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政府投资项目管理体制改革研究 摘要 政府投资是市场经济国家政府干预经济和进行直接经济活动的重要手段之一，通过政府 直接投资提供不能通过市场来有效配置的公共物品，从而创造良好的投资环境，降低私人投 资的成本，促进社会投资的快速增长。尤其是对中国这样的发展中国家而言，要实现经济起 飞，赶超发达国家，满足人民群众日益增长的物质和精神文明需要，就需要大量投资建设基 础设施和社会公益事业。但一般而言，不发达国家的资本数量有限，而且又很分散，使得私 人资本无力进行这样的投资活动，在工业化初期阶段更是如此。这就不得不依靠政府的直接 投资，由国家集中财力进行重点建设。 改革开放以后，我国政府财政收入逐年增加，政府投资规模f i 益增大，项目数量越来越 多，如何管好政府投资项目昵? 这就需要研究国外先进管理经验，通过推进改革来完善我国 政府投资项目管理体制的办法加以解决。本文对我国政府投资项目管理体制历史、现状和问 题进行了深入分析，将相关理论知识和国外先进管理理念全面、系统融入到研究构建我国政 府投资项目管理体制的过程中，提出了新的政府投资项目管理体制设想，并力争在管理制度 建设方面有创新性的突破。 全文共分五部分，第一部分前言介绍了研究的背景、研究问题的提出及论文主体部分的 结构安排。第二部分至第四部分是论文的主体，从介绍政府投资项目和管理体制的有关概念 入手，通过对我国政府投资项目管理体制历史、现状和问题的深入分析，在研究借鉴部分西 方发达国家政府投资项目管理体制先进经验的基础上，提出了构建我国政府投资项目管理体 制的设想，明确了政府投资的管理主体、管理范围和管理制度，最后对两种政府投资项目管 理方式的具体操作设想进行了阐述。第五部分是论文的参考文献。以下是主体部分三章内容 的简单介绍： 第二章我国政府投资项目管理体制的现状及问题分析是本文研究的出发点。本章首先介 绍了政府投资项目管理体制和政府投资项目的概念、分类、特点及政府投资管理的价值取向； 重点对我国现行政府投资项目管理体制存在的诸多弊病及问题进行了分析，阐述了管理主体 的缺位或错位所造成的管理体制混乱，指出政府投资、建设、财政、审计、国资等部门或使 用单位是政府投资项目管理的外部控制与监督系统，都不适合承担政府投资项目的业主，因 为政府职能部门是市场与法规的管理者，如果既担当业主，又直接管理项目，角色不清，既 是裁判员，又当运动员，混淆了项目的管理主体和业主。 第三章是论文的中心，提出了有关构建与社会主义市场经济相适应的政府投资项目管理 体制的设想。本章分三节。第节是发达市场经济国家和地区政府投资项目管理体制介绍及 启示，主要从理念、管理机构、运行机制等方面对发达市场经济国家和地区政府投资项目管 理体制进行了介绍，为构建新的政府投资项目管理体制做参考。第二节提出了新的政府投资 项目管理体制构建设想，包括管理主体、管理内容、管理方式和手段、管理制度建设等。第 三节主要介绍了政府投资项目管理体制的保障平台建设，提出了完善政府投资项目决策机 制、建设程序管理制度、项目管理方式、政府采购制度、财务审计制度、项目后评价制度的 建议。 第四章关于代建制和项目法人制的具体阐述。本章主要介绍了代建制具体操作模式的设 想，并通过今年北京市奥运项目法人招标的具体案例来介绍了项目法人制的具体操作过程。 关键词：政府投资项目管理体制方式制度改革 r e s e a r c ho no u r c o u n t r y sg o v e r n m e n tin v e s t m e n tp r o g r a m m a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m a b s t r a c t g o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti so n eo fi m p o r t a n tm e a n su s e db ym a r k e te c o n o m yc o u n t r i e s t oi n t e r f e r ew i t he c o n o m yo rd i r e c t l yc a r r y t h r o u g he c o n o m i ca c t i v i t i e s g o v e r n m e n t d i r e c ti n v e s t m e n tc a n p r o v i d et h ep u b l i cm a t e r i a l st h a tc a nn o tb e e f f e c t i v e l y a l l o c a t e db yt h em a r k e t ，a n d c o n s e q u e n t l yc r e a t e g o o d i n v e s t m e n te n v i r o n m e n t d e c r e a s et h ec o s to f p r i v a t ei n v e s t m e n t ，b o o s tt h er a p i dg r o w t ho fs o c i a li n v e s t m e n t t h i si s p a r t i c u l a r l yt r u ef o rd e v e l o p i n gc o u n t r i e ss u c ha sc h i n a ，i ti sn e c e s s a r y t od oal o to fi n v e s t m e n ti ni n f r a s t r u c t u r ea n ds o c i a lw e l f a r ei no r d e rt oh a v ea n e c o n o m yb o o m ，s u r p a s sd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dm e e t t h e p e o p l e si n c r e a s i n g l y m a t e r i a la n d 。