（城市规划与设计专业论文）发达国家和地区社会住宅政策比较研究.pdf

摘要 摘要 住房是一种特殊的商品，既是生活必需品，又是奢侈品，因而住房问题具 有经济性，也具有社会性。对低收入群体来说，住房是一种基本需要，它关系 到社会稳定和国家长治久安。我国的住宅市场化改革，大大提升了住宅的商品 性能，也导致了中低收入家庭住宅的缺失，在社会贫富差距加大的同时，属于 再分配领域的社会住宅问题日益突出。政府应该承担起作为公共产品的社会住 宅的经营权，建立完善的建设、管理和分配体系，实行封闭性的内循环。 国外一些发达国家和地区对于社会住宅问题的关注较早，在政策的制定和 实施方面经过不同阶段的探索和实践，积累了丰富的经验。本文从“社会住宅 政策的比较作为出发点，分析不同福利国家模型特征，研究各国社会住宅政 策的核心，从中归纳社会住宅的主要供应方式，社会住宅分配过程中的准入和 退出机制，以及采取的房租和房价管制、租金补贴、减免税等方面的调节措施。 在深入掌握问题的基础上，进一步剖析这些政策背后相关联的各国的经济政治 的运行方式。最后，总结这些国家和地区社会住宅政策经验和教训，为我国社 会住宅政策制定的策略提供有益的思考和启示，为今后学者研究相关问题提供 一定的思路。 关键词：发达国家和地区，社会住宅政策，准入与退出机制，社会住宅分配的 调节措施 a b s t r a c t a b s t r a c t h o u s i n gi sas p e c i a lc o m m o d i t y ， n o to n l yan e c e s s i t yb u ta l s oal u x u r y t h e r e f o r eh o u s i n gp r o b l e mh a sr e l a t i o n s h i pw i t hb o t he c o n o m i ca n ds o c i e t y f o r l o w i n c o m eg r o u p s ，h o u s i n gi sab a s i cn e e do fm a n k i n d ；a f f e c tt h el o n g t e r m s t a b i l i t yo ft h ec o u n t r ya n ds o c i e t y t h em a r k e t o r i e n t e dr e f o r m si nd o m e s t i c h o u s i n gi m p r o v e di t sa b i l i t ya sc o m m o d i t yg r e a t l y , a n da l s ol e dt ol o w - i n c o m e f a m i l i e si nt h er e s i d e n t i a lm i s s i n g w i t ht h es o c i a lg a pb e t w e e nt h er i c ha n dt h ep o o r i n c r e a s i n g ，t h es o c i a lh o u s i n gp r o b l e mw h i c hb e l o n g st ot h ef i e l do fr e d i s t r i b u t i o n b e c o m e sa c u t e g o v e r n m e n ts h o u l d b er e s p o n s i b l ef o rt h eo p e r a t i o no fs o c i a l h o u s i n ga sp u b l i cg o o d s ；e s t a b l i s har e a s o n a b l es y s t e mo fc o n s t r u c t i o n 、m a n a g e m e n t a n dd i s t r i b u t i o n ，a n dm a k eac l o s e di n n e r - l o o p s o m ef o r e i g nc o u n t r i e sa n dr e g i o n sc o n c e m e do ns o c i a lh o u s i n gi s s u e si n e a r l i e rt i m e s ；a n da f t e rt h ee x p l o r a t i o na n dp r a c t i c ei nd i f f e r e n ts t a g e s ，t h e yh a v e a c c u m u l a t e dm u c hm o r ee x p e r i e n c ei nt h ep o l i c yp r o d u c t i o na n di m p l e m e n t a t i o n t h et h e s i sb a s e so n “t h ec o m p a r i s o na m o n gs o c i a lh o u s i n gp o l i c i e s ”f r o