义务教育阶段学生资助制度的构建

义务教育阶段学生资助制度的构建

2007年，中国完全免除了农村义务教育学生的学费和学费，并为困难家庭的学生提供学费。从2008年秋季学期开始,在全国范围内又全部免除了城市义务教育阶段学生的学杂费,并对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生免费提供教科书,对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费。这些政策基本保障了我国适龄儿童接受教育的权利,初步解决了他们入学机会的均等问题。但是对于经济困难学生而言,这些基本的义务教育政策,还不能完全保障他们在校期间的正常学习和生活,特别是学习用具、就餐、住宿、校服、交通、医疗和保险等方面的费用支出,仍然是一些家庭供养子女就学难以承受的经济负担,这将给我国进一步完善义务教育资助政策提出更高的要求。而近年来,在义务教育阶段学生就学资助政策方面,美国、澳大利亚、巴西、印度、孟加拉等国积累了一些成熟的经验,值得我们借鉴。一、资助条件的相对成熟在国外实施义务教育学生就学资助的经验中,资助条件一般与资助对象的确定紧密相连,而申请成功与否主要看是否符合资助对象的筛选条件,国外相对成熟的资助条件主要有以下几方面。(一)“学生离学”补贴澳大利亚新南威尔士州教育与培训部(EducationandTrainingofNewSouthWalesMinistry)的“中学生离家上学补贴”政策是专门针对低收入家庭而设的,该政策规定资助学生的家庭收入须满足一定的条件。以2006年为例,家庭征税收入低于46625澳元的家庭方可申请享受此项学生资助补贴。印度德里2006年出台了“世袭阶层或世袭部族学费补偿计划”,该计划规定的资助条件为:家庭年收入低于48000卢比的学生将获得100%的费用补偿,家庭年收入低于10万卢比的学生将获得75%的补偿,补偿包括学费、运动费、实验费以及其他认可的费用。(二)筛选资助对象2003年,巴西在“家庭补助金计划”中规定,受助儿童出勤率至少达到85%以上,并且把没有辍学经历的学生作为筛选资助对象的重要条件之一。孟加拉“小学教育资助项目”(PESP)规定的筛选条件为:受助学生出勤率须达到学年天数的85%以上,并且在年度成绩测试中分数不低于50分(满分100)。(三)社会扶助状态澳大利亚在“基本寄宿补贴”中规定,学生享受资助寄宿补贴对象的具体条件为:离最近公立学校的校车里程在16公里以上,或离校车发车点4.5公里以上,学生坐校车往返的时间每天至少3小时。(四)被资助的家庭孟加拉以是否单亲、是否残疾、父母职业、家庭土地等综合情况确定资助对象。如其“小学教育资助项目”(PESP)规定优先被确定资助的条件为:1)来自最贫困的跟随母亲生活的单亲家庭的孩子;2)父母从事“打零工”工作的孩子;3)来自破产的技工家庭;4)家中没有土地的农村贫困家庭的孩子,或拥有土地量少于0.5英亩的小佃农家庭的贫困孩子。(五)生长国果大学提供了奖励特别补助印度政府对表列种姓、表列部落和其他弱势群体的学生,提供了各种形式的奖学金特别补助。如其《国家教育政策》规定,从一年级开始向从事清扫、屠宰和制革工作的表列种姓的儿童提供中小学奖学金资助。(六)支持条件取决于学生的年龄和班级2003年,巴西在“家庭补助金计划”中还规定,受助儿童的年龄必须在6-15岁之间,就读于1-8年级的学生。二、严格的管理和信息统计制度资助申请的程序与资助对象的审核程序同步相关,一般由儿童或家庭成员填写具体的申请信息,上报或汇总到主管部门后,再进行层层筛选。各国主要实施的做法有:1)采用由组织教育官员和专门项目执行及监管机构层层审核批准的办法;2)由学校直接筛选申请人的办法;3)实行排队政策,按照申请时间的先后进行筛选申请;4)按地域目标和家访结果筛选申请人的办法;5)在申请过程中,地方政府建立了严格的管理和信息统计制度,以防止家庭瞒报、虚报和重复登记。美国和巴西在这方面的政策相对成熟和完善。美国实施的“中小学实行免费餐项目”规定的申请程序为:凡是需要申请免费早、午餐的学生,可在开学初向学校办公室索取申请表格,表格中须反映家庭成员及家庭收入所得,申请能否获得批准,主要依据学生的家庭收入。家庭收入可划分为几个不同等级标准,如果申请者家庭属于低收入家庭,那么申请者将获得学校提供的免费早、午餐;如果申请者家庭收入超过低收入标准不多,那么申请者将获得学校午餐的部分减免。申请免费午餐的学生填写完成有关表格后,交回学校,学校根据有关规定审核后,将很快通知申请者。如果申请者对结果有异议,还可以向联邦政府的相关部门申请复议。巴西在“助学金补助计划”中,受益人的筛选工作主要由地方机构来完成,但情况有所不同,有的是学校自己来筛选,有的实行排队政策。