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东北大学硕士学位论文 摘要 我国社会中介组织建设与发展研究 摘要 “中介”一词进入中国的社会生活领域，不到十年光阴。然而，中介行业在 经济生活乃至社会生活中扮演的角色，已经越来越不容忽视。随着社会主义市场 经济体制的完善和政府职能的转变，社会运行机制中出现了新的大片空间，为中 介组织的更大发展提供了宽阔的舞台。与此同时，伴随着社会中介组织的兴起， 对社会中介组织进行规范、管理和研究显得尤为必要。在我国，社会中介组织尚 属新生事物，在社会实践中还存在着诸多问题，因此，深入研究社会中介组织存 在问题的原因，并找寻出建设和发展我国社会中介组织的对策，具有十分重要的 理论价值和实践价值。 本文阐述社会中介组织的基本理论，回顾了我国社会中介组织的发展历史、 分析了现阶段我国社会中介组织发展存在的问题。在此基础上，以“市场- 社会一 国家”三元结构理论、市场失灵理论、政府失灵理论、合同失灵理论、治理理论 以及新公共理论为依据，借鉴国外社会中介组织的建设与发展的成功经验，探讨 了适合我国国情的社会中介组织建设与发展的对策，即：政府要强化对社会中介 组织的管理机制，建立健全社会中介组织法律法规体系；社会中介组织也要强化 自律机制，加强自身建设；政府与社会中介组织应在借鉴西方国家经验基础上加 强合作，使社会中介组织走上良性发展轨道。 关键词：中介；社会中介组织；政府 东北大学硕士学位论文 a b s l t a c t s t u d y o i lt h ee s t a b l i s h m e n ta n d d e v e l o p m e n t o fs o c i a li n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n i nc h i n a a b s t r a c t i t s h a r d l y1 0y e a r ss i n c et h ew o r d i n t e r m e d i a r y c a m ei n t ov a r i o u sf i e l d so f c h i n a ss o c i a ll i f e h o w e v e r , t h er o l eo f t h i sn e wp r o f e s s i o nt h a tp l a y sh a sb e e nm o r ea n d m o r ei m p o r t a n ta n dc o n s p i c u o u s w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y s y s t e ma n dt h et r a n s i t i o no fg o v e r n m e n t sf u n c t i o n ，al o to f n e ws p a c eh a sa p p e a r e di nt h e s o c i a lo p e r a t i n gm e c h a n i s m ，w h i c hs u p p l i e sab r o a ds t a g ef o rt h ei n t e r m e d i a r yo nal a r g e s c a l e m e a n w h i l e ，w i t ht h er i s eo f t h es o c i a li n t e r m e d i a r y , t h ec r i t e r i o n ，m a n a g e m e n t ，a n d s t u d yo ft h i sn e wp r o f e s s i o n a r ep a r t i c u l a r l ye s s e n t i a l i nc h i n a , s o c i a li n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n sb e l o n gt on e w l ye m e r g i n gt h i n g s ，a n dt h e r ee x i s ta l o to f p r o b l e m si ns o c i a l p m c f i c e t h e r e f o r e ，i th a st h ee x t r e m e l yi m p o r t a n tt h e o r yv a l u ea n dt h ep r a c t i c ev a l u eb y r e s e a r c h i n gt h er e a s o n sf o rp r o b l e m so fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sa n dl o o k i n gf o r t h ec o u n t e r m e a s u r e s o f c o n s t r u c t