（公共管理专业论文）我国公务员录用模式研究——以温州市公务员录用实践为例.pdf

摘要 摘要 我国自1 9 9 3 年正式颁布国家公务员暂行条例以来。公务员考试录用制度 的推行取得了显著进步。但在实践中，公务员录用模式仍然暴露出了许多问题， 如公平与效率难以较好兼顾；录用考试有待进一步规范化、科学化；录用政策 不够稳定；录用监督管理体系较为薄弱等等，还有待进一步解决。本文在分析 了西方发达国家的公务员录用模式的特点，我国公务员录用模式的历史沿革， 与西方发达国家公务员录用模式相比较的区别之后，以温州市公务员录用模式 实践研究为基础，进而提出了构建以二元制、社会公平原则、三轮制考试为特 点的一种中国特色公务员录用模式。 关键词：公务员考试录用 a b s t r a c t a b s tr a c t t h ea d m i s s i o na n de x a m i n a t i o n s y s t e mo fc i v i ls e r v a n t sh a dt os h o wa o b v i o u s l yp r o g r e s sa f t e ro u rc o u n t r yf o r m a l l yp r o m u l g a t e dt e m p o r a r yr e g u l a t i o no f n a t i o n a lp u b l i cs e r v a n tf r o m19 9 3 b u ti nt h ef u l f i l l m e n t ，c i v i ls e r v a n t se x a m i n a t i o n e m p l o y m e n tm o d es t i l lk e e pe x p o s i n gm a n yp r o b l e m s ，s u c ha st h ee q u i t ya n dt h e e f f i c i e n c yh a r dm o r eg i v ea t t e n t i o nt ob o t h ；e m p l o y m e n ts y s t e mn e e d sf u r t h e r s t a n d a r d i z e da n ds c i e n t i f i c ；t h ep o l i c yo fe m p l o y m e n ti sn o t s t a b i l i t ye n o u g h ； s u p e r v i s i o ns y s t e ma r ew e a ke t c a l s oi st ob es o l v e df u r t h e r t h i sa r t i c l ei nt h e a n a l y s i st h ec h a r a c t e r i s t i co fw e s t e r nn a t i o nc i v i ls e r v a n te m p l o y m e n tm o d e ，t h e h i s t o r y a n d d e v e l o p m e n t o fc i v i ls e r v a n t e m p l o y m e n tm o d e i no u r c o u n t r y ，c o m p a r i n go fd i f f e r e n c eb e t w e e nw e s t e r na n do u rc o u n t r y , a n db a s eo nt h e p r a c t i c eo fc i v i ls e r v a n te m p l o y m e n tm o d ei nw e n z h o uc i t y ，t h e np u tf o r w a r dt o e s t a b l i s hak i n do fc h i n e s es p e c i a lf e a t u r e sc i v i ls e r v a n te m p l o y m e n tm o d e ，w h i c hi s m a d eu po ft h eb i n a r ys y s t e m ，s o c i a lf a i rp r i n c i p l e ，t h r e e - r o u n de x a m i n a t i o ns y s t e m s k e yw o r d s ：c i v i ls e r v a n te x a m i n a t i o n e m p l o y m e n t 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研 究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的 内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。 