mt h e d e m o n s t r a t i o no fd i f f e r e n tw e l f a r e - s a t em o d e l s ，a n a l y z i n gm a i ns t r e a mi ns e l e c t e d c o u n t r i e sa n dd i s t r i c t s t h er e s e a r c hc o n c l u d e st h em e c h a n i s mo fs o c i a lh o u s i n g s u p p l y , p e r m i ta n dw i t h d r a w a l ，a n dt h ea d j u s t m e n ta p p r o a c h e s ，s u c ha sh o u s i n gp r i c e a n dr e n tc o n t r o l ，h o u s i n ga l l o w a n c ea n dt a xc u t s b a s i so nt h o r o u g hm a s t e r y , t h e r e s e a r c hf u r t h e rd i s s e c t st h ee c o n o m i ca n dp o l i t i c a lo p e r a t i o nw a y so ft h e s ec o u n t r i e s b e y o n dt h es o c i a lh o u s i n gp o l i c i e s f i n a l l y , t h ep a p e rc o n c l u d e st h e i re x p e r i e n c e si n s o c i a lh o u s i n gd e v e l o p m e n ta n dp o l i c i e s ，w h i c hc a nc a u s eu st or e t h i n ko u rs i t u a t i o n o ns o c i a lh o u s i n ga n do f f e re f f e c t i v es u g g e s t i o n s ，a n da l s op r o v i d e ss o m et h i n k i n g f o ro t h e rs c h o l a r st od or e l a t i v er e s e a r c h k e yw o r d s ：d e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dd i s t r i c t s ，s o c i a lh o u s i n gp o l i c y , m e c h a n i s mo f p e r m i t a n dw i t h d r a w a l ，r e g u l a t i o nm e a s u r e so fs o c i a lh o u s i n g d i s t r i b u t i o n l i 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位 论文的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开 发表的作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的 法律责任由本人承担。 签名： 年月日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提 供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国 家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目 的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活 动。 学位论文作者签名：弘刎己 加c 年乙明日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名： 年月日 学位论文作者签名： 年月日 第1 章绪论 1 1 研究背景 第1 章绪论 住房是人类的基本需求之一。从经济学的角度看，住宅从性质上来说是生 活必需品，但从价格上来说则是巨大的奢侈品，极低的弹性和极高的价格绝对 值之间的矛盾，决定了单纯的市场调节手段无法解决中低收入人群的住房问题， 需要政府公共政策的干预。 美国住房问题专家有一段名言：所有发达国家都存在不同形式的住房问题， 而所有国家，不论其是自由市场还是中央计划导向，都采用一系列的住房政策。 住房的生产、消费、金融、分配和区位以复杂的方式进行控制、管制和补贴。 事实上，与其它商品相比，住房在所有消费品中是管制最为严格的。这一段话 反映了西方国家住房政策的重要性。 城市化是2 1 世纪中国发展面临的一大难题，越来越多的人涌入城市寻找机 会，与之相伴随的是城市中贫困人口增加住房短缺、环境恶化。