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东北大学m p a 专业学位论文摘要 完善我国食品安全监管的对策研究 摘要 食品是人类生存的第一需要。食品安全则是健康的基础，关系经济发展和社 会的稳定。为此，食品安全已越来越引起全社会的关注，并成为政府的一项重要 的公共管理目标。 所谓食品安全，一般是指食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、 销售、消费等各环节的活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁 人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或危及消费者及其后代的隐患。食 品不安全因素贯穿于食品供应的全过程，因此，影响食品安全的因素很多。其 中，生物性污染、有毒有害化学物质超标是主要因素。 改革开放以来，我国食品产业高速增长，已经成为我国的第一大产业。同时， 食品安全事件也频频出现，食品安全形势不容乐观，对此，我国政府高度重视。 2 0 0 4 年9 月，国务院发布了关于进一步加强食品安全工作的决定，揭开了我国 食品安全监管工作的新篇章。但是，在食品安全的监管体制、法律体系、标准体 系、检验检测体系等方面，仍不适应我国食品安全监管的需要。 为进一步推进我国的食品安全监管工作，本文在认真研究发达国家食品安全 监管体系成效的基础上，结合对我国食品安全监管的现状和存在的主要问题的分 析，提出了完善我国食品安全监管的5 项主要对策，即：完善我国食品安全监管 体制、完善食品安全监管保障体系、提高食品安全监管效能、建立食品安全突发 事件应急机制和食品安全监管的社会推动机制，并提出了1 3 条措施。 关键词：食品；食品安全；食品安全监管 东北大学m p a 专业学位论文 a b s t r a c t s t u d y o nc o u n t e r m e a s u r eo fi m p r o v i n g f o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n r e g u l a t i o n a b s t r a c t f o o di sap r i m a r yn e c e s s i t yo fl i f ef o rh u m a nb e i n g f o o ds a f e t ya sb a s i so fh e a l t h i sr e l a t e dt oe c o n o m i c a ld e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t y t h e r e f o r e ，f o o ds a f e t yi s s u e h a si n c r e a s i n g l ya r o u s e dc o n c e r n so ft h ew h o l es o c i e t ya n da l s ob e c o m ea ni m p o r t a n t g o v e r n m e n tt a r g e tf o rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n g e n e r a l l y , f o o ds a f e t ym e a n st h a tv a r i o u sf o o dl i n k ss u c ha sp l a n t i n g , b r e e d i n g , p r o c e s s i n g ，p a c k i n g , s t o r a g e ，t r a n s p o r t a t i o n ，s a l e s ，c o n s u m p t i o na n de t c , c o n f o r mt o n a t i o n a li m p e r a t i v es t a n d a r da n dr e g u l a t i o na n dt h e r ei sn ot o x i ca n dh a r m f u ls u b s t a n c 跫 c o n t a i n e di nf o o dt h a tm a yh a r ma n dt h r e a th e a l t hs oa st oc a u s ec o n s u m e r sd i s e a s e & d e a t ho rh i d d e nr i s kt oe n d a n g e rc o n s u m e ra n do f f s p r i n g f o o di n s a f e t yf a c t o rp e n e t r a t e t h r o u g ht h ew h o l ep r o c e s so ff o o ds u p p l y c o n s e q u e n t l y , m a n yf a c t o r sa f f e c tf o o ds a f e t y , o fw h i c hb i o l o g i c a lp o l l u