主要是为经济发展创造良好的外部环境；二是管理社会要从过去以上级身 份来管理村级组织的传统做法转向为村民自治营造良好的公正的外部环境。 1 3 论文的基本框架 从形式上讲，本文划分为四章及结语五个组成部分： 第一章导论。主要介绍选题的背景、研究意义、国内外研究现状、本文的结构 与研究方法： 1 1 研究背景及意义 1 2 国内外的研究现状 1 3 论文的基本框架 1 4 论文的重点和难点 第二章我国乡镇政府职能的历史沿革 2 1 晚清、民国时期的乡镇政府职能 2 2 建国初到改革开放前夕的乡镇政府职能 2 3 “社改乡 中的乡镇机构设置与职能定位 2 42 0 世纪8 0 年代中期至2 1 世纪初的乡镇政府职能 2 5 “后农业税时代 的乡镇政府机构设置与职能重新定位 第三章当前我国乡镇政府职能的科学定位 3 、1 当前我国乡镇政府职能科学定位的依据及借鉴 3 、2 我国乡镇政府职能科学定位的内容 第四章实现我国乡镇政府职能转变的条件 4 1 转变乡镇干部的执政观念，不断推进乡镇人事制度改革 4 2 建立健全乡镇改革的利益协调机制 4 3 改革乡镇财政体制，建立公共财政 4 4 建立农村公共事业服务体制 4 5 不断推进中央政府机构改革 最后是结语部分，对全文作以总结和概括，并对我国乡镇政府职能转变与优化的 。郁建兴：新农村建设中的乡镇政府改革) ，南方日报，2 0 0 6 年4 月2 0 日，第l 版。 。- - - 5 力宏；政府改革地方政府职能和运行机制转变研究) ，浙江人民l l i 版社2 0 0 2 年，第3 7 页 6 山东人学硕 ：学位论文 前景进行展望。 1 4 论文的重点和难点 本文首先从我国近百年乡镇政府职能转变的沿革丌始论述，对乡镇政府职能进行 了梳理、概括，既注意吸纳理论界的现有成果，又不囿于大家之说，具有一定的历史 继承性。接着，通过对目前我国乡镇政府的现状分析以及社会主义新农村建设的要求， 本文明确提出了乡镇政府职能定位，要重点突出乡镇政府的政治保证、公共服务和公 共产品供给、优化经济发展环境三个方面的职能。最后，对乡镇政府职能转变的条件 进行了论述。其主要缺陷在于，研究的视野上，局限于乡镇( 层次) 本身，较少考虑县 级政府以上对乡镇政府的体制性因素的影响作用。鉴于本人知识和能力有限，调研的 乡镇单一，在分析和总结问题及提出改革意见上可能会有所偏颇。 7 山东火学硕j ：学位论文 第二章我国乡镇政府职能的历史沿革 历史是理解现在，展望未来的基础。故分析乡镇政府职能转变问题，就必须首先 了解乡镇政府职能的历史沿革。对乡镇政府职能历史沿革的分析可从文本职能与实际 职能两方面进行分析。所谓文本职能是指法律条文所规定的职能。而实际职能是指政 府在实际的工作过程中真证履行了的职能。下面将从文本职能与实际职能两方面来分 析乡镇政府职能演变的历史。 2 1 晚清、民国时期的乡镇政府职能一为战争汲取资源 晚清、民国时期是乡镇政府的诞生和初步发展时期。从文本上来说，1 9 0 8 年清 朝颁布的城镇乡地方自治章程标志着乡镇政府的诞生。该章程规定：凡府厅州县 官府所在地为城，其余市镇村屯集等人口满5 万以上者为镇，不满5 万者为乡。城镇 乡均为地方自治体。乡设议事会和乡董，实行议行分立。乡议事会在本乡选民中选举 产生，为议事机构。乡的地方自治执行机关很简单，只有乡董、乡佐各1 名。自治范 围以学戊、卫生、道路、农工商务、慈善事业、公共营业及自治经费为主。但1 9 0 8 年的晚清政府己是风烛残年，行将就木，既无心，也无力将乡镇建制真j 下实行丌来， 所以这时候的乡镇更多意义上是文本上的乡镇。而乡镇建制真正在全国实行是在民国 时期。 民国建立以后，地方治理体制大体上继承了晚清的乡镇自治体制。1 9 3 4 年，国 民党通过改进地方自治原则，明确规定县地方制度采用两级制，即县，县以下为 乡( 镇、村) ，接着在1 9 3 9 年和1 9 4 1 年又分别颁布了县各级组织纲要和乡( 镇) 组织条例。根据这一系列制度安排规定，乡( 镇) 设立乡( 镇) 代表会议，为决策和议 事机构；另设立乡( 镇) 公所，为办事机构，其下又分设民政、警察、经济、文化四 股。乡( 镇) 公所同时受县政府之监督指导，办理本乡( 镇) 自治事宜，及执行县政府 委办事项。其功能主要是：( 1 ) 户口调查及人事登记；( 2 ) 土地调查；( 3 ) 道路、桥 梁、公园及一切公共土木工程建筑修理；( 4 ) 教育及其他文化事项；( 5 ) 保卫；( 6 ) 国民体育；( 7 ) 卫生疗养；( 8 ) 水利；( 9 ) 森林培植及保护；( 1 0 ) 农工商业改良及保护； ( 1 1 ) 粮食储备及调节：( 1 2 ) 垦牧渔猎保护及取缔；( 1 3 ) 合作社组织及保护；( 1 4 ) 风 俗改良；( 1 5 ) 育幼养老济贫救灾等设备事项；( 1 6 ) 公营业事项；( 1 7 ) 自治公约拟定事 8 山东人学硕卜学位论文 项；( 1 8 ) 财政收支及公款公产管理：( 1 9 ) 预算决算编造；( 2 0 ) 县政府及区公所委办事 项；( 2 1 ) 其他依法赋予该乡镇应办事项。 