为保证公平,地方政府建立了严格的管理和信息统计制度,防止家庭瞒报、虚报和重复登记。尽管如此,由于目标人口数据和计算方法的不完善,仍存在大量的遗漏情况。因此,各地还设立了社会监督委员会,审查批准受益人的名单,检查学校提供的受益学生出勤报告。最后,补助金由银行直接打入受益人开设的账户。三、资助标准的确定由于各国经济发展水平和教育发展程度存在较大差异,因此通常根据各自的实际情况和所想要达到的目标来确定资助标准。在资助实践中,国外一些国家确定资助标准的具体做法有以下几方面。(一)家庭贫困状况及资助金额的确定孟加拉“小学教育资助项目”对资助标准的确定,主要依据学生的家庭贫困程度和一般就学成本两个因素。首先要确定家庭贫困状况,即把贫困家庭分为最贫困家庭、次贫困家庭和相对非贫困家庭。然后再以“食物是否短缺”为划分标准,统计各类家庭学生的平均就学成本,以此划定资助金额的标准。具体资助标准为:单子女家庭每月100塔卡(约1.76美元),多子女家庭每月125塔卡,全国平均水平为82塔卡。(二)家庭交通公里澳大利亚在“学生交通补贴”中确定的资助标准为:当学生家庭与寄宿学校之间交通里程达56公里以上,或者学生从住家到最近的校车点或乘车点的路程达56公里以上,按每公里18.38澳分计算资助金额。(三)女童每月卡孟加拉在“中学女童教育资助项目”(FSSAP)中确定的资助标准因各年级需求不同而有所差异,具体标准为:6年级女童每年300塔卡,7年级女童每年360塔卡,8年级女童每年420塔卡,9-10年级女童每年720塔卡。此外,根据女童不同的实际需求,9年级女童还可得到250塔卡的书本补助,符合条件的10年级女童可得到730塔卡的初中毕业(SSC)准备金和考试费。四、融资形式通过对国外一些国家的资助情况进行梳理和分析,可以发现国外义务教育阶段的资助形式主要分为现金、实物、免费、补贴、抵充及减免等形式。(一)现金形式许多国家和组织以现金的形式向儿童或家庭提供资助,这也是最常用、最普遍、最有效的资助形式。现金资助主要通过以下形式发放。1.儿童电子资料的上传直接用于儿童的学业资助,主要以助学金、生活费补助、交通费补助等形式直接发给儿童。如印度喀拉拉邦(Kerala)规定,直接提供给表列种姓的学生一定数额补助金,1-3年级40卢布,4年级45卢布,5年级80卢布,6-7年级90卢布,8-10年级125卢布。2.给家庭带来麻烦(二)实物形式1.学校要学期结束时,学生要带带进行课如美国实行的“免费供应教科书”,为所有从小学到高中的公立学校的学龄儿童全部免费供给教科书。但学校要求学生要爱惜教科书,学期结束时,学生要将教科书交还给学校,留给下一年级的学生使用。巴西的“全国学校教科书计划”,仅1993年就给2800万学生免费发送了约8400万册教科书。2.供加餐需量规定如马来西亚的“加餐计划”向来自低收入家庭(尤其是农村地区)的儿童提供加餐(占每日规定食物需量的25%-33%)。印度的“免费午餐计划”规定,凡是就读于政府、地方团体举办的学校和政府资助的私立学校的儿童,均可享受免费午餐,现在有14个邦和中央直辖区给学童提供免费午餐。3.学习它们如巴西实施的“全国学校教具计划”,该计划为公立小学的学生免费提供钢笔、铅笔、笔记本、尺子等基本学习用具。4.这是公共汽车如巴西的“全国学校交通计划”为农村地区的学生提供交通工具,以提高学生的出勤率,保障其完成初等教育。(三)免费形式许多国家通过免除学生应缴纳费用的形式向其提供资助,主要方式有以下几方面。1.免学费政策这是各国实施义务教育免费政策率先使用的措施,目前世界各国义务教育阶段已基本实行免学费政策。如法国实施“自愿就学儿童免交学费”的措施,从幼儿园到大学都实行义务教育,不用交学费。2.免费住宿如马来西亚的“免费住宿计划”,为边远地区农村低收入家庭的小学生修建学生宿舍,并提供免费住宿。3.免费医疗如马来西亚的“学校健康计划”,规定为学生免费作定期的身体检查、口腔检查、传染病的预防和控制等。(四)非公立学生度假如澳大利亚政府自2005年1月起,启动了一项为期四年的新补贴政策——“非公立学生招待所计划”,该项目主要通过对非营利性的非公立学生招待所进行补贴,为来自偏远和农村地区的中小学生上学提高住宿资助。(五)教育券的使用美国通过教育券和税收信用卡的形式,对特殊需要的学生提供资助,近年的资助情况见表1。教育券(Voucher)是指政府把教育经费折算成一定数额的可以用作抵充学杂费的有价证券。税收信用卡(Taxcredit)是指通过税收条例来补偿全部或部分的教育花费,可以对纳税人的税收责任进行直接减免,主要针对在私立中小学就读的学生提供资助。