另一方面，伴 随着中国住房市场化改革和房地产业的发展，人们不再能以分配的方式获得住 房，而那些在经济转型中的弱势群体无力以市场价负担住房，他们的住房问题 日益凸显，这些人群面临着进一步的居住隔离和阶层分化。我党目前提出的构 建社会主义和谐社会，目的在于协调各方利益，保证经济社会的长期稳定发展， 居住和谐也是和谐社会的重要组成部分之一。我国的住宅市场化改革较好的实 现了社会资源的优化配置，拉动了经济的增长。但同时市场机制的种种缺陷， 如外部效应、市场失灵等，也使得城市的中低收入者由于支付能力的限制而被 排斥在市场之外，从而产生对政府提供住房福利的需求。 我国的住房政策长期以来经济性与社会性被混淆在一起，使得福利保障部 分所占比例很小。低收入群体住房应从房地产市场剥离出来，作为政府经营的 公共产品，进行封闭性的内循环，实行有限产权，有限转让。住宅政策的建立 应该有两套体系：一是社会住宅体系，属于政府支配的公共产品，面向低收入 群体；另一个是商品住宅体系，面向中高收入人群及投资者，主要交给市场去 分配。 第1 章绪论 国外发达国家在经历经济快速发展而住宅短缺的阶段之后，大量型住宅供 应方式日式渐微，针对失业者等少数社会贫困阶层的补充型供应方式成为主导， 其社会住宅政策经过多年的实践和改革，已日渐成熟，他们的一些成功经验对 于我国当前住宅市场化供给高速发展的阶段，解决中低收入住房问题进行的社 会住宅建设具有重要的借鉴意义。 1 2 研究目的与意义 目前我国社会住房体系尚处在起步探索阶段，住房问题将长期存在，政府 应该如何帮助公民满足其基本的住房需要，在多大程度上千预住房市场，如果 中国必须向中低收入家庭提供社会福利住房，那将采用怎样的住房体制，如何 建立有效的分配，甄别和退出机制，这些都是中国住房保障研究需要解决的问 题。基于上述问题的考虑，本课题研究结合目前社会住宅政策制定较为完善的 发达国家和地区欧洲( 英国、德国、法国、瑞典) 和亚洲( 日本、新加坡 和香港地区) 的经验研究，分析这些发达国家或城市住宅政策制度背景以及他 们在解决中低收入人群住房问题的措施；从多学科的角度这些案例研究进行综 合，为我国解决中低收入人群住房问题提供借鉴，为今后学者研究相关问题提 供一定的思路与基础。 1 3 概念界定 1 3 1 房地产政策与住宅政策 房地产政策是一种经济政策，主要着眼于市场效率；住房政策属于社会政 策范畴，更注重社会公平和居民的基本住房诉求。 这里所说的住宅政策指国家层面的住宅政策，包括中央政府和地方政府两 个层次，在这个意义上，我们可以把住宅政策定义为改善住宅的数量、质量和 价格以及所有权和使用权而设计的措施。这些措施既可以是住房政策的一般原 则和政策目标，又可以是住房市场在各个领域中的具体政策，如住房生产过程 中的建房政策、住房流通过程中的租金政策和房价政策、住房消费过程中的住 第1 章绪论 房分配政策、住房金融的发展政策等。从理论上说，住房目标的实现可以综合 运用各种措施，但这些措施可能存在深刻的差异，有时甚至是相互矛盾和相互 冲突的。 1 3 2 社会住宅的界定 1 何谓社会住宅 各个国家对中低收入者提供的住宅有诸多不同的名称，目前还没有统一的 概念。国外常见的有公屋、公共住宅、p u b l i ch o u s i n g 、l o w - i n c o m eh o u s i n g 、 a f f o r d a b l eh o u s i n g 、s o c i a lh o u s i n g 等。虽然名称不同，其内容也因各国具 体政策而有所不同，但其本质是一致的。即对一定社会群体基本生活所需住房 的若干制度安排。 从2 0 世纪9 0 年代开始，中国对中低收入家庭住宅的名称繁多且不规范， 较为突出的有：“平价房”、“安居房”、“集资房”、“解困房”、“廉租房”、“经济 试用房”等。这些住宅均享受国家各项优惠政策，属于政府支助行为。但由于 无明确或统一的建设标准，造成公共资助利益去向不明确、新的不平等和效率 低下。 本论文所指的社会住宅是以中低收入者为服务对象，由政府特定职能机构 管理、开发、新建，通过完善的财政机制实现运转，并通过周密的法律规章加 以保证其以远低于市场价格( 不完全由市场调节) ，进行分配性销售的具有社会 福利性质的政策性商品住房。 2 社会住宅的基本特征 ( 1 ) 政府的干预性：从供应者的角度来说，社会住房是指政府为体现公 平原则，以政府投资为主，由政府或其委托的机构兴建的住房；也可以是非营 利的私有企业和居民团体接受政府补贴建设、向中低收入家庭出租或出售的住 房。这是政府以实物形式进行社会再分配的一种方式，因此，在公共住房的开 发、建设、分配、消费和管理的过程中，都有政府的介入。 ( 2 ) 需求对象的有限性：从住房需求者的角度看，社会住宅主要是指政 府供应给中低收入阶层的住房。所谓“中低收入阶层”，一般的理解是其收入水 平在全社会收入水平四分法的最低的1 4 层中。从这个意义上说，社会住宅与 第l 章绪论 通常所说的中低收入者住房类似。 ( 3 ) 经营目的的非营利性：从住房资金周转的角度来说，社会住宅建设和 经营的基本原则是回收成本、不以营利为目的。在实际运行中，往往还存在亏 损，需要政府补贴。 ( 4 ) 分配标准的复杂性：从分配过程来看，社会住宅分配主要以家庭收入、 家庭人口规模、家庭特征和已有资产及其居住状况为主要依据，形成分配和轮 候排队系统。这一过程远远要比居民通过自身的努力进行购房或建房要复杂。 ( 5 ) 价格的低廉性：从住房流通过程来看，社会住宅既包括低于市场价出 售并对转售有限制的政府投资或补贴建设的住房，也包括以低于市场租金出租 的政府投资和补贴的住房。因此，从价格机制看，社会住宅是指低于市场价格 租售的住房，其差价主要源于政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补 贴。 1 3 3 中低收入阶层的界定 ( 1 ) 国外对中低收入的划分 西方国家居民高中低收入线多是由城市制定，每年公布一次，是随着国民 经济发展和人民生活水平提高而变化的。西方国家划分居民高中低收入线，最 初采取了按城市经济实力、居民收入和生活水平来划分的办法。然而这种计算 时比较复杂的，要花很大的精力。后来，特别是西方国家普遍进入富裕国家行 列之后，发现每年计算出来的高中低收入者的比例大体是相同的，因而普遍改 为按比例计算的办法。目前许多西方国家高中低收入者户数占总户数比例为2 0 ： 6 0 ：2 0 ：另一种国际上比较流行的方法是，将样本居民年收入的情况与当地所 有居民收入平均值进行比较，中等收入家庭年收入为当地居民年收入平均值的 8 0 一1 2 0 ，低收入家庭的指标则为5 0 - 8 0 。i ( 2 ) 国内对中低收入的划分 2 0 世纪，国内学者一般将我国城市家庭收入水平的差异( 家庭年收入) 分 为：贫困县型( 5 0 0 0 元以下) ，温饱型( 5 0 0 0 - 1 0 0 0 0 元) ，小康型( i - 3 万) ， 富裕型( 3 1 0 万) ，富豪型( 1 0 万以上) 。在这五类家庭总户数的比例中温饱俄 小康型的中间阶层共占了8 9 。也就是说，中国的中低收入家庭占了绝大多数。 1 何宗华，住房分类供给和经济适用住房的若干问题，中国房地产报第8 版，第6 7 6 期 4 第1 章绪论 1 3 4 社会住宅政策 社会住宅是为了解决中低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造 或由政府以一定的方式对建房机构提供补助，并以较低价格或租金向中低收入 家庭进行出售或出租的住房，但从本质上讲，社会住宅政策是政府对公共住房 的供应、需求、流通和消费过程进行干预、调节的手段和措施。从法律形式上， 社会住房政策包括住房法令、法案和计划。从手段上，社会住房政策包括政府 直接投资建设公共住房( 一般用于出租) 、对各类住房的租金管制、对社会住房 建设的专项贷款和贷款利率补贴、对住房购买者的抵押贷款及其利率补贴，以 及对住房租户的房租补贴和支持社会团体等非营利住房合作组织建房等。 1 4 研究内容和研究框架 1 4 1 案例选择依据和研究内容 之所以选择英国、法国、德国、瑞典以及亚洲地区的新加坡、日本和中国 香港这些国家和地区作为分析社会住房政策的对象，主要是出于以下三方面的 原因： 首先，除中国香港地区外，这些国家都属于发达国家，即按照国际公认的 标准，具有较高的人均g d p ( 1 0 0 0 0 美元以上) 和社会发展水平。 其次，在世界各国中，这些国家的住房问题特别是社会住宅问题解决得比 较理想，采取了政府主导、民间参与、个人补贴三管齐下的中低收入者住房保 障政策；通过政府直补、金融政策、利税杠杆等多种手段来保证住房保障的公 平有效。 再次，社会住房问题的解决方式与一国经济运行的模式又密切相关。综观 世界各国市场经济的运行模式，主要有消费者导向型市场经济模式、社会市场 经济模式和行政管理导向型市场经济模式三种。其中，美国和英国是消费者导 向型市场经济模式，即是不干预市场经济模式的代表。美国同时也是自由市场 经济的典型，在这里选取最早实行政府干预的英国作为研究案例。而社会市场 经济模式丰要在德国和北欧一些国家( 如瑞典) 推行；日本则是行政管理导向 第1 章绪论 型市场经济模式的典范。 此外，亚洲国家的日本人、香港、新加坡，也是地少人多，城市人口密集， 与我国目前所处的城市发展现状相似。 这些国家在社会住宅问题上走过的路，具有相当的典型性，其经验和教训， 对我国现阶段制定相关政策具有重要的启示和借鉴意义。 1 4 2 研究内容 第1 章为引言。论文选题的背景、意义、界定论文研究对象，建立文章的 研究框架，并说明研究目的、研究方法和研究思路。 第2 章为基础理论综述及相关研究。分两部分：第一部分是从住宅相关问 题的论述，第二部分是对基础理论的梳理，主要从福利经济学、城市资本循环 本质、城市社会学和社会公平理论四方面进行论述。 第3 章论述分析各国社会住宅政策发展的情况和社会住宅的供应措施。 第4 章是论文核心部分对各国社会住宅准入和退出机制，以及社会住宅分 配程序的比较分析。 第5 章是对社会住宅分配的调节措施的比较分析，从房租、房价管制，补 贴政策和减免税政策方面进行分析比较。 第6 章是结语部分，总结各国社会住宅政策的特点和启示，并指出本论文 研究的不足及有待完善的部分。 第1 章绪论 1 4 3 研究框架 1 5 研究方法 在研究方法上，主要采用经验研究的方法，采用比较研究法、系统分析法 等研究方法进行研究。