我国农业非点源污染控制经济政策体系研究

我国农业非点源污染控制经济政策体系研究

中国是一个人口众多的农业大国。随着化肥和农药的增加，以及大规模养殖业的快速发展，农业非点源污染日益严重。近年的监测和研究表明,一些重要水域非点源污染的比例甚至超过了点源污染而上升为威胁水质的主要因素。由于非点源污染发生及影响的广泛性、复杂性和特殊性,其控制管理不能简单照搬传统的针对点源污染的方法和手段,而需要研究和制定与非点源污染特征规律相对应的政策措施。一些发达国家的探索和实践表明,在非点源污染控制管理方面,运用经济手段比其他政策手段更为灵活和有效。我国的非点源污染研究始于20世纪80年代初,至今在非点源污染负荷模型计算与评价、GIS技术模拟、技术措施研究等方面取得了一定成果,但对于非点源污染控制管理政策措施研究却十分薄弱,仅做过部分探讨,在方法及内容上还不能构成较为系统、完整的政策理论体系。非点源污染问题日趋严重和控制管理政策研究及制定的相对滞后在很大程度上影响和制约了我国对非点源污染的预防和控制。本文针对我国目前农业非点源污染的特点、成因和类型,运用环境学、环境管理学、环境经济学、农业经济学等基本理论,借鉴国外相关领域的研究成果及成功经验,对农业非点源污染控制与管理经济政策体系进行初步的理论探讨和研究。1农业非点源污染的现状我国农业非点源污染物主要类型为:营养物(TN、TP)、有机物(COD、BOD5)、农药、病原菌等。农业非点源污染较严重的地区主要分布于我国东部、东南及南部的湿润或半湿润季风气候区,降水有明显的季节变化特征,尤其是北方地区,65%～75%的年降水量集中于6—9月,是径流的高产期,非点源污染负荷的输送也集中于这一时期。此外,南方水田在排水期对水体质量的影响也较大。从整体上看,我国农业非点源污染的形成主要受人为因素影响,与农业生产方式(不合理土地利用、盲目施用化肥农药、灌溉方式)密切相关的农田径流污染、规模化畜禽养殖场排污污染以及村镇生活污水任意排放和垃圾废物随意堆放带来的村落径流污染是造成我国农业非点源污染的主要原因,对于这些人为因素影响,可采取相应的技术措施和政策措施加以控制和引导,最终遏止并减少农业非点源污染的产生。然而,长期以来,受国情限制,政府的农业政策及环境管理政策未能在农业环境保护方面给予关注,这在一定程度上放任了农业非点源污染的产生和不断加剧。我国部分重要水体农业非点源污染对TN、TP的贡献率见表1。2税收优惠政策本文构建的控制农业非点源污染的经济政策体系主要包含3个方面:(1)基于限制和约束功能的税费政策;(2)基于引导和鼓励功能的补贴、补偿及其他优惠政策;(3)创建基于流域的使污染削减成本最小化的排污权交易市场。2.1化肥农药输入税和边际损失税收法农业非点源污染的税费征收对象主要是土地不合理利用者,化肥农药盲目生产、使用者以及畜禽养殖超标排污者。设置农用化学品输入税的方法和思路是:在被确定为重要水环境功能区以及农业非点源污染严重的流域,调查农民多年的农作物种植类型、产量及与之相应的化肥农药施用量,得出生产效益函数;建立化肥农药使用量与其对水体产生损害(外部成本)的关系式,当边际生产效益等于边际外部成本时,求出最佳社会施肥、施药量(即生态经济施肥、施药量),这时的边际效益或边际外部成本即为应征收的化肥农药输入税,可在化肥农药出售环节附加于原价格之上完成征收。次优输入税税率也可采用边际纯收益法或边际损失费用法来确定,不同的是,前者的边际纯收益或边际外部损失与单位排污量相对应,而后者则与农民输入的化肥农药量相对应。建立农用化学品施用的边际纯收益函数和边际外部损失函数是制定农用化学品输入税的关键。在不同信息条件下,对于同一环境目标或污染削减目标,应制定与可得信息相应的政策和标准。在完全信息情况下,可选择与经济学最优理论相一致的政策和标准;在不完全信息情况下,既要考虑环境目标的可达性又要使政策易于执行,可采用次优方法和标准。次优政策在实施过程中应根据实施效果不断作出调整,以便最大程度地趋向于最优。2.2使用者收费的费用在农业非点源污染类型中,多数污染源难以采用个体控制或个体治理不经济,如村庄的生活废水、固体垃圾、畜禽养殖废物(尤其是散养或小规模的畜禽养殖)、由多个农户耕种的地块所产生的农田径流等。相对于个体治理来说,采用合适的技术设施对产生的污染进行集中控制更为有效和经济,农户愿意加入其中并为此分担相应的费用,该费用常以使用者收费的形式出现。费用分摊的基本依据是特定区域针对某类农业非点源污染控制目标和规划所需的费用以及相应的污染处理量。这类规划包括农村生活基础设施建设、农村废物垃圾处理、畜禽养殖废物处理、农田径流处理(如人工湿地、氧化塘)等。费用分摊法的收费标准是一种收支相抵或以支定收的收费标准,主要起到一个重新分配污染控制费用的功能,一般要求收取的费用能够完全或部分抵消实施1a或若干年污染控制目标所需的支出。尽管农户缴纳污染治理费符合“污染者付费”和“使用者付费”原则,但在中央反复强调减轻农民负担的背景下,收费过高或不当可能会给农民增加新的负担,引起农民不满,不利于农业及农村环境治理。