可在民国的几十年里，军阀战争、八年抗战与三年国共内战，此起彼伏的战争使 乡镇缺乏实现其自治职能的环境。1 9 3 2 年1 2 月1 0 同至1 5 同，国民政府内政部在 南京主持召开了第二次全国内政会议，该会议的报告就指出：“自治机关组织完成之 后，自治之事业，已难以进行，人民之信仰，亦未增加。盖所谓地方自治机关，本为 民众自身集合之所，以谋本身之福利。而结果乃纯变为下级行政，负传达公文及征发 之任，于自身之责任，几于渺不相涉，故有时观其步骤虽甚合，考其实质则全非。 李德芳在对河北定县等地的乡镇自治状况做了仔细的研究，发现实际情况与上述报告 所说并无多大出入。对此，徐勇也指出：“2 0 世纪上半期的乡级体制是社会交替时期 的矛盾产物。一方面，废除帝制以后，要建设的是以民权为基础和现代化为取向的新 国家。这种国家建设要求将政权机构延续至社会各个方面，以改造和整合社会。因此， 乡作为地方自治体独立成地方建制。乡级政权的功能也扩展到社会管理。另一方面， 民国政府是在没有改变封建专制社会基础的上层变革的产物。加强控制，巩固中央集 权统治是其更为紧迫的任务。为达致这一目的，中央政府对地方政权组织更多和更紧 迫的要求是征收赋税与兵役。但这一目的会大大扩张其统治成本，超出农民的承受能 力，从而激起民众的反抗，进一步破坏其统治基础。以民权为基础的地方自治也只能 流于形式，乡级体制并没有产生实际作用。 由此可见，民国时期法律规定的乡镇自 治职能并没有落到实处。其实，当时的乡镇政府更多意义上是为战争服务的政府，战 争使乡镇政府不可避免地担当起为战争在农村榨取资源的角色。而这才是当时乡镇政 府的实际职能之所在。 2 2 建国初到改革开放前夕的乡镇政府职能一对农村的全面控制 1 9 4 9 年，新中国成立以后，新的中央政府运用国家权力对我国农村的治理状况 进行了根本性的改变。原先名义上的乡镇自治体被撤消，乡镇一级政府正式成为国家 行政体系中的一员，是整个行政体系中的未梢单位。1 9 5 0 年，政务院颁布了乡( 行 政村) 人民政府组织通则与乡( 行政村) 人民代表会议组织通则，规定了乡人民政 府的规模和职权。其职权达1 0 项之多，涉及政治、经济、文化等等各个方面。 徐百齐等编：中华民困法规人全 ，商务印书馆1 9 3 7 年版。转引自李德芳民国乡村自治问题研究，人民 i i 版社2 0 0 1 年版，第1 3 8 页。 李德芳：民国乡村白治问题研究，人民 ；版社2 0 0 1 年版，第1 4 5 页。 徐勇：乡村治理与中国政治，中国社会科学院2 0 0 3 年版，第1 5 5 页。 9 山东大学硕一i ：学位论文 1 9 5 8 年9 月中共中央政治局扩大会议通过了关于在农村建立人民公社的决议， 全国农村一哄而起，开始推行人民公社化运动，以政社合一的人民公社行使乡镇政府 职权。当时人民公社的职权有：1 、贯彻中央关于人民公社的各项方针、政策：2 、向 辖区内的生产大队下达生产计划：3 、管理财政、做好收益分配工作；4 、对下层生产 大队进行督促、检查；5 、管理公社的民政、文教卫生、科技等事业；6 、帮助生产大 队安排生产资料，必要时组织生产队之间的生产工作协作；7 、做好辖区的居民工作， 领导居民委员会。回从这一时期法律条文所规定的来看，乡镇政府的职能是全面的。 1 9 4 9 年新中国刚刚建立，根基未牢，百业待兴，人民政府承担着非常艰巨的巩 固人民政权和恢复生产的任务。这一时期乡镇政府的主要职能也是围绕着阶级斗争而 展开。要巩固新政权和恢复生产，就要有安定的国内环境，可当时国内的环境并不稳 定，所以镇压反革命者必定成为新政权首要的任务，阶级统治职能成为中心显然是必 要的。乡镇政府作为政府行政体制中的一员，很好地履行了这一职责，为巩固新中国 政权和恢复农村的生产做出了应有的贡献。但是，国家后来提出了“以阶级斗争为纲 的政策，以至本应关注生产的时候却没有着力发展生产，最终酿成了历史的悲剧。 我国建国之初，确立了计划经济体制。在这种体制下，乡镇政府为国家工业化建 设汲取了大量的农村资源，奠定了国家工业现代化的基础。但是，这种体制的弊端也 是极其明显的，平均主义分配制度严重挫伤了农民的积极性，致使农业生产的发展和 农民生活的改善都比较缓慢。 2 3 “社改乡一中的乡镇机构设置与职能定位一由行政领导到行政 指导 党的十一届三中全会后，随着农村经济体制的改革，我国“政社合一的人民公 社体制已经失去了权威基础，“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅整个农村 社会 。