s p i r i t u a ln e e d s h o w e v e r ，t h ec a p i t a l si nd e v e l o p i n gc o u n t r i e sa r es o i i m i t e da n ds e p a r a t e dt h a tt h ep r i v a t ec a p i t a l i s t sa r en o ta b l et od os u c hi n v e s t m e r i t a c t i v i t i e s ，e s p e c i a l l yi nt h ei n i t i a ls t a g e so fi n d u s t r i a l i z a t i o n n o ts u r p r i s i n g l y t h eg o v e r n m e n t so fd e v e l o p i n gc o u n t r i e sh a v e t o c a r r yo u t al o to f h u g ed i r e c t i n v e s t m e n ta c t i v i t i e sa n dm a i n l yf o c u so f f t h em o s t i m p o r t a n to n e s s i n c et h eg o v e r n m e n th a sc a r r i e do u t t h eo p e np o l i c yr e f o r m ，t h eg o v e r n m e n t f i n a n c i a lr e v e n u eh a sb e e ni n c r e a s e dy e a ra f t e ry e a r ，t h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n th a s b e e ni n c r e a s i n g l ye n l a r g e d ，a n dt h eg o v e r n m e n th a sm o r ea n d m o r ei n v e s t m e n tp r o g r a m s b u th o wt om a n a g et h e s ep r o g r a m si sb e c o m i n gac r i t i c a li s s u e ，w h i c hs h o u l db es o l v e d b yr e s e a r c h i n ga n di m p r o v i n go u rc o u n t r y sg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a m m a n a g e m e n t s y s t e m t h i sm a s t e rt h e s i sd e e p l ya n a l y z e st h e h i s t o r ya n ds t a t u sq u oo fo u rc o u n t r y s g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t p r o g r a mm a n a g e m e n t s y s t e m f u r t h e r m o r e ， itf u ll ya n d s y s t e m a t i c a l l yi n t r o d u c e st h er e l e v a n tt h e o r i e sa n df o r e i g na d v a n c e dm a n a g e m e n t c o n c e p t s i n t ot h e p r o c e d u r eo fs o l v i n gt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h eg o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp r o g r a mm a n a g e m e n ts y s t e ma n dc o m eu pw i t ht h ei d e a so fe s t a b l i s h i n gn e w g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m i na