在对发达国家之间住房制度、社会住宅政策等方面的情 况进行分析，从而对各国公共住房政策运行的成功之处与不足所在进行全面评 价时，主要运用比较研究法。 7 第1 章绪论 同时，社会住宅政策是一个国家社会政策与经济政策相互交叉所形成的一 个子系统，从系统角度研究这一问题，有利于全面分析、评价各国社会住宅政 策运行的结果。 第2 章社会住宅的相关问题研究和基础理论综述 第2 章社会住宅的相关问题研究和基础理论综述 2 1 相关问题研究 2 1 1 住房问题的实质 伯恩斯( b u r n s ) 和格莱勒( g r e b l e r ) 在1 9 7 7 年出版的名著国家住房 论( t h eh o u s i n go fn a t i o n s ) 中提出了四种类型的非均衡来解释住房问题。 这里所用的“非均衡”并非经济学通常所指的供应与需求之间的不一致。而是 指住宅数量与所谓“需要 的不一致。9 从这个意义上说，合适住房的短缺是 绝对存在的，并且在短期内是价格机制无法调节的。因此，在一个社会中，总 存在一部分人没有满意标准的住房甚至没有住房。要理解住房问题，首先必须 明确区分“需求”( d e m a n d ) 和“需要”( n e e d ) 这两个概念，前者是经济学上 所指的个别消费者支付住房的能力和愿望，而后者是社会作为一个总体对合适 标准住房的一种渴望，代表着一种集体的利益意愿。尽管对住房市场的所有干 预不一定都导致对现实资源和公共财政的消费增加，但是住房政策本身几乎可 以等同于社会需要这一概念。从这一观点出发，政府对住房体制的干预决策， 以控制住房的产出为原则，具有取代或修正个人需求和社会需求矛盾的功效。 b u m s g r e b l e r 的住房非均衡理论对分析当代世界住房问题及各国住房政策 的演变具有重要的意义。 2 1 2 自由市场的缺陷 与一般商品仅有的数量维度的垄断相比，房地产的自然垄断性则来自于土 地供给的稀缺性和空间的固定性两个维度。这种由于土地的垄断性而带来的房 地产市场的集中度较强和产品差别较大的垄断性特征本可以由下游市场的竞争 性结构得到解决，但又因房地产业具有的规模性特征而无法得到实现。 住房是具有私人属性的消费品，个人在使用住房过程中都会有排他性出现， 而要成为住房的最大受益者，最好的办法是成为住房房东拥有或者最早占有该 9 第2 章社会住宅的相关问题研究和基础理论综述 住房( w h i t e h e a di no s u l l i v a na n dg i b b ，2 0 0 3 ) 。因为住房的特殊属性，人们对 住房也呈现多样化的需求，仅仅依靠规章制度很难满足，市场也许是更好的提 供和分配住房的一种手段。 然而，处于整个市场最底部的住房市场也不可避免的受到市场显著失效的 影响。市场失效最主要的原凶，从外在来说，做出决策的人往往不会完全承受 到决策带来的损失或者是决策带来的利益。最严重的损耗形式来自于其自身弱 点和外部不利影响的不断放大。住房体系中的规章制度往往具有这样的影响。 社会住宅成为解决弊端的一种可行方法。因为获得资金补贴，住宅的标准可以 被直接制定并保持，因此可以通过社会住宅的方式持续提供高质量符合人们要 求的住宅。 外在性同样也可以引起不同住房形式的出现，对于某一特固定资产的使用 和维护可以使得另一固定资产的价格得到升值。这被视为贫民窟出现的主要原 因。为了解决这一问题，社会住宅往往通过联合产权的方式，将住宅的外部性 转化成其内在物。 2 1 3 公共政策的属性 公共政策是以政府机构为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、 承诺的方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径， 利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管 理活动过程。 公共政策的基本价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法 性、有效性和社会公正程度。因此，价值标准的确定和选择是公共政策的决定 性因素之一。一般而论，公共政策最基本的价值标准主要有几个方面：( 1 ) 社 会公正准则；( 2 ) 发展效率准则；( 3 ) 实践检验准则。基于上述几点要求，社 会住宅政策本质上是政府公共政策的组成部分之一。 公共政策按其内容与起作用的领域来划分，可以分为政治政策、经济政策、 社会政策和科技政策。2 从这个角度看，可将社会住宅政策归属于社会政策。从 发展经济学的观点来看，经济增长只是为社会发展提供了基础和可能，但并不 会必然带来社会的全面发展。社会发展除了经济增长以外还需要解决人们的就 2 刘健基于社会公平的公共政镱研究： 博士学位论文 北京：中共中央党校，2 0 0 8 1 0 第2 章社会住宅的相关问题研究和基础理论综述 业、养老、医疗、社会救助、公共教育等等问题。为解决这些重大的、带有全 局性、关乎社会和谐安定的问题，作为社会公共管理主体的政府来说，责无旁 贷地要承担首要责任，为此就必须制定和实施相应的社会政策，如各种社会保 障政策、公共教育政策等。 社会政策对维系社会稳定、促进社会公平发挥着不可忽视的作用，尤其是 在社会变革时期，国家若能对社会问题做出及时反映并制定出适宜的社会政策， 便会成为社会的一种制衡机制或稳定器。