签名： 年月 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，同 意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本j 学 校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、数 字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供本学位论文 全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有关部门或者机 构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前提下，学校可以 适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 年月 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用本 授权书。 荔7 指导教师签名：学位论文作者签名： 忻 ， 年月日年月 日 第l 章绪论 第1 章绪论 1 1 引言 从1 9 9 3 年国家颁布国家公务员暂行条例以来，公务员考录制度从无到 有，经历了不断发展、逐渐完善的过程。公务员考录制度的建立，标志着政府 用人制度开始向走上了科学化、法制化、规范化的道路迈进，对提高公务员队 伍的行政能力和素质起到了非常重要的作用。1 9 9 4 年国家人事部颁布国家公 务员录用暂行规定后，中央国家机关及各级地方政府都进行了考录工作的实 践和探索，逐渐形成了一定的公务员录用模式。随着现代公共行政理论在我国 的普及和不断发展，“以人为本 的管理理念在政府管理实践过程中开始发挥 了重要的作用，效率优先、兼顾公平的原则得到了一定程度的体现。近几年来， 尤其是十六届四中全会之后，各级政府在公平和效率问题也进行了思考，作了 许多有益的尝试，如何在公平和效率之间取得较好的平衡，已成为当前重要的 课题之一。在实践中，公务员录用模式仍然暴露出了许多问题，如公平性仍更 多体现在程序公平上，在创设公平的起点( 机会公平) 上仍需更深层次的突破； 政府考录公务员的成本越来越大，公平与效率难以较好兼顾；考录制度的科学 性和规范性还存在缺陷等等，还有待进一步解决。 1 2 概念的界定 1 2 1 公务员录用制度 现代汉语词典对“制度”一词的解释是：谓在一定历史条件下形成的法令 ，礼俗等规范。笔者认为辞海对此解释的则更为准确，分广义的解释与狭义的 解释。就广义而言，在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系 就是制度，如政治制度、经济制度、社会主义制度、资本主义制度等等。就狭 义来讲，是指要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程或行动准则，如工 作制度、学习制度等等。公务员录用制度则属于后者，是一个国家关于本国公 第1 章绪论 务员录用的法律、法规以及政策的统称或总称。由于目前中西方国家都采取考 试录用公务员的方法，因此通常也称为公务员考试录用制度。 1 2 2 公务员录用模式 “模式 一词现代汉语词典里的解释是：事物的标准样式。韩明安主 编的新语词大词典里的解释是：理论的一种简化形式。即对现实事件的内 在机制和事件之间关系的直观、简洁的描述：能够向人们表明事物结构或过程的 主要组成部分及其相互关系。辞海里的解释则是：亦称“范型”，在社会 学中，是研究自然现象或社会现象的理论图式和解释方案，同时也是一种思想 体系和思维方式。根据以上解释，因此公务员录用模式可以定义为能够直观、 简洁描述公务员录用制度在实践中其组织机构、实施过程、组成部分及相互关 系等要素的样式。公务员录用模式不但包括公务员录用制度所规定的录用考试 主管机构、组织形式、考试范围、依据原则、录用程序、录用监督等要素，还 包括了录用制度没有明确的录用考试形式、方法、内容等等。 1 3 研究综述 对于我国的公务员考试录用制度，国内有较多的学者从事这方面的研究， 有些学者从我国的干部人事制度建立的初期就对考试录用制度进行了研究，但 大部分学者是在1 9 9 3 年国家公务员暂行条例颁布后，随着实践的推进，开 始从各种角度对公务员考试录用制度作深入的研究。 有的学者采用比较分析的方法，从对国外公务员考试录用制度的研究入手， 提出完善我国公务考试录用制度的建议，如吴新叶韩国公务员考试制度及其 对中国的几点启示 j 东北亚论坛，1 9 9 8 ，( 2 ) ；王鼎明美国公务员的选拔和 培训国际人才交流，2 0 0 0 ，( 0 1 ) ；林小禅美、英、法的公务员录用制度人 才晾望，2 0 0 3 ，( 0 8 ) ；蔡小慎，徐进国外公务员考录制度对我国的启示 j 社会科学辑刊，2 0 0 4 ，( 5 ) ；裴宏，杨斌日本公务员的任用与录用 j 中国行 政管理，2 0 0 4 ，( 1 0 ) ；沈毅韩国公务员制度的现状与改革 j 当代韩国2 0 0 5 ， ( 1 ) 。 有些学者从制度层面对公务员考试录用制度整体进行了系统分析，如唐晓 阳实施公务员考试录用制度过程中存在的问题及对策研究， 行政论 2 第】章绪论 坛，1 9 9 7 ，( 0 4 ) ：刘小年公务员考试录用制度现状的系统分析。