d d i t i o n ，i tt r i e st oh a v eb r e a k t h r o u g h s i nt e r m so fb u i l d i n gm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n s t h ee n t i r et h e s i si sd i v i d e di n t o5p a r t s t h ep r e f a c eo ff i r s tp a r ti n t r o d u c e s t h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，t h er e s e a r c h e dp r o b l e m sa n ds t r u c t u r ea r r a n g e m e n to ft h i s t h e s i s sm a i np a r t t h es e c o n dp a r tt i l lt h ef o u r t hp a r ti st h em a i np a r to ft h i s t h e s i s ，f r o mt h ep o i n tv i e wo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a ma n dm a n a g e m e n ts y s t e m ， i t b r i n g sf o r w a r d t h e p r i n c i p a lp a r t o fm a n a g e m e n t ，s c o p eo f m a n a g e m e n t a n d m a n a g e m e n ts y s t e mo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a mm a n a g e m e n ts y s t e mb a s e do nt h e d e e pa n a l y s i so f t h eh i s t o r ya n ds t a t u s q u oo fg o v e r n m e n t i n v e s t m e n t p r o g r a m m a n a g e m e n ts y s t e ma n dc o m p r e h e n s i v ei n t r o d u c t i o no fw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a mm a n a g e m e n ts y s t e m f i n a l l yt h i sp a r ti n t e r p r e t st h e c o n c r e t e o p e r a t i o na s s u m p t i o n o ft w ok i n d so f g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t p r o g r a m m a n a g e m e n t m o d e s t h ef i f t hp a r ti st h er e f e r e n c e so ft h i st h e s i s t h eb r i e f i n t r o d u c t i o no ft h r e ec h a p t e r so ft h i st h e s i s sm a i np a r ti sa sf o l l o w s c h a p t e r2 t h ea n a l y s iso ft h es t a t u sq u oa n dp r o b l e m so fo u rg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t m a n a g e m e n ti s t h es t a r tp o i n to ft h i st h e s i s t h i sc h a p t e rf i r s ti n t r o d u c e st h e c o n c e p t s ，c l a s s i f i c a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c so fo u rg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a m m a n a g e m e n ts y s t e ma n dg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a m ，m a i n l yf o c u s e so nt h ea n a l y s i s o fe x i s t i n gp r o b l e m so fo u rc u r r e n tg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a m m a n a g e m e n ts y s t e m ， e x p o u n d st