i n ga n dd e v e l o p i n g t h i sa r t i c l ed e m o n s t r a t e st h eb a s i ct h e o r i e so fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ， r e v i e w st h eh i s t o r yo fo u rs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s o nt h eb a s i so f “m a r k e t s o c i e t y - c o u n t r y ”t h r e ey u a ns t r u c t u r a lt h e o r i e s ，m a r k e tf a i l u r e ，g o v e r n m e n tf a i l u r e ， c o n t r a c tf a i l u r e ，g o v e r nf a i l u r ea n dn e wp u b l i ct h e o r y , i nt h el i g h to ft h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c e so fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n si nw e s t e r nc o u n t r i e s ，i te x p l o r e ss o m e c o u n t e r m e a s u r e so fe s t a b l i s h i n ga n dd e v e l o p i n go u rs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s f i t t i n go u rn a t i o n a lc o n d i t i o n s n a m e l y , t os t r a i g h t e no u tt h er e l a t i o n sa n ds t r e n g t h e n m a n a g e m e n tm e c h a n i s m ，t oe s t a b l i s ht h el e g a ll a w sa n dr e g u l a t i o ns y s t e mp e r f e c t l y , t o s t r e n g t h e na u t o n o m ym e c h a n i s mo fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sa n di n t e n s i f y i i i 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t c o n s t r u c t i o no fi t s e l f , t od r a wo nw e s t e r ne x p e r i e n c e sa n de n h a n c et h ec o o p e r a t i o n b e t w e e n g o v e r n m e n t a n ds o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ，i t w i l l p r o m o t e t h e d e v e l o p m e n to fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s k e y w o r d s ：i n t e r m e d i a r y ；s o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ；g o v e r n m e n t 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日 期：函形、 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： 东北大学硕士学位论文第一章引言 第一章引言 1 1 研究背景 随着我国社会主义市场经济的建立与发展，我国经济发展的步伐不断加快，社 会公共事务日益复杂多变，我国政府也逐步由“无限政府”向“有限政府”转变。 现代政府的管理方式日益从直接的微观管理转向间接的宏观管理，政府在行使职能 时不再是对所有管理对象进行直接的、具体地指导和命令，而是采取间接的、宏观 的调控方式。在这一转变过程中，相当一部分原由政府承担的事务不再由政府来承 担，这就必需有一种新型的社会组织来承载政府、企业和事业单位无法承载的职能。 这种新型的社会组织就是介于政府与企业、社会团体及个人之间的从事服务、协调、 评价等活动的社会中介组织，它是政府职能转变的一个重要结果。