t i o na n de x c e e d i n gt o x i c & h a r m f u ls u b s t a n c ea r em a j o r f a c t o r s s i n c 宅o p e n i n g - u pa n dr e f o r m i n g ，f o o di n d u s t r yo f o u rc o u n t r yh a sb e e ng r o w i n gi n a m a z i n gs p e e da n dd e v e l o p e di n t ot h el a r g e s ts c a l ei n d u s t r y a tt h es a m et i m e ，f o o d i n s a f e t ye v e n t sf r e q u e n t l yo c c u ra n df o o ds a f e t ys i t u a t i o n i sn o to p t i m i s t i ci no u r c o u n t r y f o rt h i so u rg o v e r n m e n ta t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c et ot h ef o o ds a f e t yi s s u e i n s c p2 0 0 4t h es t a t ec o u n c i lp r o m u l g a t e dd e c i s i o no nf u r t h e ri n t e n s i f y i n gf o o ds a f e t y w o r k ，m a r k i n gt h en e wc h a p t e ro f f o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n & r e g u l a t i o no f o u rc o u n t r y h o w e v e r , t h es y s t e m so nf o o ds a f e t yl i k es u p e r v i s i o ns y s t e m ，l a ws y s t e m ，s t a n d a r d s y s t e ma n dt e s ts y s t e m ，e t ca r en o ts u i t a b l ef o rc u r r e n tu r g e n tn e e d s t h i sa r t i c l es t u d i e st h ee f f e c t so fd e v e l o p e dc o u n t r i e s f o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n r e g u l a t i o n s y s t e m ，a n da n a l y z e sf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n r e g u l a t i o np r e s e n ts i t u a t i o na n dm a i np r o b l e m si n o u rc o u n t r y b a s e d0 1 1t h ea b o v es t u d ya n da n a l y s i s ，t h i sa r t i c l ep u t s f o r w a r d5m a j o r c o u n t e r m e a s u r e st oi m p r o v eo u rc o u n t r y sf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n & r e g u l a t i o n ，i e i m p r o v i n gf o o d s a f e t ys u p e r v i s i o n & r e g u l a t i o ns y s t e m ，i m p r o v i n gf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n r e g u l a t i o ng u a r a n t e e s y s t e m ，i m p r o v i n gf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n & r e g u l a t i o ne f f i c i e n c y , b u i l d i n ge m e r g e n c ys y s t e mo f f o o ds a f e t ys u d d e ne v e n t sa n df o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n & r e g u l a t i o ns o c i e t yp r o m o t i o ns y s t e m ， m e a n w h i l er a