1 9 8 2 年的“中央一号文件 特别强调指出，“最近以来，由于各种原因，农 村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责， 不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责任制 的同时，一定要把这个问题切实解决好 。因此，到1 9 8 2 年1 2 月，五届全国人大通 过了修改后的中华人民共和国宪法，其中规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的 张拿生、赞晨：镇政府管理，中国广播电视人学f l ：版社，1 9 9 8 年，第1 8 3 页。 圆张厚安，徐勇：中国农村政治稳定j 发腱，武汉h 版 l 。1 9 9 5 ，第2 1 1 _ 贞。 2 l 世纪乡镇t 作伞书编委会：( 2 1 世纪乡镇t 作全书，中国农业版社，1 9 9 9 第8 5 3 页。 1 0 山东大学硕士学位论文 行政区域，设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村民委员会是基层群 众性自治组织 。1 9 8 3 年1 0 月，中共央、国务院正式发出关于实行行政社分开建 立乡政府的通知，规定乡的规模一般以原有公社的管理区域为基础，若原有公社的 管理区域过大，也可适当划小。至此，全国各地普遍重建乡镇政权。按照中华人民 共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十一条规定的乡、民 族乡、镇人民政府行使的七项职权有：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政 机关的决定和命令，发布决定和命令：执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预 算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、 公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众 集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权 利、民主权利和其他权利；维护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊 重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由 等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项。，由此确立了“乡政村治 二元治 理体制的新模式。也就是说，尽管我国在农村改革初期实行政社分开、建立乡政府的 初衷是“要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”但是由于人民公社时期 长期形成的“政党政治 与“政府政治 互相交叉，“国家行政权 与“群众自治权 互相渗透，“条条垂直管理与“块块统一领导”互相分割，“事权”与“财权 互相 脱节等大量的历史遗留问题并没有得到根本解决，因而在“社改乡 完成后，“有些 地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权 的作用 因此，从1 9 8 6 年下半年开始，乡镇行政体制改革的重点转入了“再造政府 的一个新阶段。 2 42 0 世纪8 0 年代中期至2 1 世纪初的乡镇政府职能一进一步简 政放权 1 9 8 6 年9 月至1 1 月，邓小平同志多次提出，“现在经济体制改革每前进一步， 都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成 果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现 。 圆为此，1 9 8 6 年9 月2 6 日，中共中央、国务院发出关于加强农村基层政权建设工 。中共中央国务院关十加强农村摹层政权建设t 作的通知( 草案) ，中华人民共和国民政部，农村工作文件选 编，武汉，武汉人学版社，1 9 8 7 ，第8 3 页。 鲁邓小平：邓小平文选( 第3 卷) ，人民f i j 版社，1 9 9 3 年，第1 7 6 - 1 7 7 页。 山东大学硕j ：学位论文 作的通知( 草案) ，提出了“要真正把乡镇一级建设成为密切联系群众、全心全意为 人民服务，能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活 力、有权威、高效能的级政府，必须实行简政放权，健全和完善乡政府的职能 。 1 9 8 7 年1 0 月，党的十三大报告中首次提出了“转变政府职能 这个新概念。1 9 9 1 年1 0 月，国务院在关于加强农