在新时期，建设 与发展社会中介组织，不仅可以增强社会自治能力，也是逐渐实现国家管理职能向 社会回归的有效途径之一。 党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问 题的决定强调，完善社会主义市场经济体制要完善和积极发展基层群众性自治组 织、商会、行业协会、中介组织和其他民间组织，以发挥它们在结构转型和市场经 济中的功能。在这样的大背景下，我国社会中介组织蓬勃兴起。社会中介组织作为 一种组织形式，伴随着市场经济发展的全过程。它在联系政府与社会、政府与企业 的过程中，在优化资源配置、规范企业行为、平衡社会主体利益冲突、维护法人、 公民合法权益等方面日益发挥着重要的作用。但由于部分中介组织的性质、地位、 功能、作用等界定不明确，管理不规范，在实践中存在不少问题。因此，加强对社 会中介组织的研究，己成为现阶段我国社会主义市场经济发展亟待解决的新课题。 1 2 研究现状 近年来中国社会中介组织的迅猛发展相当引人注目，相关的研究亦已蔚成风 气，越来越多的人特别是青年学者们开始关注我国的社会中介组织研究这个新的领 东北大学硕士学位论文 第一章引言 域，我国真正意义上的社会中介组织是改革开放后出现的新鲜事物，社会中介组织 的研究在一定程度上开始成为中国新的学术前沿。由于在许多成熟的市场经济国家 和地区中，自发产生的社会中介组织及其他许多志愿机构、基金会等在经济生活中 已经发挥了重要的作用并占有举足轻重的地位。在这些国家和地区，相关的理论研 究起步较早并取得了许多突破性的成果。自1 8 4 4 年第一个世界公认的中介组织英 i 雪罗虚代尔公平先锋社成立以来，随后西班牙、丹麦、德、法等国相继成立了合作 社组织，国外也相继出现了社会中介组织理论研究者，如：哈贝马斯、萨拉蒙 等 许多相关方面的专家学者，同时许多主流经济学家，如斯蒂格里茨也更多地将目光 集中在有关方面的研究上，这使得社会中介组织问题在实践和理论上都有深刻的发 展并成为整个世界经济发展的趋势所在。纵观发达国家对社会中介组织的研究，主 要有制度变迁理论、现代产业组织理论和博弈论等一系列现代理论。关于社会中介 组织的研究方面，我国的一些学者的学术成果主要有：学者陈兴祖在现代经济社 会的中介系统一书中，从系统构成的角度将中介组织分为行业自主性中介系统， 市场行为监督中介系统，市场活动咨询中介系统，为市场活动提供经营性和技术性 服务的中介系统，监督市场活动的中介系统，为劳动力的就业和再就业提供服务的 中介系统，为市场主体提供保管和安全服务的中介系统，金融中介系统，国有资产 投资经营中介系统，其它中介系统；学者吕凤太在社会中介组织的研究一书中 则从不同角度对市场经济条件下社会中介组织的运作进行了阐述和探讨，深刻揭示 了社会中介组织发展的一般规律，同时还就加快培育和发展社会中介组织提出了基 本思路，并就不同类别的社会中介组织的发展提出了对策与措施；田华在对培育 和完善社会中介组织的几点认识一文中强调发展中介组织应与政府机构改革相结 合，使中介组织的业务活动法制化、规范化等观点；国内学者李恒光对社会中介组 织发展制约因素也进行了深入分析，如社会中介组织与政府职能部门“藕断丝连”， 。哈贝马斯出生于1 9 2 9 年，曾先后在德国哥廷根大学、瑞士苏黎士大学，德国波恩大学学习哲 学、心理学、历史学、经济学等，并以论文论谢林思想中的矛盾获哲学博士学位，创作于 1 9 6 1 年的公共领域的结构转型帮他获得了教授资格，此后致力于公共领域研究。 9 莱斯特m 萨拉蒙( l e s t e rms a l a m o n ，国际著名的政府行为和非营利部门研究专家。美国霍 普金斯大学政策研究所教授，公民社会研究中心主任，曾出版全球公民社会一非营利部门视 界等著作。 2 东北大学硕士学位论文第一章引言 中介垄断的存在妨碍了公平竞争秩序的形成；“唯利是图”背离了社会中介组织的主 旨；行业管理滞后导致社会中介组织的无序发展等观点。但总体上看，我国的社会 中介组织理论才处于起步阶段，跟西方国家相比明显滞后，需要在借鉴西方发达国 家有利的方面并结合我国的国情来建设和发展我国社会中介组织。 1 3 研究方法 本文采取了历史分析法、比较法、综合分析法等研究方法。对我国社会中介组 织进行了历史分析，文中分析了现阶段我国社会中介组织在转型期的现状与存在问 题，并与国外的社会中介组织的发展状况进行比较，参阅有关方面专家与学者的大 量著作与文献，将这些观点进行了归纳整理，并重新排列组合，形成了新的有机整 体。注重理论到实践的转化，力求为建设和发展我国社会中介组织提供切实可行的 操作策略，从而使我国社会中介组织在公其管理中发挥更重要的作用。 1 4 研究目的和意义 随着我国社会主义市场经济体制的建立和政府机构改革的深入，社会中介组织 自出现以来，正日益呈现出蓬勃发展之势，种类繁杂、形式多样且数量很多。但是 社会中介组织在我国尚属新生事物，因而在我国的社会实践中还存在着诸多问题。 因此，学术界开始高度从不同角度关注并深入研究社会中介组织的存在机理和制约 因素，并试图找寻出建设和发展社会中介组织的对策，但是分歧甚多，意见殊异。 为此，本文在对社会中介组织进行理论分析的基础上，借箍西方发达国家社会中介 组织的成功经验，结台我国政治、经济、社会发展的现状，试图迸步探求我国社 会中介组织的建设与发挥的对策。