安徽工业大 学学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 ，( 0 1 ) ；孙宏丽对完善公务员考试录用制度的探 讨山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2 0 0 5 ，( 0 2 ) ；李毓矩对完善 国家公务员录用制度的几点建议长江论坛，2 0 0 4 ，( 0 6 ) ：王鸿论公务员考试制 度建立的重要性贵州民族学院学报( 哲学社会科学版) ，1 9 9 9 ，( 0 1 ) ；连会有当 前我国公务员考录管理制度弊端分析武汉理工大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 。 还有些学者关注于公务员考试录用制度中的具体实践，对考试录用制度的 程序、考试方法等进行了研究。如宋冠男广东省公务员考试中 的结构效度研究 d 华南师范大学，2 0 0 3 ；杨秀君，苏永华概 化理论在国家公务员面试评分中的应用研究 j 人类工效学，2 0 0 1 ，( 1 ) ；韩瑜 公务员录用考试面试特点及发展趋势才智，2 0 0 4 ，( 0 4 ) 等。 近几年一部分学者在吸取新的公共管理理念的基础上，从一些较新颖的角 度进行研究分析，也获得了良好的效果。如曹文杰，伍小军从公共人力资源管 理视角看我国公务员考录制度演变山东行政学院山东省经济管理干部学院 学报，2 0 0 4 ，( 0 5 ) ：沈瞿和公平与效率之间的选择论公务员考试录用资格 条件的限制宜宾学院学报，2 0 0 4 ，( 0 6 ) 。 1 4 研究目的及意义 公务员考试录用制度，作为公务员制度的基本特征和标志，充分体现了干 部人事制度的深刻变革。有四个方面的重要作用：一是有利于高素质公务员队 伍建设公务员队伍素质的高低。二是有利于德才兼备原则的贯彻落实。三是有 利于建立健全公平竞争和公开监督的用人机制。四是有利于促进市场经济体制 下人事制度的变革。进一步推进和完善录用模式，有助于适应社会主义市场经 济公开、平等、竞争、择优的用人机制的健全，同时对促进人才资源能力建设， 对尊重知识、尊重人才，促进整个社会求知好学良好风气的形成，具有重要作 用。 ? 经历了1 0 0 多年的发展，西方国家考试形成了有自己特色的公务员录用模 式，但从9 0 年代起，随着治理理念在政府管理中日渐盛行，公共行政主体呈现 多元化，西方国家政府正掀起一场管理方式变革的潮流，考试录用公务员模式 也面临着变革。而近几年，我国公务员考试日渐深入人心，公务员已成为非常 第1 章绪论 热门的行业，公务员录用考试中所呈现的一些问题也成为社会民众关注的热点， 在这样的背景下，对西方发达国家以及我国的公务员录用模式进行研究，并对 现有的公务员录用模式进一步予以完善和改革，就显得非常有必要。 1 5 研究思路及方法 本文从理论建构及制度设计两个方面进行研究。费雷德里克森新公共行政 学说的社会公平观及公共人力资源理论是本文理论建构的基础，西方发达国家 公务员考试录用制度和模式的历史经验则为我国公务员录用模式的构建提供了 很好的借鉴。通过研究比较中西方国家公务员考试录用制度及模式的特点，注 重考察我国的公务员录用模式的过去、现在和将来，以温州市的实践以基础， 分析我国公务员录用模式现实存在的问题，进而提出适合我国国情、具有中国 特色的公务员录用模式架构。 本文所采用的主要研究方法如下： 一是比较分析方法。通过大量查阅国内外与本课题相关的研究文献，并进 行综合比较和归纳分析。 二是采用定量与定性相结合的办法进行研究。 理 论 图1 1 本文研究思路图 4 制 度 设 ；1 第2 章相关理论基础 第2 章相关理论基础 西方行政学自产生以来，经历了若干发展阶段。大致可以分为六个阶段：( 1 ) 提出与创立时期( 1 8 8 7 年到1 9 1 8 年) 。这一时期行政学思想的代表人物主要有： 发表了行政学研究的美国学者威尔逊，倡导科学管理运动的美国管理科学 家泰勒以及被誉为“管理过程学派 的法国行政管理学家法约尔等；( 2 ) 正统 时期( 1 9 1 9 年到1 9 4 1 年) 。这一时期行政学说的主要代表人物有：德国社会学 家韦伯，美国行政学家怀特、古利克等；( 3 ) 批评与转变时期( 1 9 4 1 年到1 9 5 9 年) 。这一时期的行政学说及其代表人物有：建立了比较完整的决策理论体系的 美国行政学家西蒙，提出了y 理论的美国管理学家麦格雷戈，建立了渐进决策 模式的林德布洛姆等：( 4 ) 应用与发展时期( 2 0 世纪6 0 年代) 。在这一阶段， 比较具有代表性的行政学家有：现代政策科学的创始人以色列科学家德罗尔， 提出了“彼得原理 的美国行政学者彼得等；( 5 ) 挑战与创新时期( 2 0 世纪7 0 年代) 。这一时期的代表人物主要有：提出新公共行政学说的美国行政学家费雷 德里克森，提出权变管理理论的美国管理学家菲德勒以及提出目标管理理论的 美国行政管理学者德鲁克等；( 6 ) 总结与探索时期( 2 0 世纪8 0 年代至今) 。这 一时期的代表人物主要有：公共选择理论的创始人美国经济学家布坎南，倡导 “企业型政府 的美国学者奥斯本和盖布勒，提出从多元角度来认识和探究公 共行政的美国行政学家罗森布罗姆等1 。 无可置疑，这些行政管理思想对于西方国家政府的行政效率起到了重要的 促进作用，但同时必须指出的是，行政学说或行政管理思想并不是说象前文所 述的那样按照不同发展阶段来进行更替的，事实上是处于交叉发展的，是承前 启后的，并且具有回复性，即一种行政思想向另一种行政思想演变，决不是意 味着前一种行政思想的消失。