（公共管理专业论文）高速公路集团化管理模式构建研究.pdf

摘要 8 0 年代以来，我国高速公路建设得到了迅速发展，取得了巨大 的成就，截止2 0 0 8 年底，我国高速公路通车总里程突破6 万公里， 从零的突破到跃居世界第二位，用了近2 0 年时间走过了发达国家近 5 0 年的历程，对经济增长和社会发展产生了巨大推动作用。随着行 政、经济体制改革的不断深入，计划经济体制下的高速公路运营管理 体制已经对高速公路事业的健康发展产生了不利影响，因此，探讨构 建一套适合我国国情的高速公路运营管理模式显得尤为必要和迫切。 本文分析了我国高速公路管理模式的历史演变过程，并对现行高 速公路管理模式中存在的主要症结进行了深入的分析，重新审视政府 在高速公路管理领域应发挥的作用，提出了应按“产权清晰、权责明 确、政企分开、管理科学 的要求组建高速公路集团，构建高速公路 集团化管理模式，对集团化管理模式的基本框架，即“政府宏观调控、 集团统一行政、专职部门管理、企业特许经营 进行了系统论述。本 文将公共管理、公共服务理论、政府职能变革理论与较微观层面高速 公路公共管理、公共服务、政府高速公路管理实践结合起来，率先对 高速公路集团化管理模式构建进行了系统性研究，提出了高速公路集 团化管理模式构建的新路径、新理念，对丰富地方政府公共管理与高 速公路发展理论具有重要的开拓性意义，对促进高速公路事业健康、 协调、可持续发展具有一定的指导作用。 关键词：高速公路；集团化管理；模式 a b s t r a c t s i n c et h en i n e t e e ne i g h t i e s ，t h e e x p r e s s w a yc o n s t r u c t i o n o fo u r c o u n t r yh a su n d e r g o n ear a p i dd e v e l o p m e n ta n dm a d eg r e a ta c h i e v e m e n t s b yt h e e n do f2 0 0 8 ，t h ew h o l ee x p r e s s w a yt r a f f i cm i l l a g er a n k st h e s e c o n dw o r l d w i d e l y , s t a r t i n gf r o mz e r oa n dr e a c h i n g s i x t yt h o u s a n d k i l o m e t e r s ，w h i c hi sa c c o m p l i s h e di n l e s st h a n2 0y e a r s ，c o m p a r i n g a l m o s t5 0y e a r sb yd e v e l o p e dc o u n t r i e s t h es i g n i f i c a n tc h a n g eh a sb e e n ah u g e i m p e t u st oe c o n o m i cg r o w t ha n ds o c i a ld e v e l o p m e n t w i t ht h e d e e p e n i n g o fa d m i n i s t r a t i v er e f o r ma n de c o n o m i cr e f o r m ，t h ee x p r e s s w a y m a n a g e m e n tp a t t e r n b a s e do np l a n e de c o n o m ys y s t e mi sn ol o n g e r s u i t a b l ef o rt h ec a u s eo fh e a l t h ye x p r e s s w a yd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h e f o u n d a t i o no fa na p p r o p r i a t ep a t t e r ns u i t a b l ef o rt h ec o n d i t i o no fo u r c o u n t r yi sv e r yi n d i s p e n s i b l ea n du r g e n t t h i se s s a yl o o k sb a c kt h ee v o l u t i o no ft h ee x p r e s s w a ym a n a g e m e n t p a t t e r no fc h i n aa n df i g u r e so u tt h em a j o rp r o b l e m so fe x i s t i n gs y s t e m m o r e o v e r , i tr e - i n s p e c t st h er o l eg o v e r n m e n tp l a y si n