社会中介组织是整个社会组织结构中一个重要的 层次和系统，是社会主义市场经济条件下“政府与社会合作”管理模式不可缺少的 组成部分。在我国社会主义市场经济体制逐步建立的过程中，伴随着新公共管理运 动的范围拓展及治理理论的深入人心，发展社会中介组织有以下重要创新意义。 第一，发展社会中介组织是扩大社会自治的重要途径。2 0 世纪9 0 年代中期， 适应社会丰义市场经济建设的需要，我们提出进行职能社会化改革，即政府将一部 分职能移交社会，也是行政机构精简、人员分流、降低开支、提高效能的一条有效 分职能移交社会，也是行政机构精简、人员分流、降低开支、提高效能的一条有效 3 东北大学硕士学位论文 第一章引言 途径。社会中介组织是一种自我服务、自我约束的社会自治组织，可以成为承接部 分政府管理职能的重要社会载体。发展社会中介组织的过程也就是不断扩大社会自 治的过程，实现国家职能逐渐向社会回归的过程。 第二，发展社会中介组织可以为社会提供更多的公益服务。政府在管理社会的 过程中，以其权威性保证公共服务的统一性、公平性、连续性和稳定性。在发展市 场经济领域，社会中介组织可以发挥信息、咨询的优势，推动各自独立的企业更好 地进行协作和联合，依照公正、独立的地位，调停企业间的矛盾，使资源通过市场 得到有效配置，建立社会主义市场经济体制：在社会政治领域，适应社会主体政治 参与、行政参与意识提高的需要，社会中介组织可以动态也反映各种社会主体的利 益诉求，及时化解可能出现的矛盾，影响政府决策。 第三，发展社会中介组织可以为社会提供更有效的公共服务。解决行政效能问 题有多种途径，发展社会中介组织是一种行之有效的制度安排。引进企业竞争机制 被认为是破除垄断、提高效能的有效方法。但在政府体制内部，或者是由于规模经 济的考虑，或者是传统观念的影响，或者是管理手段的制约，并不是所有的管理事 务都适用于竞争。通过服务主体的角色置换，就可以解决这个问题，使手段有效地 服务于目的。政府把一部分公共服务职能移交给社会中介组织，政府是公共产品的 提供者，但不一定是直接的生产者。在一定范围内，政府从卖家转变为买家，从服 务的单一的提供者变为服务的多项的选择者。政府掌握了选择的主动权，可以提出 明确而规范的质量标准，制立严格而周密的监督细则，要求生产公共产品的社会中 介组织在横向之间展开竞争，货比三家。 第四，发展社会中介组织可以整合社会利益矛盾。计划经济以高度集权为特征， 在社会生活领域，既没有利益主体差别也没有利益格局差别。社会主义市场经济以 竞争作为动力机制，竞争的起点就是承认有多个利益主体的存在，竞争的结果必然 是在地区之间、行业之间、部门之间造成差别。市场经济越发展，竞争机制越完善， 利益主体多元性、利益格局多样性的特征就越突出。在某个意义上，社会中介组织 可以起到整合社会利益矛盾的作用。在经济领域，社会中介组织可以作为新型的政 企关系的沟通桥梁，作为政府宏观管理和企业微观管理的联系纽带。 4 东北大学硕士学位论文第一章引言 由此可见，政府与社会、政府与市场的二元互动关系产生了质的变化，社会权 力配置发生了结构性的变迁，民主自理意识开始觉醒并日益突显，发展社会中介组 织的过程也就是不断扩大社会自治的过程。加强对我国社会中介组织研究，规范发 展我国社会中介组织，对推动政府职能向宏观调控方面转变，实现“小政府或小机 构、大服务”，这不仅是现阶段我国发展社会主义市场经济的迫切要求，更是实现行 政职能顺利转变的一个有效途径。因此，具有十分重要的现实意义。 5 一 东北大学硕士学位论文 第二章社会中介组织概述 第二章社会中介组织概述 2 1 社会中介组织的含义和类别 目前对社会中介组织尚无统一的定义。在国外，并没有明确的社会中介组织这 一概念，国外定义中的“民间组织”、“非政府组织”、“第三部门”、“慈善组织”、“志 愿者组织”等组织特征与我们所提出的社会中介组织基本相近。在国内，有的学者 认为，社会中介组织主要是指一些专门从事经济服务行业，诸如信息、咨询、服务 业等。有的学者认为，所谓社会中介组织，是在市场经济的条件下，按照一定的法 律、法规、规章，或根据政府委托，遵循独立、公平和公正的原则，凭借其特有的 社会服务功能、沟通功能、公正鉴定功能和监督管理等功能，沟通政府与经济主体 之间、经济主体与经济主体之间的信息，协调双方的利益，为全社会提供各种有偿 服务的社会自律性组织。一般认为，社会中介组织，是“介于政府、企业和居 民三者之间的，为提高社会运行效率而从事沟通、协调、公证、评价、监督、咨询 等活动的机构“。 与西方社会的公民社会、第三部门、非营利组织、非政府组织相比，它们之间 既有区别又有联系，非政府组织、非营利组织、第三部门、公民社会、志愿组织、 公益组织、慈善组织等等，它们大概所指都是有别于政府和企业之外的社会组织。 大体说来，非政府组织侧重于强调这些组织不是政府或其附属机构，而是独立于国 家体系之外：非营利组织侧重于强调这些组织不是企业，而是独立于市场体系之外； 第三部门强调它们构成与国家、市场相平行的第三体系；公民社会则强调它们与政 府之间的互动关系；志愿组织强调这些组织的运作在很大程度上依靠志愿者在时间、 精力和金钱上的投入：公益组织强调这些组织的目的不是为私利，而是为了公共利 益；慈善组织则强调这些组织的资金来源于私人的慈善性捐款。