h ec o n f u s i o no fm a n a g e m e n tm o d e sd u et ot h el a c ko rw r o n gp l a c e m e n to f m a n a g e m e n tp r i n c i p a lp a r t ，p o i n t so u tt h a tt h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ，c o n s t r u c t i o n ， f i n a n c e ，a u d i td e p a r t m e n t s a r et h eo u t s i d ec o n t r o la n d s u p e r v i s i o ns y s t e mo f g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a mm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h e r e f o r et h e ya r eu n s u i t a b l et o b et h eo w n e ro fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a m s b e c a u s ei ft h e ya c tb o t ha so w n e r a n dd i r e c ts u p e r v i s o r ，i no t h e rw o r d s ，t h e ya r eu m p i r ea sw e l la sp l a y e r s ，a sar e s u l t t h i sc o n f u s e st h eo w n e ra n dm a n a g e m e n tp r i n c i p a lp a r to fp r o g r a m s c h a p t e r3 t h i sc h a p t e ri st h ek e yp a r to ft h i st h e m s i tb r i n g sf o r w a r dt h ea s s u m p t i o n o fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a mm a n a g e m e n ts y s t e ma d a p t e dt os o c i a l is mm a r k e t e c o n o m y t h e r ea r et h r e es e c t i o n si n t h i sc h a p t e r t h ef i r s ts e c t i o ni n t r o d u c e s g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t p r o g r a mm a n a g e m e n ts y s t e m i n d e v e l o p e d m a r k e t e c o n o m y c o u n t r i e sf r o mt h ep o i n tv i e wo fc o n c e p t s ，m a n a g e m e n ti n s t i t u t i o na n do p e r a t i n g s y s t e ma sr e f e r e n c e sf o rb u i l d i n go u rn e wg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a mm a n a g e m e n t s y s t e m t h es e c o n ds e c t i o nb r i n g sf o r w a r dt h ea s s u m e df r a m e w o r ko fo u r n e wg o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp r o g r a mm a n a g e m e n ts y s t e m ，i n c l u d i n gm a n a g e m e n tp r i n c i p a l ，m a n a g e m e n t c o n t e n t s ，m a n a g e m e n tm o d e s ，m e a n sa n dm a n a g e m e n ts y s t e mc o n s t r u c t i o n t h et h i r d s e c t i o nm a i n l yi n t r o d u c e st h eo p e r a t i n gs y s t e mo fn e wg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o g r a m m a n a g e m e n ts y s t e m ，b r i n g sf o r w a r dt h es u g g e s t i o n so fh o wt oc o m p l e