在英美等西方国家的历史上，社会对 穷人的态度和采取的措施在很大程度上奠定了西方社会政策的基石。从1 7 世纪 初英国的济贫法到2 0 世纪3 0 年代美国的“罗斯福新政”，从贝弗里奇报告 n - - 战后的凯恩斯革命，基本上确立了资本主义国家福利发展的蓝图，也对今 天西方发达国家的社会政策产生了深远的影响。近年来，西方福利制度又经历 了一系列深刻的变化，从关注公民的基本需要到注重公民福利权利的转变，政 策发展从结果分配到社会关系的重建，反映着国家福利制度的整体变迁。 2 2 基础理论综述 2 2 1 福利经济学 1 福利经济学原理 产生于2 0 世纪初期的福利经济学是从社会福利角度，对市场经济体制缺 陷进行评价，并通过谋求实现社会经济福利最大化而制定各种政策的一种倾向 性选择途径。为达到帕累托最优，福利经济学派关注社会发展进程中的效率与 公平问题，强调对弱势群体的关怀，强调国家干预。 福利经济学第一基本定理中这样表述：在完全竞争的经济中，如果存在竞争 性均衡，那么这种均衡就实现了帕累托效率。此时的帕累托效率有多种情况存在， 有可能是不公平的帕累托效率，也可能是公平的帕累托效率，因为帕累托原则忽 视了分配问题，如何从无数个帕累托效率点中寻找最优点，即如何使得不公平分 配变得公平。 福利经济学家提出了福利经济学第二基本定理，即在市场经济中，通过一次 总付转让的方案解决分配公平的问题。这说明在许多帕累托效率点之中寻找到 第2 章社会住宅的相关问题研究和基础理论综述 最优点必须考虑公平问题。同时，效率与公平目标的实现都需要市场和政府的双 重作用。一方面，帕累托效率只有在完全竞争经济中实现，但实际生活中不存在 完全竞争经济，由于垄断、外部性、公共物品和不完全信息等市场失灵因素的干 扰，帕累托效率的条件往往不能满足，就出现了对次优和第三优问题的研究，在 这一过程中，政府应发挥积极作用，纠正市场的不足，实现资源的最优配置。 国家在经济政策实施过程中，一般会遇到两个相互矛盾的目标。一方面，政 策的实施力求社会损失最小。由于实施过程中要使用资源，所以政策的运用会引 起损失，而且政策也会引起经济行为的扭曲。政策设计的效率问题就是使这些损 失最小化。另一方面，政府为了更加公平地分配经济资源而认为应该对经济加以 干预，同时往往对经济活动总水平的关注程度下降。这种干预动机代表了政策设 计的公平方面。 各国家和地区在住宅领域施行政府干预，目标主要有两个：提高居住品质 和减少拥挤程度。为了实现这两个目标，惯常做法大致有以下几种：发放住房 补贴；实行租金控制；建设公共住宅；进行收入税调节：介入住宅金融市场等。 2 公共物品供给理论 住房、社会文化设施、公共交通等经济学家称为“公共物品”的整个领域， 它们的特征是：在自由经济中，无法达到市场价格，不受供需关系的直接控制。 很显然，这种特征不取决于产品的类型，却依赖于投资资本的类型，最终由公 司的利润率和各子公司的平均利润率之间的关系所决定。因此我们会看到，通 过资本循环功能以及由需求创造出来的供给，某些物品( 如住房) 从一种类型 转变为另一种类型。正因为如此，对那些( 从资本的角度来看) 利润少，而正 常经济运作必须的，同时又能缓和社会服务的部门和服务，实行国家干预就显 得很有必要。这就是所有国家都在上演的社会住房发展的历史。 2 2 2 城市资本循环本质 哈维的“相互关联的资本循环 理论，从城市政治经济学的角度，提出了 对资本主义城市体系分析的重要框架。资本或剩余价值在生产过程中产生，在 第一次生产循环中如果有剩余价值，资金将会流入第二次循环，资本用作固定 资本或消费基金，这些都表现在建造实体性城市环境中。最后资本又会进入第 第2 章社会住宅的相关问题研究和基础理论综述 三次循环，用于科学技术、教育、医疗等社会的支出。进入第三次循环中的资 本将取决于国家干预。哈维通过这一分析框架，探讨了城市危机的动力机制和 开发及再开发的循环过程( 见表2 1 ) 。 表2 1 资本的三次循环及表现形式 资本循环特征表现形式 第一循环 生产 控制生产和直接扩大再生产 第- 二循环金融资本用作固定资本或消费基金，操纵人造环境、榨取城 市房租、调节地价、组织为集体消费服务的城市空间 第二循环创新用于科学技术、教育、医疗、住房等社会的支出 理解发达国家的住房政策，有必要剖析资本逻辑。资本是具备空间性的， 而城市是资本积累与循环的最重要空间承载，城市的基本目的是为经济基础的 永续存在提供必须的条件，实现劳动力和资本之间关系的社会再生产( 列弗菲 尔) 。因而政府需要超越短视的资本，提供教育、医疗、住宅、购物场所、休闲 娱乐设施等“集体消费”作为劳动力再生产的基础设施，实现资本主义关系的 再生产。提供基础设施本身，吸纳了资本第一循环中的过剩资本，促进城市集 体消费，实现资本的第二循环，消除资本主义的内在危机。但从资本的第二循 环到第三循环的过程，需要政府外部干预，从这点将有助于理解西方政府的公 共住房等福利政策。政府本身也依赖持续不断的资本积累，因此需要持续的减 少间接的生产成本以及流动和消费成本，而加速资本的周转，消除或缓和为创 造永久性的消费结构而进行的资本家的活动以及在过程中产生的问题，支持资 本更快的积累。这不仅需要政府积极的提供住房或必须的公共设施，还需要建 立金融信贷制度，促进住房的生产和消费。 