i s e s1 3s t e p sf o rt h i s k e yw o r d s ：f o o d ；f o o ds a t e t y ；f o o ds a t e t yu p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o n 1 i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发 表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的 材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：弓莎埠 日期： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 学位论文作者签名：事侈刊乙 日期： 另外，如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视 为同意。 学位论文作者签名： 签字日期：弓咨水 导师签名： 签字曰期：卅 东北大学m p a 专业学位论文 引言 引言 食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品安全已远远超越人们对维持生 命基本物质需要这样的简单层次，食品安全保障的水平不仅直接涉及到人民生命 安全，而且也关系到社会稳定和经济发展，是国家安全、城市安全体系的一个重 要组成部分。 为此，世界各国政府都把确保食品安全工作放在政府相当高的层面来统御， 都采取了不同的管理和控制措施。美、日、加拿大等发达国家率先推出了关于食 品安全监管的研究；制定高效、统一、完善的监管法律法系；建立强力、专业、 精干的政府监管机构；组建高层次的政府统御机构；制订统一、科学的国家食品 安全强制标准；建立可靠、科学的食品安全风险分析、评价、控制机制。依据完 善的法律法规，配合科学的监管体制和有效的监管方法和手段，发达国家形成了 食品安全监管的完整体系。 我国政府一贯重视食品安全工作，特别是我国加入r i o 以来，食品安全工作 得到了全面加强。但是由于体制的原因，我国的食品安全监管还存在一些问题， 主要是法律法规体系不完善，技术标准不规范，各管理部门职能界限不清晰，责 任交叉模糊，监管职能分散和职能重叠并存，多头监管和监管真空并存，监管资 源的利用和监管的效率不高。制售假劣食品行为屡禁不止，食品安全事故时有发 生，食品安全隐患严重威胁公众的生命健康，越来越引起全社会的高度重视和密 切关注。现行食品安全监管模式已不适应食品安全监管工作的要求，同时也成为 制约食品经济快速发展的重要影响因素。 为此，国家决定调整药品监督管理部门职能，组建国家食品药品监督管理机 构，提出了全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各方联合行动的新的 管理体制。目前，全国已有近3 0 个省( 市) 组建了食品药品监督管理机构，有1 2 个省( 区、市) 先后建立了高层次、统一、权威的政府食品安全统御机构一食 品安全委员会( 食品安全领导小组) 。主要任务是贯彻落实国家和地方政府有关食 品安全监管方面的方针、政策及工作部署；组织协调和指导食品安全监管工作； 查处食品安全重大事故；提出制订地方食品安全监管法规的建议等。 东北大学m p a 专业学位论圭 引言 但是，由于新机制刚刚运转，实践经验不足，监管对策的研究仅处于起步阶 段，缺乏系统性，特别是在监管体制、保障体系、工作机制等方面的研究以及对 食品安全的综合监管职能的对策研究、部门职能整合及职能界定等问题的对策研 究尚显不足，对已经运行的新机制出现的各种新问题的对策研究也缺乏针对性和 操作性。 为此，作者结合本人的监管实践活动，从国内外食品安全监管的主要体制的 比较分析入手，着重分析了我国现行监管体制中的成功经验及存在问题，从提高 食品安全监管效能、建立食品安全监管的保障体系、食品安全运行机制等方面， 有针对性地提出了一些解决对策。 东北大学m p a 专业学位论文 第一章食品安全概述 第一章食品安全概述 1 1 食品安全的含义 关于食品安全的含义，有关国际组织在不同文献中有不同的表述，国内专 家、学者对此也有不同的认识。1 9 9 6 年世界卫生组织。曾将食品安全定义为“对 食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保 ， 将食品卫生定义为“为确保食品安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取 的一切条件和措施，食品质量则定义为食品满足消费者明确的或者隐含的需要 的特性，等等。 尽管食品安全的含义至今尚缺乏一个明确、统一的定义，但从目前的研究 情况来看，在食品安全概念的理解上，与食品卫生、食品质量相比较而畜，国 际社会已经基本形成如下四个方面共识： 食品安全是综合概念。作为种概念，食品安全包括食品卫生、食品质量、 食品营养等相关方面的内容和食品( 食物) 种植、养殖、加工、包装、 贮藏、运输、销售、消费等环节。 食品安全是社会概念。与卫生学、营养学、质量学等学科概念不同，食 品安全是个社会治理概念。同国家以及不同时期，食品安全所面临的突 出问题和治理要求有所不同。