t h i sf i e l da n d i n t r o d u c e st h ep a t t e r no fe s t a b l i s h i n ge x p r e s s w a yg r o u pa c c o r d i n gt ot h e p r i n c i p l eo f “c l e a r l y e s t a b l i s h e d o w n e r s h i p ，w e l ld e f i n e dp o w e ra n d r e s p o n s i b i l i t y , s e p a r a t i o no fe n t e r p r i s ef r o ma d m i n i s t r a t i o n ，a n ds c i e n t i f i c m a n a g e m e n t ，a n dt h e ns y s t e m a t i c a l l ya r g u e st h eb a s i cs t r u c t u r eo fg r o u p m a n a g e m e n tp a t t e r n ，t h a ti s ，“m a c r o c o n t r o l b yg o v e r n m e n t ， a d m i n i s t r a t i o nb yg r o u p ，m a n a g e m e n tb ya p p o i n t e dd e p a r t m e n t sa n d f r a n c h i s e b ye n t e r p r i s e t h i se s s a y c o m b i n e st h e o r i e so f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，p u b l i cs e r v i c ea n dg o v e r n m e n tf u n c t i o nt r a n s i t i o nw i t h p r a c t i c e o f e x p r e s s w a yp u b l i cm a n a g e m e n t ，p u b l i c s e r v i c ea n d e x p r e s s w a yg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ，i n n o v a t i v e l ya n a l y s e s t h e s t r u c t u r a le s t a b l i s h m e n to fe x p r e s s w a ym a n a g e r i a lp a t t e r ni nas y s t e m a t i c w a ya n db r i n g si nn e wi d e a sa n dm e t h o d s ，w h i c he n r i c h e sl o c a lm u n i c i p a l p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r ya n de x p r e s s w a yd e v e l o p m e n tt h e o r y , l e a d i n g t oa h e a l t h y , h a r m o n i o u sa n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：e x p r e s s w a y ；g r o u pm a n a g e m e n t ；p a t t e r n i i i 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不合任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体；均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：誓奇力哆年，月谚日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 作者签名：曾烹晡在雀荡攀絮j 孑日 锄签名：霭躯日期：哆年，月夕日 高速公路集团化管理模式构建研究 第一章绪论 1 1选题的背景与意义 改革开放以来，我国高速公路从无到有、从通变畅，总体上实现 了持续、快速和有序的发展，1 9 8 8 年我国高速公路通车里程仅为1 4 7 公里，至s j1 9 9 9 年突破1 万公里，至0 2 0 0 2 年突破2 万公里，2 0 0 4 年突破3 万公里，2 0 0 5 年突破4 万公里，2 0 0 7 年突破5 万公里，2 0 0 8 年突破6 万 公里，稳居世界第二位。2 0 0 9 年全国高速公路开工里程达到了1 0 0 0 0 公里。