因此，不管是公共行政理论、新公共行政学说， 还是新公共管理学说，只要对改进政府管理理念有益的，都可以借鉴。 丁煌西方行政学说史。武汉大学出版社，2 0 0 4 ：7 1 l 5 第2 章相关理论基础 2 1 新公共行政的社会公平观 在7 0 年代之前，效率和经济是公共行政理论的两个支柱，许多的公共行政 理论，特别是公共选择和政策分析途径的公共行政理论，都把效率和经济作为 评估政策或政策执行的正确尺度。但仅此是不够的，美国学者费雷德里克森在 1 9 6 8 年的会议上，发表的走向新公共行政一文中首次把“社会公平”的价 值引入公共行政。他认为传统的公共行政追求下面的两个问题的答案：我们如 何以现有的资源提供更多更好的服务( 效率) ? 我们如何以花费最少来维持服务 的水准( 经济) ? 新公共行政加上另外个问题：这种服务能够促进社会公平 吗? 2 那么，何谓公平? 对于公平，有许多观点。古希腊学者亚里士多德认为， 公平的裁决从朋友和地位平等的人们之间公平的对话中最充分地发展出来。即 公平只能通过政治共同体内部的政治对话来确定。有一种观点认为，那些受公 共行政决定影响的公民应当参与这些决定性质的公开对话中来，这种观点认为， 如果作出决定的过程是公平的，那么公共行政的决定也是公平的。这种参与理 论有其明显的优点，但容易受技术的限制。约翰罗尔斯的正义论提出了这 样一种架构进行弥补：允许存在的任何不平等有利于社会地位低下的群体。罗 尔斯的方法的意义在于在技术复杂性阻碍了公开对话的时，提供了通过考虑对 弱势群体的影响来实现公平原则的框架。在这些基础上，主张新公共行政的学 者认为，公共行政实践中的公平只有通过受到影响的公民的参与才能确定。 费雷德里克森提出的社会公平理论是一种复合理论，其内涵包括单纯的个 人公平、分部化的公平、集团公平、公平的领域、机会的公平和公平的价值。 个人公平，是指一对一的个人公平关系；分部公平主张同种类的人同等对待， 不同种类的人则不同对待，其实质是不平等面前人人平等；集团公平是相对个 人公平和分部公平这两种个人层次公平而言的，要求群体或次级群体之间的公 平；公平的领域可以用实际分配的财物、服务或利益为划分标准；机会的公平 可以分为预期的机会公平和手段的机会公平。纯粹的预期的机会公平在现实中 几乎是不存在的，而在手段的机会公平中，机会是由公平的规则决定的 公平 的价值源于“份额的公平 这一概念，份额的公平是指每人所持有的份额是相 等的。社会公平复合理论的意义在于在政策过程中加强了政策抉择对于公平原 2 费雷德里克森公共行政的精神，中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：3 6 第2 章相关理论基础 理的重视，要根据下列问题进行分析：这种公平是个人的公平，分部化的公平， 还是集团的公平? 是直接的公平，还是手段的或是预期的机会公平? 社会公平 复合理论为我们在理论上和实践上回答这些问题提供一个基本分析框架。 2 2 公共人力资源管理概述 一 公共部门人力资源主要指在政府组织、国有企事业单位中的各类工作人员 的总和，公务员也属于公共部门人力资源的一部分。而“公共部门 这四个字 则在一定程度上决定了公共部门人力资源管理所具有的特殊性。3 一是公共人力资源的有限性。一方面公共部门职位的稀缺性，使得公共人 力资源的数量受到公共部门职位的限制；另一方面由于国家和社会公共事务的 特殊性，导致社会中公共人力资源不可能都转化为公共人力资源，只有那些掌 握一定知识、拥有一定技能的人才能实现这一转化。 二是公共人力资源的责任性。公共部门的人力资源掌握着公民和国家赋予 的公共权力，执行着国家制定的法律和大政方针，其行为的过程和结果，直接 关系到政府的公共形象和合法性。因此，公共部门人力资源特别是公务员必须 具备较高的职业道德素养和责任感。 目前，在市场经济的构建和发展过程中，政府在公共人力资源管理中承担 的角色应当是规则的提供者，第一方面是提供平等的规则，也就是在全社会的 人力资源管理和使用方面实行平等对待的原则，除非法律对特殊职位做出例外 规定，不能将性别、年龄、户口、宗教信仰、学历、就业记录、体征差异等作 为招聘、选拔、使用人力资源的先决条件。第二方面是提供平等的维护合法权 益的规则。政府还应当是规则的维护者和监督者，对于违反规则的现象和问题， 根据规则予以制裁，维护规则的尊严，政府提供规则的意义在于营造公正、平 等的环境，在这种环境中，政府策划也是有限的权力，也就是说，不能同时当 教练或当球员，只有这样，才能够促进人力资源的合理配置。 3 李文良公共部门与人力资源管理，吉林人民出版社， 2 0 0 3 ：2 1 7 第3 章西方发达国家公务员录用制度 第3 章西方发达国家公务员录用制度 西方公务员考试录用制度起源于我国的“科举制”。1 5 6 9 年，葡萄牙传教士 克鲁兹所撰中国游记首次将中国的科举制介绍到西方。1 5 8 3 年，葡萄牙修 道士胡安冈萨雷斯德万多萨所著伟大的中国系统地介绍了中国科举制 的内容和方法，引起了西方对中国科举制的广泛兴趣。之后，美、英、法等主 要西方发达国家虽然政治社会背景和历史文化传统各不相同，但它们借鉴了科 举制的一些做法，先后都建立了以“公开、公平、竞争、择优”为特点的公务 员考试录用制度，经历了1 0 0 多年的发展，已形成了较为成熟、完善的模式， 选拔公务员大都以此为基础。