在发达国家，食品安全所关注的主要是因 科学技术发展所引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响；而在发 展中国家，食品安全所侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题， 如假冒伪劣、有毒有害食品的非法生产经营。我国的食品安全问题则包 括上述全部内容。 食品安全是政治概念。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都 是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存 权紧密相连，具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或政府强制的范 畴。 简称。世卫组织”( w o r i dh e a i t ho r g a n i z a t i o n - w t o ) ，是联合固下属的一个专门机构，1 9 4 8 年4 月7 日 成立。现有1 9 2 个成员固世界卫生组织的宗旨是使全世界人民获得尽可能高水平的健康 3 东北大学m p a 专业学位论文 一 第一章食品安全概述 食品安全是法律概念。进入2 0 世纪8 0 年代以来，一些国家以及有关国 际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以综合型的食品安全法 替代要素型的食品卫生法、产品质量法圆等，反映了时代发展 的要求。 基于以上认识，食品安全的概念可以表述为：食品( 食物) 的种植、养殖、 加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等各环节的活动符合国家强制标准和要 求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危 及消费者及其后代的隐患。 食品安全的概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包 括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。同时，必 须注意到，食品安全与食品卫生、食品质量三者之间不是相互平行的关系，也 不是相互交叉的关系。食品安全包括食品卫生、食品质量，而食品卫生与食品 质量之间有一定的交叉。以食品安全的概念涵盖食品卫生、食品质量的概念， 并不是否定和取消这两个概念，而是在更加科学的体系下，以更加宏观的角度， 来看待食品卫生、食品质量n 3 。因此，对食品安全作出科学的定义，对正确认识 和分析我国的食品安全监管工作存在的闯题、进一步加强和改进我国的食品安 全监管工作具有重要意义，也是本论文研究的重要基础。 从食品安全监管的角度分析，食品安全的概念有三个方面的特点： 突出了全局性。食品安全可以涵盖食品生产经营的多环节和多要素，也 可以涵盖食品企业、监管部门等多单位和多部门，可以克服目前部门立 法或环节立法的缺陷，构建环节紧密、要素齐全的食品安全保障体系。 突出了科学性。从目前国际社会来看，食品卫生法与传统社会治理 相联系，突出政府许可和处罚，属于第一代食品保障法。而食品安全 法则与现代社会治理相联系，以科学的风险评估为基点，兼顾行政许 可与行政指导，政府宏观监管与企业微观保障，属于第二代食品保障法。 突出了统一性。目前，我国基本确立了以分段监管为主、品种监管为辅 1 9 9 5 年1 0 月3 0 日中华人民共和因第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，中华人民共和 圆主席令第五十九号公布，白1 9 9 5 年l o 月3 0 日起施行 。1 9 9 3 年2 月2 3 日中华人民共和图第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，中华人民共和 圆主席令第七十号公布，根据2 0 0 0 年7 月8 日笫九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修正 查型丛堂船a 专业学位论文第一章食品安全概述 的食品安全监管体制。确立食品安全概念可以统一各环节、各部门的准 入条件、标准内容等，从而避免目前的在同一环节对同一企业进行卫生、 质量等多要素的重复监管。 1 2 影响我国食品安全的主要因素 1 2 1 影响我国食品安全的物质因素 食品不安全因素贯穿于食品供应的全过程，因此，影响食品安全因素很多。 其中，影响食品安全的物质因素主要有： 微生物因素。微生物污染是影响我国食品安全的主要因素之一。包括细 菌性污染、病毒、真菌及其毒素等。从我国情况看，微生物性食物中毒 占各类食物中毒的4 0 ，居首位。 化学物质因素。滥用、超量使用食品添加剂；食品中农药、化肥的残留； 兽药、饲料在动物性食品中的残留；食品容器、包装材料迁移到食品中 的化学物质；使用有毒有害化学物质加工食品所带来的危害：重金属污 染等。化学性因素也是影响我国食品安全的主要因素。 新开发食品及新工艺带来的不安全因素。如转基因食品的安全性问题。 1 2 2 影响我国食品安全的人为因素 目前，我国正处在市场经济发展的初级阶段，我国的特定阶段和特定国情在 影响我国食品安全的因素中占主要地位，可以说，主要是人为因素。 我国人口众多，素质不高，环保意识差，生存环境质量不高，严重威胁 食品安全。 