高速公路的发展速度举世瞩目，极大提高了我国公路网的整 体技术水平，优化了交通运输结构，对缓解交通运输的“瓶颈”制约 发挥了重要作用，有力地促进了我国经济发展和社会进步。但是在高 速公路快速发展的同时也突显了高速公路管理体制的弊端，不能完全 适应我国国情和高速公路发展的需要，存在许多急待解决的问题，直 接影响高速公路应有的经济效益和社会效益。 当前，我国正面临着公共管理模式的转变和治理结构的转型。交 通运输作为国家重要的公共基础设施，与民众日常生活息息相关，强 化交通运输部门公共服务职能、提高运输保障能力非常重要。交通部 部长李盛霖在2 0 0 8 年全国交通工作会议上强调，要积极推进交通部 门转变政府职能、转变工作作风、转变工作方法，强化公共服务职能， 完善交通公共服务体系，建设服务型政府交通部门。 以实行职能有 机统一的大部门体制为切入点，新组建的交通运输部已于2 0 0 8 年3 月 2 3 日正式挂牌。高速公路管理体制是在交通领域实现政府管理职能 的重要组织形式。高速公路作为准公共物品，其管理活动有着更为丰 ? 数据来源：中国公路建设六十年主要成就，h t t p ：f i n a n c e , p e o p l e c o n l c n g b 9 8 7 4 9 0 1 h t m l 。数据来源：中国高速公路总里程全球第二，h t t p ：帆他c h i n a h i g 脚a y c o m n e w s 2 0 0 9 3 6 1 5 7 1 p h p 。李盛霖：在2 0 0 8 年全国交通工作会议上讲话，h t t p ：w w w c h i n a h i g h w a y c o m n e w s 2 0 0 8 2 2 5 4 2 2 p h p 。资料来源：新组建交通运输部正式挂牌，h t t p ：n e w s s i n a c o l l tc n c 2 0 0 8 - 0 3 - - 2 4 1 4 5 5 1 5 2 1 3 5 7 3 s h t m l m p a 学位论文 富的内涵和较为特殊的要求。因此，本文从公共管理、公共服务理论 的视角出发，针对高速公路现行管理模式中存在的主要症结，提出了 高速公路的集团化管理模式，并对高速公路集团化管理模式构建的新 理念、新路径进行系统性研究，这对高速公路管理理论具有重要的开 拓性意义，对促进高速公路事业健康、协调、可持续发展具有一定的 现实指导作用。 1 2 研究目的 笔者对高速公路管理模式进行深层次的研究和思考，源自于现行 我国高速公路管理体制中存在的深层次矛盾和问题。尽管改革开放三 十年来，我国高速公路事业取得了长足的发展和进步，但随着我国行 政、经济体制改革和社会发展的不断深入，高速公路管理中暴露出的 高速公路总量不足、规模效应难以发挥、管理体制混乱等问题，制约 了高速公路事业的健康、协调和可持续发展。我国众多学者和专家对 高速公路向集团发展、走向市场的实践是肯定的，但进入市场后如何 走，如何为集团的属性定位，如何真正建立现代企业制度，总之，集 团化管理模式如何构建，认识和实践上并没有解决。本文的研究目的， 就是从高速公路特有属性对管理模式的要求和提供公共服务基本职 能的角度，力求寻找一条高速公路管理的有效模式与途径，对实现高 速公路的滚动发展，发挥整体功能具有一定的应用价值。， 1 3国内外研究综述 1 3 1国外研究综述 这些年来随着政府管理实践和高速公路的不断发展，国外的相关 理论研究，取得了颇为丰硕的成果。 1 、关于政府职能变革的研究。2 0 世纪8 0 年代开始，西方有较大 影响的政府职能变革理论主要有：( 1 ) 重塑再造理论。1 9 9 2 年，美国 著名学者戴维奥斯本和特德盖布勒对再造理论进行了系统总结， 高速公路集团化管理模式构建研究 认为解决政府危机的唯一价值选择在于重新定位政府的职能，按照企 业家精神重塑政府。政府再造理论是目前各国争相效仿的一种政府 职能变革理论体系。( 2 ) 布坎南的公共选择理论。所谓公共选择理论 是指把传统经济理论的分析方法运用于政治领域分析的理论。公共选 择是指非市场的集体选择，实际是政府选择。公共选择理论也就是把 经济学应用来分析政府的运行，即所谓政府经济学。公共选择与市场 选择相比具有不同的特点：一是市场选择以私人物品为对象，公共选 择以公共物品为对象；二是市场选择是通过完全竞争的经济市场来抉 择，即消费者用“货币选票 来购买私人物品，公共选择是通过一定 政治程序的政治市场来抉择，即消费者用投票来购买公共物品；三是 抉择行为的主体在市场选择下是个人，在公共选择下是集体。公共选 择理论的主要特征是用经济学的方法来研究广泛的非市场决策的政 治问题，正如公共选择理论的创始人布坎南( j a m e s m b u c h a n a n ) 所说， 公共选择“不过是经济工具在政治上的应用与扩充”。公共选择理 论的核心内容包括三个方面：公共选择行为的主体( 主要指官僚、政 党、政府、选民等) 的行为特征；民主政治活动在现实生活中的运行 方式以及如何选择有效措施以提高公共效率；在多种决策规则下，政 府的决策可能会产生不同的预期结果。( 3 ) 新公共管理理论。