t eg o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp r o g r a md e c i s i o nm a k i n gp r o c e s s ，c o n s t r u c tp r o g r a mm a n a g e m e n ts y s t e m ， p r o g r a mm a n a g e m e n tm o d e s ，g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，f i n a n c i a la u d i t i n gs y s t e m a n dp o s tp r o g r a me v a l u a t i o ns y s t e m c h a p t e r4 t h i sc h a p t e re x p o u n d ss u b s t i t u t i o nc o n s t r u c t i o ns y s t e ma n dp r o g r a ma r t i f i c i a l p e r s o n ，a n di n t r o d u c e st h ec o n c r e t eo p e r a t i n gp r o c e d u r et h r o u g ht h er e a l c a s e 一一 b e i j i n go l y m p i cp r o g r a ma r t i f i c i a lp e r s o nb i d d i n go ft h i sy e a r k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t in v e s t m e n tp r o g r a m m a n a g e m e n t s y s t e m m o d e ，r e f o r m 政府投资项目管理体制改革研究 0 前言 0 1 研究背景 改革开放以后，随着我国政治体制和经济体制改革的不断深入，尤其是投资体制改 革方案的颁布实旌，我国目前带有浓厚计划经济烙印的政府投资项目管理体制已严重影 响了政府投资充分发挥其应有的效益和效率，实旋政府投资项目管理体制改革已经是刻 不容缓。 政府投资项目因其社会的公益性及总体规模巨大，一直是我国固定资产投资的重要 部分，为社会公众所瞩目。然而，由于体制等因素影响，多年来，对政府投资项目的管 理却始终没有突破性的改进，致使政府投资项目多超概算、拖工期，甚至一些项目建成 后即成为报废项目，不仅产生不了经济效益，给国家财政造成损失，还影响了政府投资 的杜会效益，在广大群众中造成不良反映，影响了政府形象。为此政府投资项目的管 理体制亟待进行改革，必须按照社会主义市场经济的要求，学习西方市场经济发达国家 和地区在政府投资项目管理过程中的先进经验，总结规律，重新构建政府投资项目管理 体制，明确政府投资项目的管理主体、管理范围，对管理方式、管理制度进行进一步的 改革完善，创造科学决策、公平竞争、合理有效的政府投资项目的管理制度和机制。 一、政府投资项目管理体制改革是投资体制改革的必然要求 2 0 0 4 年7 月2 9 日，国务院颁布了关于投资体制改革的决定，决定明确指出“完善政 府投资体制，规范政府投资行为”的要求。投资体制改革是社会主义市场经济体制改革 的重要组成部分，而政府投资体制改革作为上述宏观管理体制改革在政府投资这一中观 领域的体现及细化，对促进经济和社会科学、协调、可持续发展尤为重要。 二、改革是按照市场经济的要求转变政府职能的重要方面 目前，在政府投资项目管理领域存在政府“越位”、“缺位”、“错位”的问题，首先， 从宏观看，政府的职责应该是市场的监管人，结果政府却干预市场运行，成为市场活动 的主体，造成政府“越位”；第二，政府又没能寻找一个合理有效的方式将大量的政府投 资项目管住，政府投资项目业主“缺位”现象明显；政府职能要“建、管”分离，通俗的说 就是要解决政府双重身份两个面孔的情况。解决其“错位”问题一方面从宏观上加强 对市场的监管能力，另一方面，对政府投资项目作为中观主体进行管理。 政府投资项目管理体制改革研究 三、改革是提高政府投资项目质量和效益的保证 现在我国的政府投资项目管理体制与历史上任何一个时期都不一样，与西方国家相 比，他们已经有一套完整的理论和制度。我们目前的改革必须是以市场为取向的，因此， 一方面我们的研究应当更多得学习西方发达市场经济国家的政府投资项目管理基本经 验和做法；另一方面要从局部条件好的地区进行改革试点，对该地区范围内的政府投资 范围进行界定，弄清楚现状，实行相对集中化、专业化的管理。找出条解决政府投资 项目管理中存在的“投资、建设、监管、使用”四位一体问题的方法和途径，走项目管理 专业化、社会化之路。除此之外政府投资项目的管理还应该从改进决策过程，调整政府 职能、创新管理形式，加强对项目的后评估、完善招标制度，加强信息披露等方面入手， 努力提高政府投资项目实施的透明度和公共投资的效率，提高政府投资项目的质量和效 益。 四、改革是从源头上遏制腐败的一个重要措施 与国有企业一样，政府投资项目很容易因为所有者缺位而产生一系列弊端，特别是 由于存在着巨大的利益关系，政府投资活动往往投资失控，还会造成项目建设的黑箱化， 产生严重的腐败。