滥用投入品，造成农畜业、种植养殖的源头污染对食品安全的威胁越来 越严重，特别是农药兽药的滥用造成食物中农兽药残留问题突出，是我 国当前一段时期最突出的食品安全问题之一。 受我国经济发展水平不平衡的制约，加之一些食品加工人员食品安全意 识不强，在食品加工过程中违规操作，添加剂超标使用，致使污染物、 重金属超标现象经常发生，更为严重的是一些不法商贩故意掺杂使假， 业查茎婴! 专业学位论文第一章食品安全概述 的食品安全监管体制：i _ 立簧磊耍至藏惫可以巯= 碧环节、甭活行i 丽砸 入条件、标准内容等，从而避免目前的在同一环节对同一企业进行卫生、 质量等多要素的重复监管。 1 2 影响我国食品安全的主要因素 1 2 1 影响我国食品安全的物质因素 食品不安全因素贯穿于食品供应的全过程，因此，影响食品安全因素很多。 其中，影响食品安全的物质因素主要有： 微生物因素。微生物污染是影响我国食品安全的主要因素之一。包括细 菌性污染、病毒、真菌及其毒索等。从我国情况看，微生物性食物中毒 占各类食物中毒的4 0 ，居首位。 化学物质因素滥用、超量使用食品添加剂；食品中农药、化肥的残罾； 兽药、饲料在动物性食品中的残留；食品容器、包装材料迁移到食品中 的化学物质；使用有毒有害化学物质加工食品所带来的危害；重金属污 染等。化学性因素也是影响我国食品安全的主要因素。 新开发食品及新工艺带来的不安全因素如转基因食品的安全性问题。 1 2 2 影响我国食品安全的人为因素 目前，我国正处在市场经济发展的初级阶段，我国的特定阶段和特定国情在 影响我国食品安全的因素中占主要地位，可以说，主要是人为因素。 我国人口众多，素质不高，环保意识羞，生存环境质量不高，严重威胁 食品安全。 滥用投入品，造成农畜业、种植养殖的源头污染对食品安全的威胁越来 越严重特别是农药兽药的滥用造成食物中农兽药残留问题突出，是我 国当前一段时期最突出的食品安全问题之一。 受我国经济发展水平不平衡的制约，加之一些食品加工人员食品安全意 识不强，在食品加工过程中违规操作，添加剂超标使用，致使污染物、 重金属超标现象经常发生，更为严重的是一些不法商贩放意掺杂使假， 重金属超标现象经常发生，更为严重的是一些不法商贩故意掺杂使假， 查型丛堂船a 专业学位论文第一章食品安全概述 的食品安全监管体制。确立食品安全概念可以统一各环节、各部门的准 入条件、标准内容等，从而避免目前的在同一环节对同一企业进行卫生、 质量等多要素的重复监管。 1 2 影响我国食品安全的主要因素 1 2 1 影响我国食品安全的物质因素 食品不安全因素贯穿于食品供应的全过程，因此，影响食品安全因素很多。 其中，影响食品安全的物质因素主要有： 微生物因素。微生物污染是影响我国食品安全的主要因素之一。包括细 菌性污染、病毒、真菌及其毒素等。从我国情况看，微生物性食物中毒 占各类食物中毒的4 0 ，居首位。 化学物质因素。滥用、超量使用食品添加剂；食品中农药、化肥的残留； 兽药、饲料在动物性食品中的残留；食品容器、包装材料迁移到食品中 的化学物质；使用有毒有害化学物质加工食品所带来的危害：重金属污 染等。化学性因素也是影响我国食品安全的主要因素。 新开发食品及新工艺带来的不安全因素。如转基因食品的安全性问题。 1 2 2 影响我国食品安全的人为因素 目前，我国正处在市场经济发展的初级阶段，我国的特定阶段和特定国情在 影响我国食品安全的因素中占主要地位，可以说，主要是人为因素。 我国人口众多，素质不高，环保意识差，生存环境质量不高，严重威胁 食品安全。 滥用投入品，造成农畜业、种植养殖的源头污染对食品安全的威胁越来 越严重，特别是农药兽药的滥用造成食物中农兽药残留问题突出，是我 国当前一段时期最突出的食品安全问题之一。 受我国经济发展水平不平衡的制约，加之一些食品加工人员食品安全意 识不强，在食品加工过程中违规操作，添加剂超标使用，致使污染物、 重金属超标现象经常发生，更为严重的是一些不法商贩故意掺杂使假， 东北大学即a 专业学位论文 一 整二皇食品安全概述 一滥用食品标识，给消费者带来很大伤害。 监管部门工作不力，食品安全管理涉及经贸、工商、卫生、质检等多个 部门，在实践中存在多头管理、职责不清、法规滞后、检测技术落后等 诸多问题直接影响食品安全监管效能。 社会信用缺失，也是导致食品安全问题的重要因素。 1 3 强化食品安全监管的重要意义 1 3 1 保障公众健康的基本要求 食品与人们的生活息息相关，因此食品安全一旦出现问题，消费者首当其 冲会受到侵害。2 0 世纪9 0 年代以来，我国食品产业发展取得巨大成就，基本结 束了食品、食用农产品长期短缺的历史，同时，人们对食品安全的渴望空前高 涨。但是，近几年我国食品安全问题仍然非常突出：种植和养殖过程中农业投 入品的不合理使用和产地环境污染致使的食品源头污染；生产加工环节大量家 庭作坊式的生产条件致使大量不合格食品上市；流通中食品的包装、运输、储 藏环节的管理和设施落后造成食品的二次污染等等。2 0 0 3 年，卫生部共收到全 国重大食物中毒事件报告3 9 7 起，1 2 8 7 6 人中毒，3 2 3 人死亡，与2 0 0 2 年比较， 重大食物中毒的报告起数、中毒人数、死亡人数分别增加了1 9 6 、8 1 、1 3 4 ， 仅2 0 0 4 年一年就连续出现安徽阜阳奶粉事件、广州毒酒事件、烟台龙口粉丝事 件、重庆火锅掺杂石蜡事件、广东毒蘑菇事件和涉及世界范围的苏丹红事件瞄3 。 