1 。而社会中介组织 则是从其功能上是起联系政府与企业、个人、或政府与市场的桥梁与纽带作用的角 度来说的，各自的侧重点不同，但他们的整体功能与作用基本上是相同的。 从字与词的本源看，“中介”之“介”，是指“在两者之间”，人们往往把“在 6 东北大学硕士学位论文第二章社会中介组织概述 中间起媒介作用的”简称为“中介”。按照哲学概念的解释，“中介”是表示不同事物 的间接联系或联系的间接性。由此，中介就是不同的事物之间相互联系的环节。由 于中介机制的存在，是构成事物的各个因素之间和一事物与其他事物之间的相互联 系、相互作用、相互渗透成为可能。因此，中介的本质就在于它是事物相互作用的 传递者。中介组织一般是指那些介于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间、 个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务，并且 在各类市场主体包括企业之间、政府与企业、个人与单位、国内企业与国外企业之 间从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。目前，学术界对中介 组织的划分可以有许多角度，如划分为市场中介与社会中介，划分为政府与非政府 ( 如事业单位就属于非政府) ，划分为营利与非营利，还可以划分为公益性组织与互 益性组织。本文所提及的社会中介组织是相对于政府中介组织和市场中介组织的一 种中介组织，它是政府和社会联系的桥梁，突出其“社会”职能，如社会管理、社 会服务、社会协调，而不是其经济职能或市场职能。 通过以上分析，完整意义上的社会中介组织应该是介于政府、经济主体和社会 主体之间的组织。因此，本文将其定义为：是指在市场经济条件下，依法律规定或 政府委托而成立，介于政府与企事业单位、个人之间的起桥梁与纽带作用的，不以 营利为目的，为经济社会活动提供服务的自治组织或机构。 我国专家、学者曾从不同角度对社会中介组织进行过分类，如按照社会中介组 织对市场作用的程度，将中介组织分为市场中介组织和非市场中介组织；按照中介 组织作用领域的特征，将其分为经济领域的中介组织与社会领域的中介组织；按照 国民经济行业划分的标准，将社会中介组织分为信托经纪业、居民服务业、信息咨 询服务业、社区服务业、综合服务业、社会团体、基层群众自治组织等。我们认为， 从社会中介组织的功能和行政管理实践看，社会中介组织一般可划分为六大类，即 咨询类、社会公益类、行业协会类、社区服务类、准司法类和准行政类。 ( 1 ) 咨询类 这是一类提供脑力服务的中介，其职能是凭借专业特长帮助市场主体分析问题、 提供问题、解决问题、充当公共智囊团的角色。咨询性中介组织多由专家组成，如 7 东北大学硕士学位论文第二章社会中介组织概述 我国的国务院发展研究中心、国家经贸委的研究咨询中心、首钢研究与开发中心等。 ( 2 ) 社会公益类 这类社会中介组织在向社会提供服务时，带有明显的社会性、福利性和保障性。 这类机构不以营利为唯一目的，考虑更多的是社会效益，体现的是社会价值。如人 才交流服务中心、劳动就业指导中心、各类帮困基金中心等。 ( 3 ) 行业协会类 这类社会中介组织是由同行业企业为维护本行业利益而依法或自发建立的协 商、协调机构。这类组织的宗旨是保护和自律，其职能是依据市场规则制定“行规” 或公约，协商、协调本行业事务，实行同行业自律，维护公民权益，提供社会服务。 具体说，它的主要功能是沟通政府与企业之间的联系，为政府决策提供咨询意见， 为企业发展提供所需信息，研究制定本行业的产品技术标准，提出本行业的发展规 划建议，帮助企业解决困难，为企业培训人才等。如各类工业经济协会、服装行业 协会、医药协会、外商投资协会、消费者协会、质量协会、律师协会、再生资源协 会等。 ( 4 ) 社区服务类 这类中介组织主要是指在同一生活居住区域内的特定社会群体，为维护本群体 利益，加强群体间的互助与协作，自愿组织起来的社会服务机构。社区是适应我国 社会领域的改革而兴起的社会结构单元，由居民自我组织、自我管理、自我服务的 居委会就是社区中典型的社会中介组织，在社区发展中产生的社区物业管理机构、 社区协会、自愿者社团等组织，都属于这一类社会中介组织。 ( 5 ) 准司法类 这类中介组织主要依据法律、法规做出相当于国家司法机关的权威性调解或裁 决。这类组织本身不具有国家司法机关的身份，但能根据法律和当事人的约定解决 纠纷，做出与人民法院最终判决或裁定具有同等法律效力的调解结论或裁决。这类 组织如经济合同仲裁委员会、技术合同仲裁委员会、劳动争议仲裁委员会、国际经 济贸易仲裁委员会、技术合同仲裁委员会、劳动争议仲裁委员会、国际经济贸易仲 裁委员会、海事仲裁委员会等。准司法类中介组织除主要指仲裁机构外，还包括公 一r 一 东北大学硕士学位论文第二章社会中介组织概述 证机构。在我国，仲裁机构与公证机构，是一类比较特殊的社会中介组织。 ( 6 ) 准行政类 这类中介组织主要依据有关法律、法规或根据政府委托，在特定的活动范围内， 履行对社会、经济事务的管理和监督职能。这类组织本身不具有或不完全具有政府 行为，但能做出相当于行政机关的权威性决定或具有社会影响性的结论。