2 0 世纪 8 0 年代，在西方国家兴起的新公共管理运动对以官僚制度理论为基础 的传统公共行政理论进行了无情的批判，并对世界大多数国家的行政 改革产生了非同寻常的影响，“新公共管理 一词最早由克里斯托 夫胡德( c h r i s t o p h e rh o o d ) 于1 9 9 1 年提出；他将“新公共管理” 看作一种以强调明确的责任制、产生导向和绩效评估，采用私人化管 理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新 中戴维奥斯本特德盖布勒：改革政府企业家精神如何影响着公共部门，上海译文出版社，1 9 9 6 李树：公共选择理论及其启示，行政论坛，1 9 9 9 年0 6 期 m p a 学位论文 途径。新公共管理不只是对公共部门进行改革，它代表了公共部门 以及公共部门与政府和社会关系的某种转变。 2 、关于公共产品的供给研究。美国著名的经济学家缪尔森是最 早给出公共产品定义的西方学者，1 9 5 4 年他发表的一篇著名的论文 公共支出的纯粹理论，对公共产品做出了严格定义，判断一种产 品是否为公共产品，必须考察他是否具有非排他性和非竞争性，但是 许多物品只满足其中一个特征，那些就是准公共产品。以公有草地 为例，草地是开放的，无法排他，然而草地资源生产具有周期性，在 一定时期内，人们对草地资源的使用存在竞争性。这就是加雷特哈 丁提出的“公地悲剧 的内在机制，在共享公有物的社会中，每个人 也就是所有人追求各自的最大利益，这就是悲剧所在。关于如何有效 提供公共产品和公共服务，美国政治经济学家奥斯特罗姆夫妇提出了 包括私人企业在内的多组织安排提供公共服务的公共经济模式。最 近几年西方国家在公共产品的投资上还出现了一些创新的举措，如 b o t 方式( 建设一经营一转让) 、b o o t 方式( 建设一拥有一经营一转让) ， b o o 方式( 建设一拥有一经营) 、a b s 方式( 证券融资方式) 、p f i ( 民 间主动投资方式) 等多种形式。其中有的已引入我国，并取得很好的 效果。采取灵活多样的形式，借鉴国外先进模式，是目前我国各级政 府提高公共产品供给效率的主要途径。 3 、关于公共服务的研究。公共服务是指以政府为主的公共部门 生产的，供全社会共同消费和平等享受的公共产品和服务。典型代表 是e 萨瓦斯的民营化与公私部门的伙伴关系，埃莉诺奥斯特罗 姆著的公共事物的治理之道，戴维奥斯本、特德盖布勒主张 。c h r is t o p h e rh o o d ：ap u b ii cm a n a g e m e n tf o ra l1s c a s o n s ，p u b li cd m i n is t r a ti o n ， 6 9 ( s p r i n g ) ，1 9 9 i ，p 3 - 1 9 。保罗a 萨缪尔森，威廉d 诺德豪斯经济学 m i 胡代光，译1 4 版北京：北京经济学院 出版社，1 9 9 6 高速公路集团化管理模式构建研究 通过转变政府职能，将市场机制引入公共服务领域，调整传统的政府 职能范围与职能实现方式，实现政府在公共服务中“掌舵”与“划桨 角色分离；同时他们也主张借用私营部门的管理理论、管理模式、管 理原则、管理方法和技术，在公共服务的提供中引入竞争机制，尽可 能充分发挥社会各类组织( 公共部门、私人企业和非营利组织) 的不同 竞争优势，借此提高整个社会公共服务的质量和效率。 4 、关于在公共服务中引入市场机制的研究。公共服务市场化是 2 0 世纪7 0 年代以来世界各国政府改革的一个趋势，是各国政府改革 的核心主题。如美国公共服务输出的市场化；英国公共服务中的竞 争机制。所谓公共服务市场化，是指政府“筹集各种资源，通过民 主政治程序设定社会需要的优先目标；与此同时，又利用私营部门之 所长，组织商品和劳务的生产 。其目的是在政府部门不放弃公共 政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用 的资源来提高政府提供公共服务的能力。作为一种制度创新，公共服 务市场化突破了政府决策、政府执行的传统模式，通过政府权威与市 场交换之间的复合配置，凸显了双方的功能优势，从而为政府以更高 效更经济的方式履行公共服务职责提供了可能。我国市场发育不自 主、不完善的前提决定了公共服务的市场化并不是简单地把一切公共 服务都交给市场，而是在对政府责任和市场责任的合理分配基础上， 在能够实现市场化的公共服务内部引入市场老j l * u 和竞争机制。 实践上，国外高速公路管理日益受到重视。在不同的管理体制和 投融资体制下，各国高速公路的建设和运营虽各具特色，但均有以下 几个共同点：( 1 ) 法律体系完善；( 2 ) 政府负责制定高速公路网的规划， 审批建设计划及相应的技术标准，高速公路的建设和养护必须严格遵 。宋世明：西方公共服务市场化对中国行政改革的启示，理论学刊，1 9 9 9 ( 3 ) 口周志忍：英国公共服务中的竞争机制，中国行政管理，1 9 9 9 9 5 磐j o 陈振海、杨恺杰：美国公共服务的市场化改革，党政论坛，2 0 0 4 ( 3 ) m p a 学位论文 循路网规划和技术标准；( 3 ) 政府与实施建设和运营的企业关系明晰， 政府不直接干预纯属企业行为的事物性工作；( 4 ) 企业的工程技术标 准、财务预算、建设及养护的实施必须受政府的监督，收费标准由政 府批准；( 5 ) 公路设计、施工等单位一般通过招标确定，属市场行为。 