一系列食品安全事件和突出问题引起了全社会的关注，在2 0 0 5 年召开的全国第 十届人大第三次会议上，就有5 4 4 名人大代表联名提出议案要求制定食品安 全法，另有1 9 6 名人大代表联名提出议案要求修改食品卫生法。加强食品 安全的监督管理、提高食品安全管理水平、确保公众身体健康、维护公众利益 已成为全社会的共同呼声。 1 。3 2 促进食品出口的必由之路 随着世界经济全球化的发展，食品质量安全已成为全球性的重大战略性问 题，越来越受到世界各地政府和消费者的重视，特别是入世以来，疯牛病、口 蹄疫、禽流感等重大食品安全事件的爆发和流行，已使发达国家和地区更加重 6 垫蠢学m p a 专业学位论文第一章食品安全概述 视对食品安全的监督管理。同时，不断发展的食品对外贸易中，各国都集中力 量制定了更严格的食品安全技术法规和标准，对进1 ：3 食品安全提出越来越高的 要求。特别是我国加入w t o 以后，取消了关税壁垒，发达国家凭借技术领先、 设备先进等优势，实施以检测标准为基础的贸易技术性屏障，对食品质量提出 了更高的要求口1 。目前我国每年由于出口食品质量不达标造成的经济损失已达到 几百亿元，给生产企业和广大农民造成巨大损失，也在一定程度上损害了我国 的国际声誉和国际形象。因此，加强食品安全监管，促使我国食品安全水平的 提高，不仅有利于保护人民健康，也有利于促进我国农业和食品工业的发展， 提高其国际竞争力。 1 3 3 政府履行公共职能的体现 食品安全是一个“从农田到餐桌的系统工程，涉及种植、生产加工、流 通、消费各个环节，任何组织和机构都不能代替政府履行食品安全监管的职能， 食品安全领域存在的严重市场失灵也是各国政府介入食品监管的重要依据之 一。随着食品产业链条的不断延长和国际贸易的不断扩大，食品不安全因素越 来越复杂、风险越来越大，怎样以科学的风险评估为基础，建立科学有效管理 体制，最大限度地规避“从农田到餐桌 的各种风险，确保公众健康、促进食 品经济发展已经成为各国政府最重要工作之一，成为各国政府一项最基本的公 共职能。我国政府高度重视食品安全，为履行好监管职能，积极进行机构改革， 2 0 0 3 年4 月，在原国家药品监督管理局的基础上组建了国家食品药品监督管理 局，这标志着我国食品安全工作迈入了综合监管与具体监管相结合的新阶段。 按照“组织协调、综合监管，依法组织对重大事故查处”的工作职能，各地食 品药品监督局对综合监管方式进行探索和实践，在一定程度上整合了现有监管 资源，使食品安全状况得到改观，初步建立起了食品安全管理体系并发挥了重 要作用。 1 3 4 维护国家安全的需要 食品安全不仅关系到人类健康，也关系到经济发展和社会稳定，关系到国家 的安全“1 。一是关系国民经济的健康发展。改革开放以来，特别是近年来，我国食 查些大学i o i p a 专业学位论文 一 箜二主一食品安全概述 品工业迅猛发展，食品工业的总产值、利税额、经济效益和出口创汇额大幅度增 长，2 0 0 3 年，全国食品行业销售收入首次突破1 万亿元大关。食品行业已成为我 国的第一大产业，食品行业对我国经济和社会生活的影响也越来越大。二是不安 全食品带来的危害具有涉及面广、隐蔽性强、潜伏期长等特点，恶性食品安全事 故的发生往往会影响到整个社会的稳定，使人们对社会、对政府产生一种信任危 机。比如，2 0 0 3 年4 月发生在我省鞍山海城的豆奶中毒事件，涉及学生2 5 5 6 名， 引发了群众游行、堵截火车、集体上访等一系列事件，在社会上造成了严重影响， 鞍山市政府为此拿出了很大精力，政府工作也受到了极大干扰，但群众对政府仍 意见纷纷。三是影响政府形象和执政地位。1 9 9 9 年在比利时发生的二恶英事件， 不仅比利时蒙受了巨大经济损失，还直接导致了当时比利时内阁的倒台。德国因 疯牛病的流行致使卫生部长和农业部长辞职。四是随着新技术、新成果的应用和 推广，以及食品贸易的全球化，加上现代信息传播技术，任何一个食品闯题都容 易受到消费者的关心甚至国际化。近年来发生在英国的疯牛病，使英国经济遭受 沉重打击，不仅如此，疯牛病很快就传播到整个欧洲，以致波及全球一半以上的 地区。因此，食品安全已经成为一个世界各国相互影响的全球性事务。五是我国 加入帅以来，食品安全隐患突显，欧盟、日本等国家对我国的一些食品采取了 限制进口等措施，导致我国出口食品多次退货、销毁等事件，不仅造成巨大的经 济损失，而且严重影响了我国在国际市场上的声誉。 。1 9 9 9 年5 月，比利时发现一些饲料加工厂和养鸡场的鸡饲料被致癌的二恶荚所污染该事件在因内外引起 强烈轰动，严重损害了比的田际声誉，直接影响比的对外贸易，它恰恰发生在大选前夕，是导致连续执政长 达4 1 年的荷语基人党和法语基社党竞选失败的原因之一 8 东北大学m p a 专业学位论文第二章发达国家食品安全监管及借鉴 第二章发达国家食品安全监管及借鉴 从世界范围看，发达国家大多都有一套比较高效的食品安全监管体系，但 监管模式不尽一致，总体上，主要有集中模式与集中分散模式两种。集中模式 是以欧盟的德国、丹麦为代表，即将所有与食品安全有关的活动合并至一个部 门，直接由这个部门对全国的食品安全工作进行统管。集中分散模式，以美国、 日本为代表，即与食品安全相关的监管部门由三四个部门负责，但还有数个辅 助部门提供支持。对发达国家食品监管工作进行研究，有助于制定和完善我国 的食品安全监管对策。 2 1 美国食品安全监管 美国在保障食品安全方面有一个十分强大的体系1 ，包括遍及全国的食品安 全监管体系、完备的食品安全法律法规、应对特殊领域的特殊机制等等。 