其职能主 要是监督、检查、审核、认证等具体行政行为，并能对违法者旖以行政制裁和处罚。 如文化市场管理机构、物价管理机构、工程质量管理机构等。 2 2 社会中介组织的特征 从对社会中介组织的定义和类别分析可以得出，社会中介组织是介于政府与社 会、政府与企业之间的一种社会组织。它既不属于行政组织，也不属于企业、事业 单位。它是联系政府与社会、政府与企业之间的桥梁和纽带。一方面，它承接政府 职能转变而转让出来的一部分社会管理职能，起到减轻政府负担的作用，也可以扩 大社会自治，实现国家管理职能逐渐向社会回归。另一方面，它代表着社会上某一 阶层、或具有相同利益趋向的一部分人的利益和要求，反映他们的心声，并将之传 达给政府，起到化解政府与社会之间矛盾的作用。通常，社会中介组织具有以下特 征：即社会性，中介性，公共性和服务性。 2 2 1 社会性 社会性是社会中介组织的最显著特点。所谓社会性，又称非官方性，它是根据 社会发展的需要而自发产生并通过为社会服务而获得生存空间，它的活动是没有行 政区域划分的，它所服务的客体不是全社会的某一部分，而是具有不确定性的全社 会，即来源社会、面向社会、服务社会。 2 2 2 中介性 社会中介组织的另一特征就是中介性。如果说社会性特征是着重在于说明社会 中介组织作为一类新的社会组织形态而具有的特征，那么，中介性特征则重在于说 明这类组织所具有的功用性特征。中介的本意是指事物之间联系的某种介质。中介 一9 东北大学硕士学位论文 第二章社会中介组织概速 性，顾名思义，社会中介组织存在于政府和个人( 单位) 之间，成为沟通他们关系 的桥梁和纽带。社会中介组织的社会性特征和中介性特征是同时存在，密切关联。 社会性因中介性而存在与显现，中介性则以社会性为前提的。因此，两者共同构成 了社会中介组织的最基本特征。 2 2 3 公共性 公共性是指社会中介组织享有一定的对公共事务进行管理的权力，承担着部分 的公共管理职能，如制定行业发展规划，订立职业道德规范等。这一点使其与仅为 满足成员的某种兴趣而提供一些便利性服务的民间组织( 如球迷协会等) 区分开来。 从服务目的上看，社会中介组织具有公共性，中介组织活动的宗旨是为社会提供公 益性服务，它不以营利为主要目的，更多体现的是社会效益或社会价值。当然，部 分中介组织在提供服务时，可以根据本行业、本部门的发展情况收取一定的费用， 进而更好的拓宽本行业的业务范围，为社会提供更多的公共服务。 2 2 4 服务性 服务性是社会中介组织的基本功能。社会中介组织不是以营利为目的，它的出 现和产生为一般社会主体提供服务，它以自己特有的条件来为全社会提供服务，即 可以为政府、企业、事业单位、各社会利益集团和公民个人提供信息、技术、政策、 公证、培训、咨询、法律、预测等项服务，依靠服务取得社会的认可。然而，社会 中介组织所承担的社会服务功能与政府的社会管理功能是不同的，它所提供的服务 更为主动和全面。 2 3 社会中介组织介入公共服务领域的理论支持 西方社会中介组织的产生和发展是西方社会市场经济和正式发展交互作用的产 物。早在1 8 世纪，英国著名的古典经济学代表人物亚当斯密首先提出了市场经 济的有关理论，他认为经济的运行完全可以由市场规律进行调节，政府在社会经济 生活中只能扮演“守夜人”的角色。在这个经典理论的影响下，西方社会经济的运 行便开始奉行市场机制调节的原则。然而，由于市场不可避免的缺陷，加上政府行 1 0 东北大学硕士学位论文第二章社会中介组织概述 政职能扩张的本能，政府逐渐在经济生活中占了上风。与市场存在的缺陷一样，随 着市场的进一步完善和市场微观主体的不断成熟，政府对社会经济生活的干预日渐 显得捉襟见肘。但市场经济又不是放任经济，政府如何在市场经济发展过程中解决 日益复杂的社会政治、经济问题，成为西方国家不得不面对的一大难题。进入2 0 世纪以来，特别是第二次世界大战以后，随着凯恩斯主义的破产，政府过分强大的 社会政治经济职能遭到了前所未有的批判和挑战，福利国家的福利体系由于庞大的 财政开支也面临破产的危险。公共服务质量低劣、效率不高、资源浪费、寻租腐败 等弊端成为西方各国难以承受的重大问题。政府改革势在必行。 从2 0 世纪7 0 年代末开始，西方一些发达资本主义国家在公共选择、新公共管 理等一系列理论的影响下，针对公共服务的弊端，开始了以市场为导向的政府改革。 在这种改革模式下，政府把包括文化教育、医疗卫生、公益住房、人员培训、信息 咨询乃至公共安全等一系列公共服务职能转交给了各类社会组织行使，其中包括社 会中介组织。西方改革实践证明，社会中介组织介入公共服务领域，不仅使得政府 改革变得更为顺利，促进经济的持续增长，而且在一定程度上提高了社会自治能力。 社会中介组织之所以能在西方社会迅速发展壮大并成为政府提供公共服务的配角和 搭档，是有着深刻的理论背景和现实依据。 公共服务有广义和狭义之分。狭义的公共服务是指不宜通过市场机制直接提供 的公共物品的总称；广义的公共服务是指由政府直接提供的包括基础设施和公共事 业等在内的各类公共物品的总称。公共物品无法由市场白行保证供给，它具有非竞 争性和非排他性两个基本特征。所谓非竞争性，是指消费人数的增加不会引起产品 生产成本的增加，从而在资源的使用上不会与其他产品的生产形成竞争关系，即消 费者人数的增加所引起的社会边际成本为零；所谓非排他性，则是指公共物品一旦 提供，就不能排除其他人的免费享用。