西方公务员( 文官) 制度是在革除封建君主的“恩 赐官职制 和早期资本主义的“政党分肥制 的弊端后建立起来的，旨在“选 贤任能”，提高政府效率，反对任人唯亲，体现机会均等。这一竞争机制的确立， 使西方国家找到一条选拔优秀人才的有效途径，对于建立一支精干、稳定和高 水平的公务员队伍，保持行政系统的高效率和连续性都起到了重要的作用。 大多数西方国家的公务员分为政务官和事务官，所谓政务官是指通过选举 产生，非常任，有一定任期，与自己所属党派共进退；而事务官的任期不由选 举和党派转换所影响，其特点是政治中立。由于西方国家公务员考试制度主要 是针对事务官的选拔和任用，因此考任制是最普遍的任用方式。目前在西方国 家，实行考试进入到公务员行列的人员日益增多，即使像美国这样一个由总统 直接任命官员最多的国家，其“联邦文官十分之九都是通过公开竞争考试的 方式录用的。可以说西方国家通过考试录用公务员的范围比我国宽泛得多，其 考试录用制度已实现科学化、法制化。 3 1 美国公务员录用制度 美国于1 8 8 3 年通过了文官法，并依法成立了文官委员会，作为考试主管机 关，来全面推行通过考试选拔优秀人才担任公务员的制度。1 9 7 8 年美国公务员 改革撤销文官委员会，成立美国人事管理总署，由美国总统直接领导。到目前 为止，美国通过考试录用的公务员已超过了公务员的8 5 。美国通过考试录用 第3 章西方发达国家公务员录用制度 的公务人员是一般的事务官，政务官员、民选官员、专家技术人员等都不是通 过考试录用的公务员。 公开、平等、竞争、择优是美国公务员考试录用制度的主要原则。进行考 试录用制度的目的在于广泛地选拔人才，但如果没有对应考者的任何资格限制， 势必造成考务工作过于繁重，既浪费人力又浪费财力，因此，美国公务员对应 考者有一定的资格限制。 一是学历方面的限制。美国过去对应考人员没有任何学历上的限制，只着 重应用的技能，因而出现了行政领导人才非常缺乏的现象。为了改变这一状况， 从1 9 5 5 年开始，将报考公务员的资格限定为大学毕业。 二是国籍限制。公务员所担任的职务，一般都涉及到国家机密与安全，所 以，美国各级政府都规定具有美国国籍是报考公务员的前提条件之一。 三是年龄限制。各级政府对报考者的年龄并无统一的标准，往往以考试种 类不同而规定报考者的最高年龄与最低年龄限制。一般而言，最低年龄为2 1 岁， 但也有限定为1 8 岁的，最高年龄限制则根据职务的不同而有不同规定。联邦政 府对公务员报考资格没有最高年龄限制。美国各级政府所使用的招考方法有以 下几种： 1 在报纸上刊登招考广告； 2 向有关机关及人员邮寄招考简章： 3 利用广播与电视播放招考广告； 4 与有关团体及学校直接联系招考事宜； 5 在大街上张贴招考广告。报名的方式是履行一系列的报名手续，其中以 填写报名表和缴纳证明文件为最重要的两个手续。 竞争性考试是考试录用的主要手段，其目的有两个方面，一是测量应试者 是否具有职务上所需要的知识与能力；二是在于测量应试者在智能上的发展潜 力。前者的目的在于适应现职，后者则有利于被录用者将来的升迁。美国特别 注重前者。考试的方法有三种：笔试、口试和实际操作。笔试可以起到考查应 试者的逻辑思维能力，材料组织能力，书面表达能力及知识面的广度，因此， 美国政府机关招考公务员多用笔试而忽视口试。美国的工商企业则多以口试的 形式招考公务员，而不重视笔试，因为口试可以测试应考者的机智、应变与合 作能力。至于实际操作法则适用于某些特别职务。凡考试合格者都按成绩高低 编入候用人员名册，由用人单位选用。新录用的公务员都有一定的试用期。试 9 第3 章西方发达国家公务员录用制度 用期一般为- - n 两年。试用期满，可视其试用期的成绩好坏决定予以正式录用 或不予录用。 3 2 英国公务员录用制度 英国从1 8 5 5 成立吏治委员会宣告文官制度正式确立，到1 8 6 0 年开始对文 官实行分级，到1 8 7 0 年枢密院正式确定公开、平等、竞争的考试制度，至今已 历经1 5 0 多年历史。这期间曾多次进行文官改革，特别是自撒切尔夫人政府以 来的文官制度改革，已在很大程度上改变了传统做法。现在，英国以考试委员 会作为主持考试及选用公务员的机关。考试委员会由文官委员会和有关的部门 各派代表一人共同组成。文官委员会的代表任考选委员会的主席。考选委员会 的职责是： 1 审查各报考者的证明文件、决定其有无参加考试的资格。 2 主持考试。 3 评定考试成绩及名次，宣布考试结果。 在考试录用制度中，行政级的考试录用最受重视。行政级的考试有二种情 形：一是副科长级和科长级的考试，其报考者必须是大学毕业且成绩在乙等以 上或成绩在丙等以上而再获有更高学位。二是副司长级的考试，这种考试以口 试为主。考试分三个步骤，第一步为资格考试，其方法是笔试，以写论文为主， 合格者才能参加第二步骤的测试。第二步骤测试是由文官委员会和文官考选处 负责进行，主考人员由主席一人，心理学家一人及观察者一人组成，每一组负 责五至六名考生的测试。测试的项目包括七个方面： 1 鉴识。考生阅读一宗文件，描写一件假设的但是具体的问题，于1 5 0 分 钟之内提出至少四个可能解决的办法，并分析各个办法的优缺点，最后提出采 取其中之一的建议并附以理由。 2 文书起草。考生要在4 5 分钟内答复一项来文，答复来文的文字必须明 确而肯定。 ? 