从客观看，腐败的产生必然意味着管理体制上存在问题，政府投资项 目管理体制改革就是要对现行管理体制的弊病进行改造和革新，从源头上遏制腐败，建 立协调政府投资项目的组织和运作制度，使其适应国家经济体制和政治体制改革的要 求，并促进社会生产力的发展。 结合国际惯例和国内一些试点城市的傲法，本着积极推行政府投资项哥管理体制改 革的原则，希望找到一条适合我国实际情况的改革道路，构建一套与社会主义市场经济 体制相适应的政府投资项目管理体制。改革设想包括政府投资项目管理主体的设置和管 理范围、管理方式、管理制度等问题。本课题的研究就是基于这样一个改革实践的背景。 0 2 国内政府投资项目管理体制研究现状 国内对政府投资项目管理体制改革的系统研究尚不多见，国家发改委投资研究所是 较早涉及政府投资项目管理体制改革研究的科研机构，如吴亚平、叶敏、陈洪波等研究 员，但研究方向大多比较单一，只是针对体制改革中的某一领域，如对基础设施项目法 政府投资项目管理体制改革研究 人招标制度、政府投资项目公示制度、公共投资中私人资本的参与与风险控制、政府与 私营部门合作伙伴关系、财政资金集中支付螽4 度等政府投资模式等管理制度改革和管理 方式创新方面提出了部分独特的见解。 重庆大学建设管理及房地产学院课题组对重庆市政府投资项目管理模式进行了探 讨，提出了政府投资管理主体的设立方式。 ( 1 ) 探索工务局模式，设立工务局直接管理所有重大重要的政府投资项目。 ( 2 ) 将原承担政府投资项目代建任务的城市发展公司整体转制为工务局。 ( 3 ) 工务局的任务包括三个方面，一是直接管理所有非营业性政府投资项目，二是对 项目建设的资金、质量、安全进行规范化监督管理。 以上观点解决了政府投资项目管理的主体问题，但项目的业主怎么设立，采取什么 样的管理方式都没有进行深入研究，将代建单位转为政府的管理主体，业主又由谁来承 担，增加了行政人员编制，加重了财政的负担。 天津理工学院造价工程师培训中心尹贻林教授在2 0 0 2 年出版的政府投资项目管 理模式研究一书中，从工程造价管理的角度出发，对政府投资项目的管理模式进行了 系统研究： ( 1 ) 提出政府投资项目的管理主体应仿照以下国际惯例设置：由政府有关部门和受 益的建设单位共同组建“业主”，仿照盈利项目的“项目法人责任制”，担任项目的“管理 主体”。政府投资项目的业主主要承担将项目实际支出控制在批准的“预算”范围内的义 务，否则就要受到严厉的责任追究和纪律处分的“硬约束”。仿照香港特别行政区在 政府内按工程类别设置工务管理部门，如建筑、路政、水务等部门，将政府投资项目分 类交有关工务部门管理。这些工务部门类似我国的“业主”，对项目实施全过程负责，建 成后交使用单位使用，也实施同上的投资控制硬约束。 ( 2 ) 对政府投资决策的方法、政府投资项目工程采购、建设方式、支付体系进行了深 入研究并提出了改进建议。 尹贻林教授的研究几乎涉及政府投资项目管理的各个方面，指出了我国现行体制的 弊病，提出了管理主体等关键问题的解决办法，但把握的角度是从建筑工程投资控制出 发对政府投资项目管理的模式设想，政府制度建设谈的较少，管理主体和项目业主没有 明确区分，没有考虑经营性政府投资项目业主和投资主体之间的关系，没有提出代建的 概念和操作程序。 政府投资项目管理体制改革研究 以上各方面的研究仅局限于政府投资项目管理体制的某一方面，没有从整体上把握 政府投资项目管理体制的构建及运行机制的探讨，所以，本文在前人研究的基础上，借 鉴已有的研究成果，选择以“政府投资项目管理体制改革”为题，来系统探讨我国政府投 资项目管理体制的构建问题，并希望为各级政府提供一种具备可操作性的，符合我国实 际情况的管理模式，达到推进投资体制改革的目的。 0 3 论文体系结构及主要观点 本文对我国政府投资项耳管理体制历史、现状和问题进行了深入分析，将相关理论 知识和国外先进管理理念全面、系统融入到研究构建我国政府投资项目管理体制的过程 中，提出了新的政府投资项目管理体制设想，并力争在管理制度建设方面有创新性的突 破。 论文的第一部分首先介绍了政府投资项目和管理体制等基础概念并对我国政府投 资项目管理体制历史、现状和问题的深入分析，希望能够准确把握改革的目标和重点。 论文的第二部分是论文的主体，提出了构建我国政府投资项目管理体制和运行保障 平台的设想。主要观点如下： 一、构建与社会主义市场经济体制相适应的我国政府投资项目管理体制 与建设社会主义市场经济体制的总体要求相适应，与国际惯例相衔接，改变现行的 将政府投资项目与社会投资项目按照同一方式进行管理的做法，适度集中政府投资项目 的业圭职能，将政府投资项目区分为非经营性政府投资项目和经营性政府投资项目，实 行不同的管理方式。对政府投资的非经营性项目设立专门的政府职能部门直接统一管 理，实行代建制：对政府投资的经营性项目的建设和运营，按照成本效益原则和市场化 运作的原则，实行项目法人制。 二、建设全面系统高效廉洁的政府投资项目管理体制运行保障平台 为在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益，确保政府投 资项目管理体制的正常有序运转，在现有管理制度的基础上，根据构建与社会主义市场 经济体制相适应的我国政府投资项目管理体制的要求，进一步建立完善我国政府投资项 目管理体制的运行保障平台，具体包括健全政府投资项目的科学民主决策机制，严格建 设程序管理制度，引入先进的项目管理方式，继续推行并完善政府投资资金集中支付体 系与财务管理制度，继续贯彻实施政府采购制度和招投标管理制度，建立政府投资项目 政府投资项目管理体制改革研究 的后评价体系等。 