根据特征的限度不同，公共物品又可以分为 “纯公共物品”和“准公共物品”。“纯公共物品”是指具有绝对非排他性和非竞争 性的公共物品，典型的如国防、法律、制度等：“准公共物品”则是指部分地具有非 排他性和非竞争性的公共物品，典型的如教育、卫生、医疗保障等。西方社会中介 组织介入公共服务领域所起的作用主要是提供“准公共物品”的生产和供给。 1 1 东北大学硕士学位论文 第二章社会中介组织概述 西方社会中介组织参与政府公共服务的历史可以追溯到资本主义社会的发端 时期。但在西方社会的强政府管理模式下，社会中介组织的作用是相当有限的。直 到2 0 世纪中叶以后，这个局面才有所改观，社会中介组织在西方的发展和作用的发 挥在非营利组织身上得到了淋漓尽致的体现。在美国，从1 9 5 0 年到1 9 8 0 年之间， 非营利组织不论是在规模上，还是在服务范围上，都取得了实质性进展。到2 0 世纪 7 0 年代末，非营利组织实际上已经成为协助美国政府提供社会服务的重要工具和手 段叫。 2 3 1 “市场社会国家”三元结构理论 三元结构理论中的三元指的是市场、社会与国家。这三者的主体和资金来源与 组织目标都存在很大的区别。国家领域的活动主体是政府，其主要职能是为社会提 供公共物品，而政府的资金主要来源于强制性税收，其主要组织目标是公共利益。 市场领域的活动主体包括营利组织、家庭和个人。营利组织的主要社会职能是为社 会成员提供私人物品。它的资金来源于经营收入，其主要组织目标是维护个人利益。 社会领域的活动主体包括非营利组织、家庭和个人，他的主要社会功能是提供非垄 断性公共物品或准公共物品，其组织目标是集体利益或公共利益“1 。 有学者特别指出，应在“市场”与“国家”之间突出“社会”这一维度“1 。该 观点认为，通常我们在讨论政府与市场的关系时是界定各自的边界，从而潜在地使 市场与政府问处于一种紧张态势。而把国家与市场加以区分的基础上，在中间加入 了“社会”这一维度，既能更好地实现国家与市场的区分，又能缓解他们之间的这 种紧张状态。我国已经进行以及正在进行的经济和政治体制改革，都将注意力集中 在督促政府从市场领域中的退出，但问题并不是如此简单，一方面，在市场领域内， 政府权力退出之后由谁来承担这些权力，代替政府对市场的管理；另一方面，我国 的政府是主动退出的，这种“退出”就意味着“再进入”的可能，单靠政府本身的 自觉是不行的，还必须要有一定的能够与政府相抗衡的组织力量，才能真正对政府 造成制衡，从而保护市场的自主运转。这些组织力量即是我们所讲的“社会”。由此 可见，在三元结构中，为了实现国家与市场的良性互动，社会中介组织必须发挥重 1 2 东北大学硕士学位论文 第二章社会中介组织概述 大作用。通过这些中介组织，国家对社会的管理得以顺利实施，而社会则通过团体 有效地参与国家管理并监督制约国家机构的活动。这正如美国学者迈克赫德森所 指出的：“公域曾作为有效的服务提供者，然而其显而易见的局现使世界各国逐 渐将具体的服务管理责任委托出去，这些团体渐渐发现他们之间必须为争取资 金和服务对象竞争，并不得不使他们的资金来源多样化，以争得政府对他们的最高 拨款。当这一切发生时，他们开始变得像独立的非营利团体，最后转移到第三域 。“市场一社会国家”三元结构实际上在传统公共领域与私人领域之间插入了一个 “第三域”，在这一领域主要存在一些起中介作用的社会组织。这些中介组织并不要 求控制其他两个领域，但它们也不是无所作为的，它们通过在国家与市场之间的中 介活动，在不妨碍国家和市场的自主运行的前提下对其施加影响。这个“第三域” 的存在克服了国家与市场的分离，可以为社会个体提供抗衡国家权力的重要途径”1 。 2 3 2 市场失灵理论 市场机制是西方国家一直都信奉的资源配置的主要手段，也就是让市场力量自 由活动，通过完全的市场竞争达到“充分就业”和资源的合理流动与调解，借助价 格机制的作用，把经济人的理性利己行为转变为利他行为，并自动实施供求调节， 趋于实现经济运行的瓦尔格均衡和资源配置的帕累托最优。提出市场失灵的西方经 济学家萨谬尔森认为，市场经济并不是完美无缺的。一个方面，市场经济有一定的 局限性，市场经济活动只是人类社会的一个主要方面，市场不可能解决经济社会中 的一切问题；另一方面，由于某些干扰，市场机制不能正常地发挥调节作用，造成 资源配置失误或浪费性使用。这种由于某些局限性的干扰，影响社会发展目标的实 现，导致市场经济中资源配置缺乏效率的情况，被称之为市场失灵旧。 从市场的角度看，由市场机制提供公共物品存在着市场失败的问题。市场经济 是一种通过市场机制配置社会资源的经济运行方式，这种以市场价格为核心的经济 运行模式在市场经济国家实践中曾被证明是社会产品有效供给的较好方式。然而， 作为一种特殊社会产品的公共物品是市场无法自行保证供给的，公共物品的非排他 。c 巾白累托最优”，是指在一定的资源配置状态下，如果使任何一方当事人的经济福利增进必须 以其当事人的经济福利的减少为代价，那么，这时候的自愿配置状态就是最优的。 1 3 东北大学硕士学位论文第二章社会中介组织概述 性和非竞争性特征使得市场提供的公共物品必然是有限的，这种不充分考虑公共物 品生产和供给的方式，使得社会资源的配置就不可能是最优的。