因此，发达国家高速公路管理在以上几个方面相对比较成熟，将研究 重点放在了以下几个方面：一是推进全球高速公路网络化，相邻国之 间合作修建高速公路，形成国际高速公路网，促成了国际高速公路网 的形成，成为高速公路发展的大趋势；二是交通管理统一协调的程度 不断加强。国外高速公路的研究有利于促进大交通格局的形成，有利 于海陆空多式联运，降低运输成本；三是信息化公路将逐步实现：四 是提高技术含量实行智能化管理。 1 3 2 国内研究综述 近几年，关于政府改革和高速公路体制改革越来越引起了社会各 界的关注，国内的相关研究方面，专家学者对其进行不断的探索研究， 并取得了一定的成绩。 ( 1 ) 我国政府职能转变相关理论研究的起步比较晚，目前国内 理论界关于政府职能转变问题的研究内容主要有以下几种观点：一 是“战略转变派 的观点。有的学者从政治上、思想上、经济上实现 战略转变来研究政府职能的转变。二是“市场失灵派 的观点。王绍 光、胡鞍钢认为政府应该在市场失灵的领域进行干预，提供公共产品， 保持宏观经济稳定、协调发展，使经济外部性内在化，限制垄断、调 节收入和财富的分配，弥补市场的不完全性和信息的不对称性。三 是“经济转型派”的观点。这种观点认为，中国正处在经济转型时期， 与成熟的市场经济圜家相比，政府应当在更多的领域里发挥作用， 尽量减少计划经济体制下政府所具有的直接管理各生产要素的经济 。胡鞍钢、王绍光：政府- 9 市场，北京，中国计划出版社，2 0 0 0 ，p 1 2 0 6 高速公路集团化管理模式构建研究 职能。四是“层次分析派 的观点。邓苏等人认为中国政府经济职 能包括浅层次即制定游戏规则和保护产权；次深层次即弥补市场失 灵，强化宏观调控；最深层次即消除对经济改革的阻碍与对抗；外延 层次即协调国际经济活动，维护国家经济利益。连云等人认为中国 政府经济职能包括：第一层：“守夜人”职能；第二层：宏观调控职能； 第三层：政府管制职能；第四层：直接经营职能。张岩森等人则认 为政府在市场经济运行中一般有四方面经济职能，简单来说即当好 “四员”：“调控员、“裁判员 、“服务员、“管理员”。 ( 2 ) 关于高速公路的公共属性，郗恩崇认为在高速公路交通量 未达到饱和状态下，它具有公共产品的两个基本特征，消费上的非排 他性和非竞争性。但是，当高速公路的交通量达到饱和状态时，情况 则发生变化。车流量的增加可能会对每一辆车造成拥挤成本，这样， 高速公路由原先消费上的非排他性转变为排他性。高速公路出现了有 限的消费容量与无限的消费规模之间的矛盾，这正是准公共产品的本 质特征。准公共产品既可以采取集体产权的税收生产制度，也可以采 取社团产权的收费生产制度，这是符合经济学原理的，至于政府选择 哪种生产制度，取决于该国当时的社会经济状况。杨琦、郗恩崇提 出了针对高速公路三种基本属性的公共政策，其中针对准公共产品性 的政策是实现具有内部相互制衡机制的高速公路民营化，以缓解高速 公路建设资金不足的问题 。 ( 3 ) 关于高速公路政府管制问题。卢毅提出高速公路中政府管制 既要以“公共利益理论”为指导，以公共利益为目的，又要兼顾高速 。王梦奎：经济全球化与政府作用，北京，人民出版社，2 0 0 1 ，p 8 1 l 回邓苏：中国过渡经济中政府经济职能的分层探析，经济评沦，2 0 0 2 ( 6 ) 四连云：市场经济下政府经济职能的力度分层探析，经济问题，2 0 0 0 ( 5 ) 张岩森：论市场经济的国家干预作用，北京大学学报( 哲学社会科学版) ，1 9 9 8 四郗思崇：高速公路概论，北京，人民交通出版社，2 0 0 5 杨琦、郗恩崇：基于基本属性的高速公路公共政策研究，交通运输工程学报，2 0 0 7 年第1 期 m p a 学位论文 公路准公共产品中的私人产品性质，要协调高速公路运营主体的利益 与社会经济效益和社会效率之间的关系。但是，也要努力避免政府管 制成为高速公路利益集团进一步“寻租的工具。 ( 4 ) 关于高速公路体制改革目标。刘步存对高速公路企业的经 营管理从理论上做了一些大胆的探索，旨在树立高速公路企业的现代 经营观念，并结合我国当前的实际情况提出在我国的高速公路管理中 必须推行现代企业制度，以利于多渠道筹集资金口徐帮学提出在高 速公路的诸多管理模式中，企业管理是最科学、最合理和最具有生命 力的，是高速公路管理模式的选择方向。他指出在我国加入w t 0 以后， 经济体制改革进一步深入，现代企业制度建设步伐加快，对高速公路 经营管理提出了更高的要求，高速公路企业化的趋势更加明漫3 3 。任 士兵、张家兵提出应按照“统一领导、分工负责、政企分开 的原则， 在市场经济条件下按公司法规范要求组建高速公路公司，实行现 代企业制度的法人实体和市场竞争主体；实施高速公路集团化发展战 略。陈日中认为在市场经济条件下，政府的主要职能转向制定宏观 调控政策，提供公共产品和公共服务，创造良好的发展环境。