论文的第三部分主要介绍了两种政府投资项目管理方式的具体操作设想，并通过实 例为以上设想的实践操作提供参考。 0 4 方法论概述 在研究的过程中主要采取以下方法： 一、采取实证分析方法，对国内外政府投资项目管理方式进行研究。 二、采取对比分析方法，针对政府投资项目投资控制过程中的主要环节和关键问题 进行对比研究，如管理主体、管理范围、管理制度、采购模式、支付模式、建设方式等 方面。 三、理论和实践相结合。 四、对于国际惯例的研究，主要采取网上或其他方式收集资料进行整理分析的办法 研究，并利用出差机会对韩国、新加坡、澳大利弧进行了考察。 五、对于国内现状调查，选取了几个有代表性的地区进行调研。这些地区都已经不 同程度的进行了政府投资项目管理体制的改革，并取得了一定的经验。采取对比研究的 方式对我国的政府投资管理情况进行现状分析，发现问题，吸取经验，学习成绩。 政府投资项目管理体制改革研究 1 我国政府投资项目管理体制的现状及问题分析 1 1 政府投资项目管理体制的界定 政府投资项目管理体制是我国整个投资体制的重要组成部分，它决定着公共资金的 配置方式，既与投资活动的中观管理体制有直接联系，又与政府投资项目活动的微观管 理紧密沟通，涉及中观经济及微观经济。一方面，投资体制改革对政府投资项目管理体 制改革提出要求和指明方向；另一方面。深化政府投资项目管理体制改革，对投资体制 改革的全面展开和完善发挥着积极的推动作用，有利于加快建立社会主义市场经济体制 的进程。因此，国务院关于投资体制改革的决定中提出要加快政府投资项目管理体制 改革，完善政府投资体制，规范政府投资行为。那什么是政府投资管理体制昵? 根据“1 辞海的解释，体制就是国家机关、企业和事业单位组织和运作的制度，而现代组织管理 理论中关于管理的定义一维持集体协作行为延续发展的有意识的协调行为。综合以上概 念，本人认为： 政府投资项目管理体制是与投资体制、社会主义市场经济条件下的政府职能和现代 科学管理相适应的协调政府投资项目的组织和运作制度，包括管理主体、管理范围、管 理方法和管理制度。 简单地说，管理体制就是一套行之有效的组织和运作制度，解决了政府投资项目“谁 来管，管什么，怎么管”的问题，而政府投资项目管理体制改革就是要对现行管理体制 的弊病进行改造和革新，使其适应国家经济体制和政治体制改革的要求，并促进社会生 产力的发展。 鉴于“政府投资项目管理体制”是一个复合概念，它由“政府投资项目”、“管理体制” 两个子概念有机组合而成。所以首先对政府投资项目作一介绍。 1 国务院关于投资体制改革的决定，国发 2 0 0 4 ) 2 0 号 2 辞海( 2 0 0 2 版) ，商务印书馆 - 6 一 政府投资项目管理体制改革研究 1 2 政府投资项目 1 2 1 政府投资项目的概念沿革 政府投资项目过去又称财政性投资项目。财政部财基字( 1 9 9 9 ) 3 7 号文财政性基 本建设资金投资项目工程预、结算审查操作规程中明确指出：财政性基本建设资金投 资项目指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项 昱，该文件进而又明确了财政性基本建设资金包括以下五项内容： 财政预算内基本建设资金： 财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金； 纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金； 财政预算外资金中用于基本建设项目的资金； 其他财政性基本建设资金； 实际上，财政部在此之前于1 9 9 9 年1 月2 7 日发出的财基字( 1 9 9 9 ) 2 7 号文已正式 指出了财政性基本建设资金的概念是包括财政预算内和财政预算外用于基本建设项目 投资的资金，内容同上。但3 7 号文却更进一步规范化，并明确了财政性投资项目的概 念。 1 9 9 9 年，北京市人民政府京政发( 1 9 9 9 ) 3 1 号文北京市人民政府关于印发北京 市政府投资建设项目管理暂行规定的通知中“暂行规定”第二条中，明确了政府投资建 设项目是指使用市财政预算内用于固定资产投资和土地批租收入用于固定资产投资的 部分，城市基础设施“四源”建设费、市政公用设施建设费、社会事业建设费、水利建设 基金等专项建设资金，中央补助投资和由计划、财政部门承诺还款的借款资金的项目。 2 0 0 0 年3 月，深圳市第二届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过的深圳市政 府投资项目管理条例第二条指出政府投资项目是指利用本级预算内资金、土地开发基 金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目。在中华人民共和国政府采购 法( 草案) 中，把政府投资工程列入了政府采购的范围之内，文中指出政府采购是指各 级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为。其 中财政性资金包括预算内资金和预算外资金。w t o 的政府采购协议中有关工程采购 的提法与中华人民共和国政府采购法( 草案) 基本相同。 政府投资项目管理体制改革研究 1 2 2 政府投资项目的定义 从上可见，对于政府投资项目的概念的认识是一个渐进加深认识的过程，随着社会 主义市场经济的发展，财政收入来源的多样化，政府投资的资金来源己不仅仅限于纯粹 的财政预算内收入，还应包括财政担保的国内外金融组织贷款、各类财政承诺还款的债 券和外国政府赠款及国际援助资金等。