3 集体讨论。讨论二至三个较为重要的问题，由主考人员在一旁观察评分。 4 会议实习。由考生讨论鉴识测试中的一个问题，各考生轮流充任主席， 文件内容先由主考人员作一口头报告，并限定考生在4 5 分钟内提出问题及解决 方法，要求并领导大家讨论，然后作出结论。这是测试考生的交涉能力、说话 1 0 第3 章西方发达国家公务员录用制度 才能、常识及是否固执。 5 智力测试。包括了解、辨别、口语、统计推理，一般知识测试等。 6 口试。由测试小组的主席、心理学家及观察者三人分别对应试者进行4 0 分钟的口试。 7 互相评分。由同组考生相互评分，以观察其了解他人的能力。 经过上述测试后，各主考人员将各自评分相加，并举行会议，尽可能达到 一致意见，然后提出评分报告。凡第二步骤的测试获2 0 0 分以上者，即可交最 后决选委员会参加决选。决选委员会由七位委员组成，由文官委员会的首席委 员或副首席委员任主席，其他委员则由各部人事处长，副司长以上的文官、大 学中的代表、妇女、或工业团体中的人士充任。决选是以口试的形式进行，以 决定是否录用及排列名次。 3 3 法国公务员录用制度 法国于第二次世界大战后颁布了文官法，成立了文官管理局，该局将公务 员职位分为a b c d 四类。a 类人员均须经由国家行政学院集中考试及格后，进入 国家行政学院受训三年，毕业后方能任职。而b c d 职类人员的考选，则由各用 人机关自行办理。 考试的科目和标准，可概括为四大类别：1 一般文化程度标准。以测试理 论为主，是用于选拔高级行政及执行人员时所采用的标准。2 准实际技术标准。 是一种说理测试，没有理论测试严格，用于选拔低级执行官员与文书人员。3 纯 应用技能标准。是用于选拔机械、劳作、看守等工作人员的标准，考试的方式 是实际操作而非理论或文字表达。4 有限的特别标准。是用于选拔专门技术人 员的标准，考试的方法是非正式的谈话或对证明文件的审查，也可能没有正式 的考试。 各级别的考试科目、内容、时间均不相同，高级人员的笔试考作文、外国 文学、经济地理、国际公法及选考科目；口试则考演说、外国语的朗读与翻译、 法文文件的外国语解释、法国商业及航海政策、法律及法国财政、国际公法、 国际私法及选考科目。中级文书人员则考打字、速记、拼写及书法、普通地理、 算术等。抄写及机械人员，以邮局与铁路的职员为例，必试科目为作文、拼写、 地理、算术、代数、几何、物理及化学，选试科目包括经济、历史、政治、文 第3 章西方发达国家公务员录用制度 学、会计学及外国语，应试者多为中学毕业生。专门技术人员，以法院法官考 试为例，应试者年龄须在2 5 岁以上，获有法学学士学位，曾任律师两年以上者， 其考试方法包括笔试、演说和口试。笔试考民法、刑法、商法、行政法、法学 史等；演说则是为了考察其口头表达能力；口试包括民法、民事诉讼法、破产 法、刑法、刑事诉讼法、法院组织法、社会立法等。 法国公务员的考任制与其教育体制相配合，低级人员招考初等学校的毕业 生；中级人员招考中学毕业生；高级人员招考大学毕业生。 关于高级文官的考选，即国家行政学院的入学考试，则有第一种竞争考试 与第二种竞争考试之分。前者以具有一定学位的学生为对象；后者以在政府机 关服务定年限的现职人员为对象。在考试的内容方面，第一种竞争考试以对 学生在理论方面的知识为重；第二种竞争考试以对在职者较为实际的知识为重。 考试的方法有二种：一是预备考试，二是正式考试。前者是应考入全体统一同 时进行的考试；后者则分为若干部门课进行个别考试。第一种竞争考试的应考 资格是：1 - 年龄在2 6 岁以下经政府认可的大学或学院有关专业毕业并获学士 学位者。2 具有同等学历经国家行政学院认可的。3 当事人提出科研或工作 成果证明，国家行政学院的院长听取学院会议的审查意见，依照规定授予特别 报考资格。第二种竞争考试的报考资格为在政府机关或公营事业机构服务满四 年( 包括服兵役期) 年龄在2 0 岁以上3 0 岁以下的。考入国家行政学院的人员， 在受训期间，坚持理论与实务并重的培训原则，并培养他们的创造力和适应能 力。受训期满，考试及格后才能任用。 通过公务员录用考试的人员，依成绩予以任用，低级人员由各部委任；高 级人员则报请总理任命；司、处长级以上人员则由总统任命。 3 4 日韩等亚洲各国的公务员录用制度 3 4 1 日本公务员录用制度 日本近代公务员制度创立于明治维新时代，由此决定其具有鲜明的本土性， 即与本国历史是一脉相承的，而日本现代公务员制度是二战后在美国当局推动 下建立的，因而又不能不打上欧美国家公务员制度的烙印。二战后，日本作为 战败国，被美军占领，美国竭力以西方的资本主义民主政治改造日本，直接影 1 2 第3 章西方发达国家公务员录用制度 响着战后日本的宪法和国家人事制度。1 9 4 6 年以胡佛为团长的美国对日本人事 行政顾问团到日本，为改革日本的人事制度进行了全面的调查。日本政府于1 9 4 7 年1 0 月公布国家公务法草案，确定了日本公务员制度的各项根本基准，成 为日本公务员制度的统一法规。1 9 4 8 年，日本政府又公布了国家行政组织法， 明确政府各行政机关的关系以及职责权限。1 9 5 0 年又制定了关于国家公务员 职阶制的法律，同年公布了地方公务员法，从而完成了日本公务员制度的 建立和推行工作。 日本主持考试的机关有两个：人事院和外务省，外务省主持外务公务员的 考试，其他公务员的考试均由人事院举行。 