政府认 真履行这些职能就能够充分调动市场的积极性，促进生产力的发展， 为构建和谐社会奠定坚实的基础。政府职能转变要求高速公路运营管 理必须转变计划经济体制下的管理模式，走市场经济体制的道路，高 速公路的经营管理体制应当推行公司( 集团) 制，在国家给予优惠政 策的前提下，实现高速公路的特许经营 。国家发展与改革委员会综 合运输研究所樊桦博士在2 0 0 4 年5 月综合运输上指出，正因为收 费公路从本质上是准公共产品，不同于一般的商品，因此若完全将收 卢毅李庆瑞、刘建沮我国高速公路管制的必要陛与思路，长沙理工大学学报，2 0 0 6 年第3 期 。刘步存：高速公路企业经营管理，人民交通出版社，2 0 0 3 , 年：5 5 2 。徐帮学：高速公路管理百科全书，安徽音像出版社，2 0 0 3 年：1 2 5 国任士兵、张家兵：我国高速公路管理模式的探讨，产业经济与管理，2 0 0 7 年第9 期 。陈日中：高速公路企业经营管理实务全书，内蒙$ 5 c 化出版社，2 0 0 2 年，2 3 3 高速公路集团化管理模式构建研究 费公路交由市场机制调节将产生效率损失，影响社会公众的利益。因 此，为保证收费公路的公益性，需要政府加以干预，以克服市场机制 的缺陷，政府在收费公路的发展中应发挥重要作用。 1 4 主要研究方法与内容结构 1 4 1主要研究方法 1 4 1 1 文献研究法 通过收集有关公共服务和国外与高速公路管理模式、体制改革有 关的理论研究书籍和文献，国内高速公路管理及相关方面的数据和资 料，对这些文献进行查阅、分析和整理，了解公共服务的基本理论， 分析政府在高速公路管理部门公共服务方面形成的新思路、新机制、 新办法，以此来形成高速公路集团化管理模式的理论体系。 1 4 1 2 实证分析法 通过对现行高速公路管理体制开展深入细致的调查，综合分析 管理体制运转过程中形成的种种现象，重点研究具有典型和普遍意义 的管理案例，用实证研究来验证和发展管理理论，从而明确如何构建 高速公路集团化管理模式。 1 4 1 3 理论与实践相结合法 高速公路管理理论是从管理模式运转实践中形成和发展起来的。 管理理论一方面用于指导管理实践，另一方面随着管理实践不断丰富 而不断完善。研究管理理论，就必须对实践中人们己经形成的思想观 点、操作程式和管理模式的核心机理进行总结、概括。将管理理论和 具体的管理实践相结合是高速公路集团化管理模式理论研究的主要 方法之一。 1 4 2 内容结构 本文以较翔实的资料，采用文献研究、实证分析和理论与实践相 结合方法，分析了高速公路基本属性及其对管理的内在要求以及我国 高速公路管理模式的历史演变过程，并对现行高速公路管理模式中存 m p a 学位论文 在的主要症结进行了深入的分析，总结了部分省份高速公路集团化管 理的经验与不足，重新审视政府在高速公路管理领域应发挥的作用， 在此基础上，提出了高速公路集团化管理模式的基本框架。 本论文的主要内容如下： 第1 章阐述本论文的选题背景及意义、研究综述、研究方法及 内容。 第2 章分析高速公路基本属性及其对管理的内在要求。 第3 章分析我国高速公路管理模式的历史演变过程及我国高速 公路管理模式的现状、问题。 第4 章阐述高速公路集团化管理模式的构建。 第5 章总结我囤高速公路集团化管理模式的初步成效与不足以 及今后还需要解决的问题。 本论文的框架结构图卜1 所示： | 竺竺广1 望竺望堂j 图1 - 1本论文框架结构图 1 0 高速公路集团化管理模式构建研究 第二章高速公路的基本属性及其对管理的内在要求 准确界定高速公路的基本属性，直接关系到高速公路的管理是否 符合高速公路自身发展的规律，从而充分发挥高速公路的功能。 2 1高速公路的基本属性分析 高速公路为商品流通和人员流动提供基本条件，直接为国民经济 和社会服务，发挥着支撑经济发展、引导生产力布局、沟通城乡、保 障社会稳定的基础性作用。高速公路具有同生产力、社会化大生产紧 密联系的自然属性和社会属性两大类基本属性。 2 1 1 高速公路的自然属性 高速公路由道路和运营服务设施等要素组成，采取全立交、全封 闭、全线控制出入、双向隔离行驶的形式，技术标准高，路面平整， 服务设施齐全，无混合交通的干扰。与一般公路相比，具有通过能力 大、行车速度快、运输效益高、交通事故少等经济特征。由于高速公 路与土地构成一体，属巨型不动产，同时也是线型构造物，是连续不 断、不可分割的物品，因此，高速公路在建设和使用中不能按里程任 意中断而破坏整体功能；在使用上只有形成网络格局，作为一个整体 进行统筹规划和科学管理，不能采取分割式管理，才能确保高速公路 运输的通畅、快速、安全。此外，高速公路项目论证时，建设和养护 的质量决定了高速公路的物质寿命一般高于其经济寿命( 2 0 - 3 0 年) ， 这是高速公路可以持续经营的重要物质基础。 2 ，1 。2 高速公路的社会属性 一是公益性。高速公路的公益性是一种功能性属性。作为一种社 会公益性基础设施，主要表现在两个方面：第一，服务功能的基础性。 “要想富，先修路 。高速公路是国民经济发展的重要基础，是各行 m p a 学位论文 各业的“先行官 。高速公路的大发展，带动了无数相关产业的发展， 美国经济由此起步。