2 1 1 美国食品安全监管体系 美国的总统食品安全委员会是美国联邦政府食品安全监管的最高机构，统 揽全局，有力地协调着政府8 个部门所属的1 5 个机构，有效地实施食品安全监 管。 美国负责食品安全监管的联邦协调组织有美国食品与药物管理局圆( f d a ) 和农业部( u s d a ) 、环境保护署( e p a ) 。这些部门主要按食品类别进行分工监管， 并与各州地方政府一起形成美国的食品安全监管体系。 美国实行食品安全机构联合监管制度。建立了联邦、州和地方政府既相互 。欧洲联盟( 简称欧且，e u r o p e a nu n i o n e u ) ，是由欧洲共同体发展而来的，是一个集效治实体和经济实 体于一身在世界上吴有重要影响的区域一体化组织1 9 9 1 年1 2 月，欧洲共同体马新特里麟犄首脑会议通 过欧洲联盟条约( 简称薯马约) 1 9 9 3 年1 1 月1 日，马约正式生效，欧豆正式诞生默置现有2 5 个 成炙圈( 法、德、意、荷，比、卢，英、丹麦，爱尔兰、希腊、西班牙和葡萄牙、奥地利、瑞典和芬兰，塞 浦路斯、匈牙利、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛，马耳他、波兰、斯洛伐克和新洛文尼亚) ，总部设在 比利时首都布鲁塞尔 o 隶属于美圜卫生教育福利部，负责美国药品、食品、生物制品、化妆品、善药、医疗器械以及诊断用品等 的管理f d a 下设药品局、食品局、兽药局、放射卫生局、生物倒品局、医疗器械及诊断用品局和四謇毒理 研究中心，区域工作管理机构。即6 个局、一个中心和一个区域管理机构f d a 总部设在华盛顿特区及马利 兰州罗克威尔城，机构庞大，分支机构遍布全因各地 叁韭查学m p a 专业学位论文 一生主一垒垫国家食品安全监管及借鉴 独立又相互协作的食品安全监督网，在地方、州和联邦全面监督食丽丽至丐 流通。市县卫生局、州卫生机构以及联邦政府的许多部门和机构，都雇佣食品 检查员、微生物学家、流行病学家及其他食品科学家，对食品安全实施持续深 入的监管。 联邦政府对食品安全监督工作具有高度的权威性和独立性，不依赖各州政 府。他们在全国设立多个检验中心或实验室，并向全国各地派驻大量的调查员， 以保证联邦政府的食品安全质量监督工作免受地方经济利益的干扰。联邦所有 具有食品安全监督职能的机构都不具有促进贸易的职能，从而保证食品安全监 督工作免受国家和部门经济利益的影响和干扰】。 2 1 2 美国食品安全法律体系 美国从1 9 0 6 年和1 9 0 7 年的“食品和药品法 和“肉类检验法开始，到 迄今为止的9 0 多年的时间里制定和修订成了七部法律。这些法律从一开始就集 中于食品供应的不同领域，而且所秉承的食品安全原则也不同。目前美国食品 安全共有七部法令：联邦食品、药品和化妆品法( f f d c a ) 、公共卫生服务法 ( p h s a ) 、 联邦肉类检验法( f m i a ) 、 禽类产品检验法( p p i a ) 、 蛋类产品检 验法( e p i a ) 、联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法( f i f r a ) 、食品质量保障 法( f q p a ) 。 美国的宪法规定了国家的食品安全系统由政府的立法、执法和司法三个部 门负责。国会和各州议会颁布立法部门制定的法规；执法部门( 包括美国农业 部( u s d a ) 、美国食品及药物管理局( f d a ) 、美国环保署( e p a ) 、各州农业部) 利 用联邦备忘录发布法律法规并负责执行和修订；司法部门对强制执法行动、监 管工作或一些政策法规产生的争端给出公正的裁决。 美国的食品安全法规被公认为是较完备的法规体系，法规的制定是以危险 性分析和科学性为基础，并拥有预防性的措施。目前，美国有关食品安全法令 是以联邦食品、药物、化妆品法( f f d c a ) 为核心，它为食品安全的管理提供 了基本原则和框架。按照此法律，食品工业的责任是生产安全和卫生的食品， 政府是通过市场监督而不是强制性的售前检验来管理食品行业，并赋予了各个 食品管理部门相应的管理权限。 查! 垦叁堂壁a _ 专业学位论文第二章发达国家食品安全监管及借鉴 2 。1 3 美国食品安全监管模式的改革趋势 美国国家科学院( n a s ) 在“确保从生产到消费的食品安全 报告中，建议美 国国会“依法建立一个管理联邦食品安全系统的统一和中心架构，它应该仅由 一个机构领导，该机构对所有联邦食品安全管理活动负责并负责资源控制”h 1 。 美国专家建议进行几项改革以加强联邦食品安全体系，但至目前为止，美国在 研究了食品监管模式的各种走向之后，包括把监管职能合并到一个机构，以及 新建独立的食品安全管理机构，认为各有利弊，在改革方面，也仅是提出了一 个原则：实施食品安全战略计划，包括组织和法制改革所需要的风险分析；精 简或合理调整现存的食品安全体系，尤其是那些存在管理重叠的领域；制定一 个组织计划，建立全面、统一的法律体系。 2 2 日本食品安全监管 日本食品安全监管的主要特色是将“管理程序、规章制度和监瞥行为 融 合在有关法律法规的执法过程中。依据 食品卫生法并配合科学的监管体制 和有效的监管方法和手段，构成了目前日本食品安全监管的完整体系。 2 2 1 日本食品安全监管体制 日本于2 0 0 3 年通过了食品安全基本法并经国会批准，在内阁府设立食品安 全委员会，由国家公安委员会委员长主管。