日本公务员考试录用制度的原则与西方各发达国家公务录用制度的原则相 同，也包含了“公开、平等、竞争、择优 四个方面： 1 平等原则：凡是符合报考条件的入都有权利报考公务员，任何单位和官 员都不得阻挠，否则，就会被追究法律责任。依日本国家公务员法规定， 阻挠公务员考试任用者，处三年以上徒刑或三万日元以上的罚款。日本国家 公务员法第2 9 条规定：“国民不分种族、信仰、性别、社会身份、家庭出身、 政治见解和政治所属关系，在本法面前一律平等。 凡是违反本法规定的平等原 则的人，要处一年以下徒刑或三万日元以下罚款。 2 公开原则：所有公务员的考试与录用都要公开进行，招考公告要在报纸 和电视上以及其他场合公开，考试要在全国各地考场公开举行，考试合格者名 单由人事院公开发表，考试合格通知书由人事院发给应考者本人。 3 成绩原则：公务员的录用，取决于每个报考者的成绩，而不是取决于同 长官的亲疏关系，也不取决于党派关系或者家庭背景。 4 择优原则：在公务员考试合格者中选择最优秀的人员予以录用，而不是 合格者全部录用。 日本公务员的录用考试分为三级：高级考试，中级考试，初级考试。参加 高级考试的资格，必须是大学毕业，考试合格被择优录用后，可以担任事务官。 参加中级考试的资格是两年制大学毕业，考试合格被择优录用后，担任一般公 务员。参加初级考试的资格是高中毕业，考试合格被择优录用后，作辅助性工 作。报考高级和中级考试者，必须懂法律。 公务员录用考试的方法是下列七种的两种以上。笔试，口试，实地实验， 业务评定，经历评定，其他完成职务能力的评定方法，体格检查。公务员录用 第3 章西方发达国家公务员录用制度 考试的必考科目，按政府部门的工作特点和要求由法律统一规定。考试的试题， 由各部门拟出多种考卷，最后由人事院考试课统一选定。所以，各部门并不知 道当年的考试采用哪一种考题。这就有利于防止泄露试题的可能性。 考试计划确定后，人事院就把各种有关公务员的录用考试的事项在官报 和报纸、广播、电视里、杂志上公布，公告要写明招考的职务，报考的时间、 地点等。人事院每年在各地举行数百场考试说明会，解释有关事项。考试结束， 人事院把合格者按得分高低，排列成册，用人单位如需要用人，可向人事院说 明需要具备什么条件的合格者，人事院向用人单位推荐得分最高的五名自愿者， 供用人单位从中选择一人。 考试合格被录用后，要经过一段时间的学习，一般还要经过半年的试用期 后才能转正。转正后又要到基层去锻炼一个时期，最后才正式工作。， 3 4 2 韩国公务员录用制度 韩国是一个受东西方文化交叉影响颇为典型的国家。其中公务员制度就是 借鉴了美日等国的经验，而以考试选拔官吏的做法却直接渊源十中国古代的科 举制度。韩国的考试取仕制度最早可追溯到7 8 8 年新罗王朝时的“读书二品科”。 而就其现代考试制度来看，历史上曾有3 个国家先后对韩国产生过举足轻重的 影响。 第一阶段是中国的影响。在甲午更张以前的整个朝鲜时代，儒教的中央集 权思想自始至终占据着统治地位。高丽王朝和李朝时代就几乎是照搬中国的科 举制度：规定以文科、武科和杂科二种考试来录用文官、武官和勤事、翻译等人 员：根据拟录官吏职位的高低，考试分成初试、复试和殿试二个阶段：就连考试 内容也多是典籍经史一类，如表、诏、“四书五经”、古诗、铭、赋、颂等。中 韩两国科举制度所带来的是非利弊及最终命运也基本上大同小异。 第二阶段是日本的影响。自1 8 9 5 年甲午更张至二战结束，日本在朝鲜半岛 就人事行政做了两项改革：一是废除科举制度：二是推行文官制度。韩国沦为日 本的殖民地后，为进一步规范文官制度，日本颁行了大量的法令。其中；根据 朝鲜人担任文官的考试规定、文官录用考试令、高等考试令和普通 考试令规定，大批日本人占据了绝对多数的高级职位，朝鲜人担任高级职位 的仅占1 3 。 第二阶段是二战后美国的影响。3 年军政时期，美国开始全面推行自己的一 1 4 第3 章西方发达国家公务员录用制度 套行政人事制度。在公务员考试制度上，美国的影响突出表现在两个方面：一是 引进职位分类制：二是法制规范化。朴正熙政权时是韩国法制化进程最快的时期 之一，2 年内就颁行了包括新国家公务员法在内的5 部法令，同时还废止了 2 部法令。如果说日本推行的文官制度促进了韩国人事管理的效率化，那么，美 国则直接促成了韩国公务员制度的现代化和规范化。 韩国公务员的录用人员进入国家公务员体系是以绩效制为原则的，这一原 则统帅公务员制度的各个方面，是建立有效政府的基石。它要求努力在知识、 技能和能力的基础上为中央政府录用人员，其途径是通过考试及资格证书等。 公务员系统由内阁级官员领导的总务处管理，总务处长官由总统任命。该处通 过公开的竞争性考试进行招聘。一般的公务员考试分为5 级、7 级、9 级三个级 别层次，5 级公务员的公开竞争性考试是最高层次的公务员考试。它也是为行政 机关的中级行政岗位录用外部人员的一种重要方式。这种考试按照职业性质分 为三类：行政人员、外交人员和技术人员，录用法官和检察官的考试称法律考试， 都是由总务处组织进行。7 级和9 级公务员的公开竞争考试是填补办事员和工程 人员岗位的办法。不同类别的考试有不同的年龄要求，5 级公务员和7 级公务员 考试的年龄要求是2 0 3 5 岁之间，9 级公务员考试是1 8 - - 2 8 岁。公务员任 用考试令规定的难度为5 级考试相当于大学本科水平，7 级考试相当于大学专 科水平，9 级考试是高中难度。