河南省在1 9 9 8 年亚洲金融风暴导致宏观调控的大 背景下，大张旗鼓地进行高速公路建设，河南通车里程现居全国第一， 河南的经济也大踏步前进了。在当前全球经济衰退和国内经济放缓的 大背景下，高速公路的发展将对整个社会的产业结构形成巨大拉动， 从而给国家经济的全面提速注入强劲动力。如：湖南交通预期未来四 年内投入2 3 0 0 亿建设高速公路，可带动g d p 增力u 7 0 0 0 多个亿，同时大 大推动全省汽车消费，促进旅游业和物流业的发展，另外高速公路还 将带动钢材、水泥、砂石相关产业发展，同时增力h 4 2 0 万个就业机会。 第二，服务效益的社会性。政府投资修建高速公路的主要目的不在于 取得直接的经济效益和回报，而是为社会经济的发展提供服务、创造 必要的条件。如促进商品流通，保证货物流畅、入便于行，创造良好 投资环境，加快自然资源的开发和利用，促进沿线产业带的形成和经 济快速增长，带动其他相关产业等等。 二是商品性。在高速公路建设和养护管理过程中，由于消耗了物 资和人力资源，使货币资本物化为生产资本，从而使高速公路具有价 值；虽然高速公路为社会提供的服务显现不出实物形态，却实现了客、 货的空间位移效用和客、货迅速到达目的地的时间效应，在提供入或 物的“位移”这一特殊商品的过程中，其价值( 生产资本) 被转化成可 以量化的增值了的使用价值。高速公路价值的实现形式之一是高速公 路的使用者通过付费，交换得到使用的权利，交换过路使高速公路投 资者实现了高速公路的价值，付费过路者获得了高速公路的使用价 值。因此，高速公路在一定的条件下( 如收费公路) ，显示出具有一 般商品固有的属性。 三是自然垄断性。高速公路的自然垄断性具体表现在连接两地的 。数据来源：湖南高速、髓脯，h t t p ：f i n a n c e i f e n g c o m n e w s h g j j 2 0 0 8 1 2 2 6 2 8 4 2 1 s h t m l 。陈日中：高速公路企业经营管理实务全书，内蒙古文化出版社，2 0 0 2 ，p s i 高速公路集团化管理模式构建研究 高速公路往往只有一条，使高速公路成为稀缺资源。完全竞争的市场 制度会导致线路重复平行，造成社会资源浪费，必须由政府颁布特权 加以限制。同时，高速公路又有明显的规模经济特性；建设所需投 资巨大，不具备自然成为商品的条件。因此，作为基本建设产品，高 速公路和大多数基础设施样，具有自然垄断的特点。因此，必须通 过政府或公共部门进行提供和监管，仅靠市场机制供给，无法有效率 地提供公共服务。 四是准公共产品性。萨缪尔森在其著作经济学中将公共产品 定义为：“公共物品是这样一些物品，无论每个人是否愿意购买它们， 它们带来的好处不可分割地散步到整个社区里”。在高速公路交通 量未达到饱和状态下，它具有公共产品的两个基本特征，消费上的非 排他性和非竞争性。但是，当高速公路的交通量达到饱和状态时，情 况则发生变化。车流量的增加可能会对每一辆车造成拥挤成本，这样， 高速公路由原先消费上的非排他性转变为排他性。高速公路出现了有 限的消费容量与无限的消费规模之间的矛盾，这正是准公共产品的本 质特征。准公共产品在许多环节可以实行收费或排他，需要政府和市 场共同发挥作用，政府的主要角色是提供者或安排者而不是生产者， 生产者是具备相应资质的市场主体，是特许经营下的企业。 2 2 高速公路的基本属性对管理的内在要求 高速公路有别于普通公路复杂的本质属性要求在建立适合中国 国情的高速公路管理模式时，。高速公路管理部门不仅要努力发挥高速 公路的经济效益，更要以高度的社会责任感，把服务人民群众安全便 捷出行作为首要的政治任务，充分发挥社会效益。因此，高速公路必 。杨琦、郗恩崇：基于基本属性的高速公路公共政策研究，交通运输工程学报，2 0 0 7 年第7 卷第1 期 。保罗a 萨缪尔森，威廉d 诺德豪斯经济学【m 】胡代光，译1 4 版北京北京经济学 院出版社，1 9 9 6 m p a 学位论文 须按其特有的规律来建设与经营。 ( 一) 高速公路其固有的社会公益性，决定在管理体制的选择上， 应该确保高速公路数量能满足公众和社会的需要，并充分发挥出这些 高速公路的规模效益和网络化效益，实行交通行业主管部门“统一领 导、集中管理 。以往由于投资、管理体制等方面原因，我国高速公 路大多是分段建设、分段管理、分段收费，信息资源独立，遇有突发 事件封闭高速公路时，与相邻省市互不通气，造成大量车辆停滞主线， 给高速公路管理工作带来了极大的困难；同时，主线站设置过密，严 重影响了路网的统一性，增大了管理成本，社会经济效能无法发挥。 高速公路必须成线或联网，决定了管理的统一性。只有集中管理，才 能最大限度地发挥网络效应。 高速公路管理系统包括收费、路政、交通安全、养护、通讯监控 和服务管理，高速公路管理部门应该建立统一且具有权威指挥和管理 中枢，统筹高速公路管理各个层级、各种类别的管理活动。在管理上 必须实现政令畅通无阻，信息传递灵敏准确，同时要努力实现各管理 子系统的高效运转，各层级、各环节协调运行，达到人、车、路协调 运行，这是发挥高速公路数量最优化效益的需要。在应对高速公路突 发事件应急管理方面，需要在各级政府的统一领导下，与相关部门制 定紧密协作、多方参与的应急处置预案。