因此，政府投资项目的概念无疑比财政性投资项 目的内容更宽。 2 0 0 0 年，财政部牵头编制的政府投资项目标底审查实务一书中首次正式提出了 政府投资项目的定义：政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展， 为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑。由政府通过财政 投资兴建的固定资产投资项目。 上面提出的几种不同定义主要区别在于政府投资项目资金的来源不尽相同。因为在 现实生活中，特别是在政府投资项目的采购行为中。资金来源往往包含政策性贷款和债 券，如国家开发银行贷款、国债或地方财政性债券等，甚至涉及来自商业性银行或金融 机构的贷款，同时，也不排除来自证券市场、资本市场和融资资金。另外，政府投资项 目的资金来源还应包括事业收入、捐款和国内外贷款等。因此，本人认为政府投资项目 定义应该是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活 需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财税收入，发行国债，利用外国 政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款兴建的固定资产投资项目。 1 2 3 政府投资项目的特点 由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与一 般投资项目不同的特点。从理论上分析，政府投资项目应该大多数是为社会提供公共产 品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但也可能会包括一些虽盈利，却难以 收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。在近期，政府投资项目也可能会因国家发 展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政策而涉足部分高风险、高收益的高新技术 产业等。综上所述，我们可以概括出政府投资项目的主要特点为： 一、政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目 这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非盈利性。因为在市场经济体 制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资 政府投资项目管理体制改革研究 金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目 则不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域发 展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的 设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于 这个特点，在发展中国家，由于基础设施短缺，所以政府投资项目所占比例相对发达国 家较大。 二、政府投资项目具有比般项目更严格的管理程序 各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益， 一般采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格执 行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、边施工的”三边”工程； 要执行项目评审程序。以保障财政基本建设资金不被浪费。考虑到今后财政预算体制的 改革，并参考国外发达国家对政府财政性基本建设资金的管理办法，可以预见未来几年 内，国家会采取以下措施和制度严格管理政府投资项目： 严格的立项审批制度。建立国家或地方政府投资项目储备库。执行严格的可行 性研究审批制度，审批合格的储备项目上升为年度执行项目，列入预算，报国家或地方 人大专门委员会批准： 、 严格的政府采购制度，这种采购既包括大宗建设用机电设备或工程材料的采 购，也包括对承建政府投资项目设计、施工、项目管理的采购。这种采购必须按照国际 惯例和w t o 的规定，实施无歧视，公开的竞争性招标方式； 严格的项目评审程序。从项目可行性研究阶段的估算，到设计、招标阶段的概 预算或标底以及施工过程的支付，竣工结算( 决算) ，都要执行严格的财政评审制度； 严格的项目管理制度，政府投资项目若缺少投资约束机制，就很可能变为“三 超”工程，最后成为各方牟利的“投资无底洞”，为杜绝这一可能性真正发生，就要由政府 有关部门借鉴类似盈利项目的项目法人制；对本项目实行严格的项目管理，实施投资 成本、工期进度、质量的三大控制，严格工程合同管理中的索赔与支付，严格项目竣 工验收以及结算。 三、政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注 由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地方 财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益，理所当然地 政府投资项目管理体制改革研究 成为社会舆论的关注焦点。因此，