委员会的7 位委员分别是毒性学、 微生物学、有机化学、公共卫生的专家、食品生产流通领域专家、消协专家、 信息学的专家，均由参众两院同意、内阁总理大臣任命。委员会的主要职责是 向内阁总理大臣陈述食品安全的相关意见，修订和调整政策，专门对农林水产 省和厚生劳动省的食品安全管理工作进行协调。日本食品安全管理体制有其自 身的特点，即按照食品从生产、加工到销售流通等环节来明确有关政府部门的 职责。农林水产省主要负责国内生鲜农产品生产环节的安全管理：厚生劳动省 主要负责加工和流通环节食品安全的监督管理，农林水产省和厚生劳动省之间 既有分工，又有合作。该模式的缺点在于按环节分工容易造成各管理部门衔接 不好、出现监控真空。 日本以农林物质标准化及质量标识管理法为基础，建立起了包括食品 卫生、农产品质量、投入品( 农药、兽药、饲料添加剂等) 、动物防疫、植物保 护等5 个方面的较为完善的农产品质量法律法规体系。日本自1 9 4 8 年厚生劳动 省颁布实施食品卫生法和农林水产省颁布实施输出品取缔法之后，农 林水产省又相继出台了：农林产品品质规格和正确标识法( j a s 法，1 9 7 0 年颁 布实施) 、植物防疫法、家畜传染病预防法、农药取缔法、农药管理法 等与农产品质量安全有关的法律法规。日本农产品质量安全管理由农林水产省 和厚生劳动省负责，直接面向农产品的生产者、加工者、销售者和消费者，分 别根据食品卫生法、l ：农林物资标准化及质量标识管理法开展工作。 2 2 3 日本食晶安全监管有效措施 针对食物中农药残留问题，日本有关部门采取有效措施，严格限制抗生素、 农药和化肥的使用，加强对食品中的农药残留物和食品添加剂的安全管理，还 加大对农药的毒性测试和对食品添加剂安全评估的力度。日本大幅降低了农药 残留允许量，对2 4 2 种农药制定了严格的残留标准。同时，有关部门严格检测 和限制食品添加剂的使用，目前已停止使用3 8 种食品添加剂，并禁止含有这些 添加剂的食品上市销售，同时还严格规定上市销售的肉蛋鱼类等食品不能含抗 生素等物质，食品不得用放射线进行加工处理等。 为了让消费者放心，日本有关部门还建立了“食品身份证制度 ，即产品履 历跟踪监视制度，要求生产、流通等各部门广泛采用条码技术、无线射频识别 技术等的电子标签，详细记载产品生产和流通过程的各种数据，以此来配合实 施重大食品安全问题的追查和召回。 日本政府还对违反有关食品安全法律法规的行为实施严格处罚。食品卫生 法规定，如违反这项法律，对主要责任人最高可判处三年有期徒刑以及3 0 0 万日元罚款；对企业法人最高可处罚1 亿日元，以确保法律的实施力度和震慑 作用。 奎! 垦叁堂塑叁童些学位论文第二章发达国家食品安全监管及借鉴 3 欧盟食品安全监管 欧盟作为一个经济集团，对食品安全特别重视。2 0 0 0 年欧盟发表了食品安 全白皮书国，明确要以食品安全为主要目标形成一个新的食品安全体系框架，并 且提出、建立了一个独立的食品管理机构负责食品安全徊1 。尤其是疯牛病事件后， 欧盟各成员国政府对食品安全的重视进一步加强。 2 3 1 欧盟食品安全监管体制 欧盟于2 0 0 1 年通过立法成立食品安全管理局( e f s a ) ，2 0 0 2 年欧盟食品安全 管理局正式开始行使职能，其职责主要有三项：一是负责区域内食品安全领域 的立法和政策；二是提供科学建议和技术支持，负责公布可能对食品安全产生 广泛影响的科学和技术方面的因素；三是与成员国和欧盟委员会合作，负责交 换风险信息、风险管理、危险评估。欧洲食品安全管理局具有广泛的权限，其 管辖范围包括对任何可能直接或间接影响食品安全，涉及动物健康、动物保健 和植物健康的各种事项和从食品生产直至供给的各个过程。 2 3 2 欧盟食品安全法律体系 欧盟为统一并协调内部食品安全监管规则，三十年来陆续制订了l ：通用食 品法、食品卫生法等2 0 多部食品安全方面的法规，形成了强大的法律体系 阳1 。欧盟还制订了一系列食品安全规范要求，主要包括动植物疾病控制、药物残 留控制、食品生产卫生规范、良好实验室的检验、进口食品准入控制、出口国 官方兽医证书规定、食品的官方监控等。 欧盟委员会于2 0 0 0 年1 月1 2 日正式发表了食品安全白皮书，白皮书的内 容是以欧盟委员会于1 9 9 7 年发表的食品法规绿皮书为基础修订n 0 1 。白皮书是欧 盟和各成员国制定食品安全管理措施以及建立欧洲食品安全管理机构的核心指 令，奠定了欧盟食品安全体系实现高度统一的基础。欧盟食品安全白皮书提出 了完善欧盟“从农田到餐桌 一系列食品安全保证措施的改革计划，内容包括 食品安全原则、食品安全政策体系、欧盟食品安全专项管理机构、食品法规框 。一图政府或议会正式发表的譬要文件或报告书的封面有它惯用的颜色，白色的叫白皮书( 如葡萄牙) ，篮 色的叫蓝皮书( 如荚因) ，红色的叫红皮书( 如西班牙) ，黄色的叫黄皮书( 如法圆) ，绿色的叫绿皮书( 如意 大利) ，因而白皮书、蓝皮书等往往成为某些因家的宫吉文书的代号但事实上，一国使用的颜色不限于一种 垄! ! 叁兰婴垒童些堂垡论文 第二章发达国家食品安全监管及借鉴 _ _ _ _ - ：_ _ ? _ _ _ _ _ - _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ - _ - _ _ _ 二_ _ _ 二_ _ 二_ = - = _ 二一_ 二- = _ - _ _ _ = = 二= 二_ = 二_ - = = 二二= - 一