2 2 3 “新韦伯主义一城市社会学3 1 “住房阶级”理论 雷克斯和墨尔通过对英国工业城市伯明翰一个内城区斯巴布鲁克的住房和 种族关系的经验研究，提出了“住房阶级”理论，为城市社会学提供了一个新 的视角和理论框架。 3 王伟强和谐城市的塑造一关于城市空间形态演变的政治经济学实证分析，中国建筑工业出版社 1 3 第2 章社会住宅的相关问题研究和基础理论综述 他们的研究包含两个层面：一方面，是将对住房的研究与主流社会学关注 资源分配不平等和阶级斗争的传统紧密地结合在一起；另一方面，他们试图说 明城市的空间结构和社会组织是如何通过住房分配体系联系在一起的，在雷克 斯和墨尔看来，是否掌握获得稀缺住房资源的途径成了生活机会分配不平等的 新模式，对住房资源的争夺可以被看作是阶级斗争的一种，分析时与生产领域 中的阶级斗争相区别。 雷克斯和墨尔认为，城市社会学的任务首先是分析不同群体在住房分配系 统中的位置，进而研究在何种程度上这些群体中的个人意识到他们在住房分配 这一市场情境中相似地位并开始政治化地组织起来去维护或提高他们的地位。 2 城市经理人 帕尔( p a h l ) 继承了雷克斯和墨尔的这些观点，他认为城市资源的不平等 分配模式并不是由空间或区位决定的，而是那些在社会系统中占据重要位置的 个体的行为后果。在城市生活中，形形色色的守门人( g a t ek e e p e r ) 或称之为 为“城市经理人”( u r b a nm a n a g e r s ) 决定着不同类型的城市稀缺资源在不同人 群中的分配。 帕尔认为由城市资源的稀缺和不平等分配而导致的冲突是任何社会里都不 可避免的，问题在于这种冲突是否会演变为有意识、有组织的政治斗争。在城 市资源分配模式中，受空间和社会的限制性因素影响的城市资源分配以及由此 产生的冲突构成了帕尔的城市社会学主要内容。理论围绕着作为生活机会分配 者的城市管理者( 经理人) 是如何行动的以及城市资源的不平等分配将形成一 种新的阶级斗争形式这两个问题展开。 帕尔的理论以发达资本主义社会发展的一条主要脉络，揭示了在西方发达 资本主义国家在社会发展过程中对经济生活的全面介入。在城市系统中，地方 科层体制中的经理人在城市稀缺资源的配置方面发挥着越来越重要的作用，他 们的行为不但反映，而且能够加剧或减轻由市场凶素造成的不平等。 城市住宅市场中有不同的机构存在，这个“城市经理人”，可以是国家政府， 或者是各种类型的住房协作机构。在住宅生产方面，他们是建造商、开发商和 规划师。而在住宅消费方面，他们是房地产经纪人、估价人等。帕尔认为他们 的目标、价值取向以及行动后果的考察，影响了城市资源分配不平等的内在机 制，进一步揭示了构成城市社会关系的基本过程。 1 4 第2 章社会住宅的相关问题研究和基础理论综述 2 2 4 社会公平理论 1 社会公平与正义 关于社会公平的研究，国外有代表性的如罗尔斯的正义论( 1 9 7 1 年) 。 迄今为止，罗尔斯的“作为公平的正义”理论被认为是最有影响力，同时也是 2 0 世纪最重要的正义理论。罗尔斯的正义理论包含两条基本原则，白他在正 义论中首次提出这两条基本原则以来，已经有了一些修正。部分是为了使含 糊不清的地方更为清晰，同时也是为了对先前的一些批评做出回应。在罗尔斯 1 9 8 2 年的坦纳讲座中，他这样来表述他的两个正义原则： ( 1 ) 每一个人对于一种平等的基本自由( 1i b e r t y ) 之完全适当体制都拥 有相同的不可剥夺的权利，而这种体制与适于所有人的同样自由体制是相容的； ( 2 ) 社会和经济的不平等应该满足两个条件：每一，它们所从属的公职和 职位应该在公平的机会平等条件下对所有人开放；第二，它们应该有利于社会 之最不利成员的最大利益( 差别原贝1 - t h ed i f f e r e n c ep r i n c i p l e ) 。 2 住房分配的公平理论4 住房分配的公平目标，实际上是西方经济学中收入公平目标在住房分配中 的演绎，属于经济二次分配的内容。当代工业化国家中，约有1 3 的国内生产 总值( gdp ) 通过政府之手进行再分配。政府对经济二次分配的参与，主要 是以各种形式的社会征收赋税，再通过种种法规政策，把这一部分经济收入转 移支付到各个不同的社会集团中去。在西方，这种再分配主要体现为社会福利 制度，而住房是这种制度的重要组成部分。 住房分配的公平目标，虽然是经济范畴内的问题，但有较强的社会、伦理、 政治特征，而且不易量化，因此在很大程度上，它只是一个定性的指标。通常， 这类政策的典型表述是：在“合意”的价格水平( 用p 表示) 上，获得可以接 受的最低质量标准( 用q ) 表示的最低数量( 用n 表示) 的住房。n 和q 有最小 值，而p 有最大值。当q 和p 不变时，比n 小的值不被接受。但是很少有政策 规定n 、q 、p 的具体数值，尤其是对质量标准q 进行限定。 住房分配公平的理论基础，是西方经济学家提出的公平理论。在诸多公平 4 郭建波世界住房十预理论与实践，中国电力出版社，2 0 0 7 1 5 第2 章社会住宅的相关问题研究和基础理论综述 理论中，具有实际意义的是黑登提出的“垂直公平和“水平公平”理论。这 一理论的要旨是运用垂直公平和水平公平两个概念来共同评价各种国家政策、 计划的基本目标和内容特征。