但在实际试卷命题时，难度往往大于有关规定。 如据总务处1 9 9 1 年统计，当年7 级一般考试时，大学专科毕业生合格率才占 3 0 ，其考试难度由此可见一斑。5 级公务员考试的竞争从1 9 8 0 年起就达到了 1 0 0 ：l ，不同职位的竞争度从6 0 ：1 到1 6 4 ：1 不等。即使是最低的9 级公务员 考试的竞争也达到了3 0 ：1 ，7 级考试跟9 级的竞争程度不相上下。 第4 章我国公务员录用制度及模式 第4 章我国公务员录用制度及模式 4 1 我国公务员录用制度历史沿革 4 1 1 我国公务员录用制度的发展历程 ， 有学者把我国公务员考试录用制度的发展历程归纳为四个阶段：“探索期 、 “贯彻期”、“整顿期 和“调适期”，这种划分可以说基本到位，但本文认为国 家公务员暂行条例是第部关于公务员的法规，因此以国家公务员暂行条 例的颁布作为界限则更为合理，即将我国公务员考试录用制度的发展历程分 为两个阶段：一是变革和探索阶段，二是规范和创新阶段。 1 变革和探索阶段 新中国成立初期，我国在干部录用工作中曾使用过公开招考的办法，但是 并没有作为一项制度固定下来。在新中国成立后很长一段时间，干部录用工作 中主要采取三种形式：一是由国家统一分配，各机关接收大中专毕业生；二是 通过组织调配的方式，安置退役军人；三是有计划地从社会上符合条件的人员 中吸收。这种制度在2 0 世纪5 0 年代末期已经基本形成，在较长时间内一直适 用，与当时集中统一的计划经济模式是基本适应的。这种制度在2 0 世纪5 0 年 代末期已经基本形成，在较长时间内一直适用，与当时集中统一的计划经济模 式是基本适应的。但是，在实践中也逐渐暴露了弊端：一是缺乏竞争激励机制， 不能充分调动各方面的积极性；二是选才视野局限于较小的范围内，年轻优秀 人才难以脱颖而出；三是选人用人缺乏客观标准，主观随意性大，给用人上的 腐败和不正之风造成了可乘之机。 党的十一届三中全会以后，邓小平针对当时干部人事制度存在的突出问题， 提出了一系列重要的改革思想。1 9 8 0 年8 月，在党和国家领导制度的改革 中明确指出：“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度 ，“关 键要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劫、轮换制度 ， “随着建设事 业的发展还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很 多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或者授予。”这些重要思想，促进了 干部人事制度的改革，为建立考试录用制度指明了方向。从此“顶替”、“内招” 等做法被逐渐废除，机关进人上的不正之风得以有效遏制。 1 6 第4 章我国公务员录用制度及模式 1 9 8 2 年，为了贯彻中央提出的干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化 的要求，在对新中国成立以来干部录用工作进行科学总结的基础上，原劳动人 事部制定了新中国第一个关于干部录用工作的综合性规定，即吸收录用干部 问题的若干规定。这个规定的特殊意义在于首次提出了“考试录用”的要求， 标志着公开考试、平等竞争的原则开始贯彻到干部录用工作之中。但是，从当 时的宏观情况看，干部录用的基本方式尚未发生根本变革，干部的主要来源仍 然是大中专毕业生的统一分配和军队转业干部的安置。吸收录用干部问题的 若干规定中所说的吸收录用有着特定的范围。所谓“吸收”，是指国家机关、 企事业单位从全民所有制和集体所有制单位的工人中吸收干部；所谓“录用”， 是指上述机关、单位从社会上的城镇知识青年、闲散专业技术人员、自学成才 的人员中录用干部，在当时的干部人事管理体制下，这种从工人中吸收和从社 会上录用干部的办法只是作为一种补充形式，并不构成干部队伍来源的主渠道。 从这个意义上讲，当时的“考试录用”没有带来整个干部录用工作的根本性变 化。 1 9 8 7 年，党的十三大决定建立国家公务员制度，强调“凡进入业务类公务 员队伍，应当通过法定考试，公开竞争 。1 9 8 8 年，第七届全国人大第一次会议 的政府工作报告中再次强调：“今后各级政府录用公务员，要按照国家公务员条 例的规定，通过考试，择优选拔。即国家机关，企业、事业单位吸收录用干部 要实行公开招收，自愿报名，进行德智体全面考核，坚持考试，择优录用的办 法，”并指出：“从社会上成批录用干部，要统一招考。考试由批准机关或县以 上人事部门与录用干部的部门共同协商，确定考试科目，并商请有关部门命题、 监考、评卷。录取时按录取分数线择优录取 同年1 0 月，国务院总理办公会议 指出：要按照公务员条件，严格把好政府机关的“进口 关。这些要求，对干 部人事制度改革起到了巨大的推动作用，反映了当时我国经济体制改革、政治 体制改革对干部人事制度改革的基本要求，推进了干部录用工作的新发展。1 9 8 7 年底，中央决定调整干部结构。1 9 8 8 年初，中央组织部和原劳动人事部在干部 录用工作中开始试行考试办法，两部印发了关于政法、税务、工商行政部门 和银行、保险系统招收干部实行统一考试的通知。通知指出：“招收干部， 应坚持面向社会，公开报名，统一考试，德、智、体全面考核，择优