另外，公共物品消 费的非排他性特征导致了消费者在享用公共物品时不可避免地出现搭便车 ”现象， 而这个问题正是市场机制无论如何也克服不了的。 2 3 3 政府失灵理论 在“市场失灵”的背景下，“凯恩斯主义”应运而生，凯恩斯把国家放在主体 的地位，他提出了以“有效需求”为基础论证国家全面干预的合理性，倡导由政府 提供公共物品满足大多数人需求。2 0 世纪初叶，公共事务剧增，为了摆脱这种困境 人们开始尝试着政府干预，逐步强化了国家管理公共事务的职能，力图通过扩大国 家职能的方法逐步扭转经济和社会危机，提高行政效率，增加公共利益嘲。这种对 国家管理的强化符合行政过渡时期公共事务增多对国家职能扩张的需要，具有时代 合理性。但是随着社会的进一步发展，这种国家行政思想日益显出了其与时代格格 不入的一面，渐渐陷入“政府失灵”的困境。“人们开始反思负担过重和过分官僚化 的政府是否有能力负担指派给它的繁重的工作任务o 。”从政府自身的角度看，政府 在提供公共物品时亦存在着政府失败的危险。虽然政府在提供公共物品时可以克服 市场机制的某些缺陷，如“搭便车”问题。但是，正如市场本身有缺陷一样，政府 在提供公共物品时同样也面临着失败的危险。政府提供公共物品的失败主要表现为 政府腐败、交易费用高昂和公共物品提供的有限性等方面。 2 - 3 4 合同失灵理论 合同失灵“。指的是市场失灵条件下的信息不对称问题。在市场经济条件下，一 般竞争均衡所达到的效益最大化资源配置要求信息是完备的，但在现实中这一点却 是很难做到的。因为私人限于能力因素所获得的信息一般是有限的，而且容易发生 扭曲。因此，在这种状态下进行交易往往会给消费者带来因信息残缺或不对称而造 。所谓“搭便车”，是指某些人或某些团体在不付出任何代价( 成本) 的情况下而从别人或社会 获得好处( 收益) 的行为。“搭便车”是现代西方经济学家探讨的一个重要话题，在他们看来， 产权界定不清、外部性、公共物品等的存在都是“搭便车”产生的根源。大量的“搭便车”现 象的产生必然导致社会经济生活的低效。 1 4 东北大学硕士学位论文 第二章社会中介组织概述 成的损失，特别是在消费市场，消费者并不具备关于各个企业提供物品和服务的价 格、质量、特性、效能等方面的充分知识。即使可以获得这些知识，其成本与收益 之间也是不相称的，在厂商有意进行欺诈时，消费者还可能得到虚假的信息，在这 种情况下，消费者很难达到消费效用的最大化“。为了克服合同失败，斯蒂格利茨 提出政府介入的建议。然而，诚如上述所指，政府在提供信息这一公共物品时，同 样也面临着失败的可能和危险。 对于这一系列的困境，公共物品的提供到底应该由谁来负责，美国研究非营利 组织的著名专家莱斯特m 萨拉蒙认为，非营利组织介入公共服务领域可以克服 由市场失败、政府失败以及合同失灵带来的一系列尴尬困境，通过与政府合作避免 市场失败，通过自身运行的市场机制克服政府失败，通过为买者提供所要的购买物 品或服务达到质量和数量标准水平的保证一市场信息，克服合同失败。 2 3 5 治理理论 治理一词是相对于传统的统治而言的。治理，作为治理理论的一个基本概念， 有着自己独特的内涵。“英文中的动词”g o v e r n 既不是指统治( r u l e ) ，也不是指行 政( a d m i n i s t r a t i o n ) 和管理( m a n a g e m e n t ) ，而是指政府对公共事务进行治理，它掌 舵而不划桨，不直接介入公共事物，只介于负责统治的政治与负责具体事物的管理 之间“。” 以治理理论所包含的内容和所强调的重点来看，治理理论主要包括： ( 1 ) 政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构( 包括社会和私人的机构) 只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心。因此，治理意味着来自政府但 不限于政府的社会公共机构和行为者。 ( 2 ) 在强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任， 不再坚持国家职能的专属性和非排他性；而强调国家与社会组织问的相互依赖关系。 ( 3 ) 治理强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自治组织网络， 加强系统内部的组织性和自主性。 ( 4 ) 在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了可以采用原来的手段 1 5 东北大学硕士学位论文 第二章社会中介组织概述 之外，还有责任采用新的方法和措施，以不断地提高管理效率。 治理理论打破了传统的公共与私人、国家与市场的两分法，模糊了国家与市场、 政府与社会之间的分界线，在管理的主体、方式以及职能等方面都做出了扩展与延 伸。 2 3 6 新公共管理理论 综合国内外学者的论述和各国行政改革的实践，新公共管理理论主要包括以下 几个方面的内容：其一，转变政府职能。长期以来，人们都误以为政府的主要职责 是收税和向社会提供服务。而新公共管理理论则认为，政府的中心工作是制定政策 而不是执行政策。政府只起“掌舵