垂直公平是指各家庭从计划中获得的收入分配的 程度不同。垂直公平的“积极计划是使低收入家庭获得额外的好处，“消极计 划”是使富裕家庭获得额外好处。水平公平是指家庭收入分配在计划中得到平 等对待。研究住房分配( 公平) 1 7 1 标，垂直公平理论具有更直接的意义。垂直 公平实际上是政府通过经济二次分配来实现社会平等。 第3 章国际社会住宅政策发展概述 第3 章国际社会住宅政策发展概述 拥有合适的住房及服务设施是一项基本人权。为社会最下层的人提供直接 帮助，使人人有屋可居，是政府的一项义务。 人类住区温哥华宣言 3 1 现代社会住宅制度的演进 世界各国政府几乎无一例外地在不同程度上为中低收入阶层解决住房问题 提供帮助，并承担了重要的社会和经济责任。他们或制定针对中低收入阶层的 专门的住房发展计划，或把中低收入阶层的住房问题作为与社会发展目标相联 系的、更为广泛的住房发展策略的目标主体，通过对住房供应和需求的补贴及 住房生产的直接干预( 见表3 1 ) ，来满足中低收入阶层不断增长的住房需求。 表3 1 政府介入低收入住房的政策选择 政策选择典型案例( 一般多种政策同时采用) 建造( p r o v i s i o n ) 英国、新加坡、香港、瑞典、荷兰、 直接建设与供应( 建造公共房屋做出售或出租之用) 美国 出资( f i n a n c e ) 资助供方，如提供低息贷款，让他们以低于市场价格 英国、荷兰 建房 资助需方，如住房津贴、购房优惠税、提供可建屋地 及基本设施( s i t ea n ds e r v i c e ) 、提供低息按揭等 美国、英国( 住房津贴) 资助金融中介、提供担保等 规管( r e g u l a t i o n ) 租金管制 瑞典、德国、美国 住房储蓄计划( 政府强制或统筹) 新加坡、德国 私人出租房屋质量及设施要求 提供税收优惠给予建房、购房或地产金融中介 美国 规定私人地产商将部分住宅单元预留给低收入家庭 大部分国家 创造空间( c r e a t i o no fc o n d u c i v ee n v i r o n m e n t ) 英国、德国、瑞典 容许、鼓励甚至委托非营利组织建房、管理房屋 创造楼宇按揭的再保险等市场 政府大多鼓励住户成为业主，或让受助者可以选择成为业主或租客 第3 章国际社会住宅政策发展概述 西方的许多学者在对欧美各国住房政策研究的基础上，从住宅政策的发展 历史、政策聚焦点、福利国家类型与住房政策、所有权结构等方面，做了许多 的探索。 3 1 1 布鲁克( b u l l o cr e ) 的“欧洲范例一 1 9 9 1 年，布鲁克( b u l l o cr e ) 对国家层面的住房问题及住房政策的典型历 史阶段做出深入比较研究，提出了所谓的“欧洲范例”( t h ee u r o p e a np a r a d i g m ) ， 这对我们研究住房政策在空间上的差异及理想的住房政策模式颇为有益。他将 欧洲住房政策分为以下三个历史阶段： 第一阶段：卫生问题阶段( 1 9 世纪以前) 。尽管早在1 8 世纪就已存在对 不适当的住房状况的批评，但是到了城市化和工业化迅猛发展的l9 世纪，城 市居住环境恶化，伤寒和霍乱在欧洲流行，对居住环境改善的呼声渐高，政府 首次意识到对住房问题进行干预的责任以保证及加强健康卫生的居住条件。 第二阶段：经济问题阶段( 1 8 8 0 年到2 0 世纪初) 。政府意识到社会大众 由于收入低而不能从市场价格中得到适当的住房，住房不仅是一个卫生问题， 又是一个经济问题。这时，政府开始更加积极地干预住房市场，鼓励非赢利性 的住房机构发展。 第三阶段：全面干预阶段( 两次世界大战期间) 。这是欧洲住房政策的转折 点，在第一次世界大战期间，欧洲政府双管齐下，既采取管制政策，对私人出 租住房进行控租，同时开始实施大规模的住房补贴计划。二战后，由于新住宅 停建，住房严重损毁和大规模的人口移动，政府迫切需要快速进行大规模的住 房建设，欧洲各福利国家开始大量发展社会住宅。从7 0 年代中期开始，随着 福利国家普遍遇到财政压力，其住房政策进一步转变，即削减社会住房计划。 就“欧洲范例”来看，自1 8 世纪末，住房问题开始被政府日渐重视，政 府对住房问题的干预愈来愈全面和深入，尤其是第二次世界大战后，进而演变 为发展社会房屋的主导政策，然而，在最近2 0 年，政府又在重新审视这一政 策。上述几个阶段，基本上反映了欧洲国家住房政策的总体历史演变过程。 第3 章国际社会住宅政策发展概述 3 1 2 住房政策焦点 按政策重点，西方部分经济学家将住房政策分为两大类：( 1 ) 注重收入公 平分配的住房政策。这类政策的目的在于使所有城市居民都能达到政府所规定 的住房标准，主要方法是通过对低收入阶层的经济补助，提高这一阶层在住房 消费方面的有效需求，缩小他们同其他阶层在居住条件上的差距。( 2 ) 注重住 房存量有效供给的住房政策。具体内容是纠正市场经济条件下出现的住房供求 不平衡现象以及由外部效应所带来的偏差，促进住房存量的有效供给。 各个国家对社会住房有不同的政策焦点。在荷兰和丹麦，人们认为更多的 家庭应该获得这种住房。而按法国的传统观念，人们认为社会住房应该提供给 那些消费不起其它住房的人。在英国，政府鼓励出售公共住房，而且公共支出 的限额也不允许提供更多数量