要建立省际高速公路联动、 全国信息资源共享机制以及国家层面路网指挥中心，统一全国高速公 路服务监督电话，建立交通应急人员、装备、程序等相关标准规范， 建立高效快速的应急处置程序，加强应急演练，建立精干高效的应急 管理队伍。2 0 0 8 年年初发生的百年一遇的雪灾事件中，各省、各部 门的统一指挥和协调非常困难，对应急管理效率造成严重影响，给 2 0 0 8 年的春运造成了极大的负面影响，也给我们总结了深刻的经验 教训。收费管理方面，要合理布局收费站的设置间隔，减少主线收费 高速公路集团化管理模式构建研究 站，加强跨省联网收费，打击高速公路“三乱”，保障交通运输效率。 在路政、交通安全上，公安和交通部门要整合管理资源，建立协调联 动机制，要在办案、审批、调度、巡查等方面实行全方位配合，资源 互享、信息互通，增强路政管理应急反应能力，快速及时地处理交通 事故，救援、消防等辅助管理活动协调一致。在现行管理体制中，高 速公路交通安全管理与道路设施管理分属公安、交通两个部门，职能 交叉，责任推诿，破坏了管理的整体性，不利于高速公路功能的有效 发挥。在养护管理方面，要贯彻“预防为主、防治结合 的方针，继 续加大科技投入，加强对新技术、新材料、新工艺的研究开发，建立 现代化的养护方式，保证路面及设施经常处于完好状态。在通讯、安 全监控管理上，要加强高速公路信息化系统和应急救援指挥系统的整 合，使高速公路交通状况完全处于有效的监控之下。服务区管理方面， 加强服务区的规划建设，提升服务质量和水平，为司乘人员提供车辆 加油、修理、就餐、住宿、购物、医疗等各种高质量、高效率服务。 ( 二) 高速公路作为准公共产品可以开展商业经营。长期以来我 国高速公路实行的是“贷款修路”，建设资金主要来源于政府投资和 银行贷款，建成后“收费还贷 ，以偿还建设投资及维持管理活动的 正常开支，并积累资金滚动发展。随着新建高速公路的快速延伸，造 价的大幅攀升，单靠政府和银行已捉襟见肘。因此，政府根据发展需 要，寻找融资渠道，将收益较好的路段包装上市或转让经营权，以有 效地筹措建设资金，解决资金短缺问题。由于高速公路的规划布局， 多在国道主干线上，两侧工农业生产比较集中，经济发达，人口密集， 预期客货流量大，投资效益高，资金回笼快，所以社会资本逐渐青睐 高速公路项目，投资主体多元，打破了融资渠道单一的瓶劲。高速公 路的这种可经营性要求其管理体制应引入市场经营y d l n ，进行企业化 管理，收费还贷，合理获利，滚动发展。随着人们对高速公路附属设 m p a 学位论文 施潜在商品属性的进一步认识，其经营的范围也在不断地拓展。如利 用沿线的土地资源，经营开发物流业、信息广告业、旅游业、房地产 等多种项目，实现高速公路的多元化经营。同时，高速公路的经营应 在政府的调控与市场机制的驱动下，由具备相应资质的机构或企业， 进行专业化经营。根据投资性质的不同，组建事业型高速公路管理局 或企业型高速公路公司。也可采用特许经营方式，在政府特许线路的 特许经营期内，由特许经营公司对高速公路进行经营管理。高速公路 的宏观管理以交通部门为主，微观经营以企业为主，实现投资主体多 元化，建设资金资本化，经营管理企业化。 ( 三) 高速公路的自然垄断特性决定了其资源的有限性，必须由政 府在资源配置中发挥主导性作用，政府应行使其宏观管理职能，加强 对高速公路进行统一规划、协调，优化资源配置、提高网络效应；加 强对建设、维护和运营的监管，防止服务偏离；承担起主导投资安排 的责任，给予足够的财政投入或者筹集资金的政策支持及制度保证。 同时，宜通过建立完善的特许经营来弥补自然竞争的不足，规范和监 督经营者的行为。 高速公路集团化管理模式构建研究 第三章我国高速公路管理模式的历史演变及问题分析 3 1我国高速公路管理模式的历史演变 从我国高速公路管理模式的演变过程来看，可以大致划分为三个 阶段： 3 1 。1第一阶段：管理模式的起步阶段 我国高速公路建设起步于2 0 世纪8 0 年代中叶。1 9 8 4 年1 2 月，第5 4 次国务院常务会议确定了对公路建设实行“贷款修路、收费还贷 等 四项优惠措施；1 9 8 5 年出台了征收车辆购置附加费的政策，作为公路 建设专项基金；1 9 8 8 年1 月5 日，交通部、财政部、国家物价局联合发 布了贷款修建高等级公路和大型桥梁、隧道收取车辆通行费规定， 并在养路费征收和税收等方面实行了特殊政策，地方投资兴建高速公 路的积极性空前高涨。1 9 8 8 年1 0 月3 1 日，沪嘉高速公路建成通车， 虽然仅有短短的2 0 公里，但从此结束了我国没有高速公路的历史。 之后，全国各省( 市、区) 都开始着手建设高速公路。1 9 9 0 年9 月1 日， 全长3 7 5 公里，横跨5 地市沈大高速公路全线通车，标志着我国高速公 路进入了一个起步的发展阶段。这一阶段，高速公路管理对人们来 说还是新生事物，对其规律和特性还没完全把握，也没有管理经验可 以借鉴。各省对高速公路的建设投资管理基本上采取“四位一体”统 一运作的形式，即投资、建设、管理、使用由政府交通部门圾所属机 构包办；交通部门对高速公路管理重点是以建设为主，建成通车后绝 大部分仍由原负责建设机构组建运