五、资助经费来源从国外义务教育阶段学生就学资助的经验来看,大多数资助经费来源于政府的公共经费,还有一些国家强调通过社团、企业、国际援助项目等渠道多方筹措资助经费。(一)第一,经费来源发达国家和发展中国家承担资助经费的主体各有不同,但最主要的提供者是政府,而由于各国教育行政和财政体制不同,中央政府和地方政府承担的比例也有所不同。如美国义务教育经费来源于联邦、州和地方学区三级政府,其中州教育经费主要用于补助公立中小学教育经费,而联邦教育经费中大部分资金用作资助学生的专项资金。1993年,联邦政府通过了《中小学改进法》,该法案承诺联邦政府将把50%的义务教育经费用于资助贫困家庭学生所在的高达45%的全国最贫困地区。1994年11月,联邦政府拨款120亿美元资助义务教育有特殊需要的学生,尤其是贫困家庭学生、移民学生和英语有限的学生。(二)义务教育经费在发展中国家,除了政府承担相当比例的资助经费外,各种跨政府组织、非政府组织、专项基金、特别税收等也是资助经费的主要来源。如巴西的义务教育经费主要包括三部分:社会投资基金、教育促进特别税以及其他资助金。其中,社会投资基金中的绝大部分用于资助学生项目的专项资金。巴西除通过联邦财政税收预算来保障资助经费的来源,还采取社会投资基金、教育促进特别税、彩票税收、社会发展资助基金等多种形式,扩大资助经费的来源。2003~2006年,巴西国家社会发展部实施针对贫困学生的“家庭补助金计划”资金主要来自美洲开发银行和世界银行贷款。(三)为女童提供资金援助的项目在发展中国家中,国际教育计划项目援助经费也是资助经费来源的一个重要补充。如孟加拉的“FSSAP”,该项目是专门为初中(6-10年级)女童提供资金援助的一个资助项目。1993年,FSSAP在国际开发协会(IDA)的资助下启动,2002年7月进入其第二阶段。国际开发协会为其提供了11570万美元贷款,孟加拉政府提供了2893万美元的资金用于项目为期五年的运作。六、我国学生资助的实践经验为交通社会正义产国外在义务教育阶段学生就学资助方面的政策,促进了教育机会平等和社会公正,实现了教育资源的有效配置,发挥了教育的社会效益,也为我国学生资助政策带来了一些启示。(一)国外义务教育资助的立法手段从各国确保义务教育资助经费的政策来看,许多国家充分认识到了政府在义务教育投资中的主体作用,根据本国国情建立了相对合理的义务教育投资分担机制。有些发达国家还对义务教育资助经费用立法手段进行了较为明确的规定,包括经费的来源、分担、利用方式等,最大程度地确保义务教育资助经费的充足和有效使用。如美国、日本、巴西等国在教育经费结构中还明确设立了资助经费,“专款专用”很好地保障了义务教育学生资助的顺利实施。另外,在资助体系中,政府应加大财政资助经费的投入力度,责无旁贷地承担投资主体的责任和义务,尤其要突出财政经费在经济困难学生资助中的优先地位,可借鉴美国采取的各级政府投入比例分担机制。(二)动员社会力量参与资助活动我国东中西部、城乡、民族等方面经济发展很不均衡,致使义务教育阶段经济困难学生较多,尤其是西部、农村、少数民族等地区资助需求量较大,国家财政投入的资金远不能完全满足需求。这就要求我们拓宽思路,动员社会各界力量,吸收各方面资金,以各种形式投入到对经济困难学生的资助活动中。一方面,可以通过发动民间企业、慈善团体以及其他法人团体的力量,对经济困难学生进行奖学金、助学金、生活补贴等形式的资助。另一方面,还可以借鉴美国的教育券和税收信用卡政策、巴西的教育促进特别税和彩票税收政策,鼓励企业或个人积极资助经济困难学生,承担更多的社会责任。同时,国家还应注意加强对此类资助活动的监督和管理,确保整个资助活动依法进行。(三)大学实施预防点:没有涉及就业补助政策,有的重要措施在义务教育阶段资助制度上,虽然我国已全面推行了“两免一补”政策,但是我国这种“一刀切”和相对单一的资助政策,并不能从根本上解决经济困难学生的就学问题。尤其是在学习用具、就餐、住宿、校服、交通、医疗和保险等方面的资助,我国还存在较大差距,有的还缺乏相应的资助政策,有些甚至根本没有涉及。因此,我国应以多元资助理念为指导,积极借鉴美国、澳大利亚、巴西等国家在就餐、交通、学习用具等方面相对完备的资助政策,借鉴孟加拉“小学教育资助项目”(PE-SP)和“中学女童资助项目”(FSSAP)构建的政府“资助网”,以构建适合我国国情并与“两免一补”政策相配套的多层次资助网络。(四)发展针对性经济困难学生我国近年实施的资助项目与国外成熟的资助政策相比,资助项目较少,资助种类单一,资助面较窄。由此,应走进西部、农村、少数民族等贫困地区,深入开展调研,听取经济困难学生的呼声,了解他们在学习和生活中遇到的实际困难,切实开发一些适合我国国情的不同种类、不同