因此,在采取工程技术措施治理农业非点源污染的初期,政府投入是控制技术设施投资的主体,社会收费是象征性、有益的补充,社会收费标准的制定应该基于农民的意愿并在其经济承受能力之内,在这种情况下,可通过支付意愿调查(投标博弈方法)来确定农民愿意承担的污染治理成本。2.3水垃圾处理场、畜禽粪处加工场、水处理场等补贴发放主要针对的是能够产生正外部性的生产活动(如重要水环境功能保护区内的退耕还林还草、构建人工湿地与氧化塘、实施生态农业工程、建立农村废水垃圾处理场和畜禽粪便处理加工场等),或者可以减少负外部性产生的生产方式和行为(如土地科学利用、农田耕作管理、合理施肥施药等)。根据补贴对象的不同,可将补贴分为3种类型:对正外部性行为的补贴、对减少负外部性行为的补贴及产品价格补贴。可见,税费政策旨在抑制和改变不利于环境的农业生产方式和行为,而补贴政策则倾向于鼓励和引导农民采取利于环境的生产方式或开发经营绿色产业,二者都是通过经济刺激来控制和削减农业非点源污染。2.4点源排污权交易水环境容量资源是一种稀缺的经济资源,应具有经济资源的共性,其中最主要的是明晰的产权归属和可流通性,排污权交易即是该特性的具体体现。水质管理中有4种排污权交易方式:(1)点源之间进行的交易;(2)经济主体与环保部门之间的交易;(3)点源与非点源之间的交易;(4)非点源之间的交易。其中点源之间的交易较为多见,且交易结果相对可靠,而涉及非点源的排污权交易较为复杂。实施点源与非点源排污权交易的目的是以最小成本花费达到流域污染削减或污染控制目标。在交易方案设计中,对流域总的污染削减量或允许污染排放量进行最优分配,并在点源与非点源之间确定一个恰当的交易系数(交易比例)是保证交易成功实施的关键。总之,各项经济政策的功能各有侧重、效果不一。一般来讲,税费政策的实施最为普遍,其功能在于“堵”,效果较为突出。排污费和成本分摊适合于控制农村畜禽养殖和村庄生活污染,输入税和产品生产使用税更利于控制农田化肥农药的盲目过量施用。补贴的功能在于“疏”,其效果虽然没有税费手段理想,但税费与补贴奖惩并举、疏堵结合,可加大激励农业非点源控制和削减的力度。目前排污权交易的理论研究尚未十分成熟,但初步实践证实,建立排污权交易市场,实施排污权交易是实现流域水环境目标最为灵活和有效的途径。不同流域的污染控制政策有所不同,在社会经济发达、农业非点源污染较为严重的流域(如太湖、杭嘉湖水网平原),可采取奖罚并重的污染控制政策,其中污染收费及农用化学品使用收费的目的不是为了增加财政收入,根本目的在于转变农民行为;在经济欠发达、以农业非点源为主要污染类型的流域(如巢湖、滇池、密云水库),应以引导、鼓励性的补贴政策为主,只要标准合理,农民是乐意接受的;若流域内点源和非点源污染都很突出,可尝试建立基于流域的排污权交易市场。3汇水流域2大汇水流域密云县潮河流域是北京市重要水源地——密云水库的2大汇水流域之一。在密云水库水源保护区内控制农业非点源污染,应在行政法规的基础上,制定和实施以鼓励扶持引导为主、收费惩罚为辅的经济政策。3.1农业生产投入费用的计算密云水库上游水源保护区内,退出农作物耕种的土地一般转为以下用途:(1)休耕;(2)种植果树或其他经济林木,如板栗树和仁用杏树等;(3)种植用材林木或饲草。目前密云县潮河流域5个乡镇的夏粮作物以冬小麦为主,多年平均产量为4886kg·hm-2,按现行小麦价格计算,可得6840元·hm-2,扣除生产投入费用(如种子、化肥、农药等),净得收益约为3600～4500元·hm-2;秋季作物以玉米或粟为主,粟多年平均产量为3097kg·hm-2,按现价计算,可得6054元·hm-2,扣除生产投入费用,净得收益约为3450～4050元·hm-2;玉米多年平均产量为5130kg·hm-2,按现价计算,可得6393元·hm-2,扣除生产投入费用,净得收益约为3450～4500元·hm-2。从全年来看,该区域失地农民的利益损失约为7050～8550元·hm-2,政府对于该区域休耕农民的补偿额也应以此作为参照标准。在补偿年限方面,对于休耕或被租用的农田,应按休耕或租用的时间确定;对于将原有耕地改种果树或用材林的农民,补偿年限为3～5a,即到果树或林木产生实际经济效益为止。3.2肥效关系式建立对于继续从事农作物种植的农民,一方面要严格控制化肥的运输和销售,另一方面对不再施用化肥的农民进行补偿。同时在当地建立有机农业生产示范区,用成功的生产实例显示无害化有机农业生产发展的优势和前景,使农民转变原有的生产方式。对不再施用化肥农民的补偿,需根据当地多年的化肥施用量与粮食产量建立肥效关系式,求出不同化肥施用量下的边际利益,以减少化肥用量造成的边际利益损失的和为依据进行补贴。通过密云县潮河流域5个乡镇1988—2002年的统计相关分析得出,该区域秋季粮食生产的肥效关系式为:Y=2400.75+24.365x-0.0569x2(r2=0.9238)式中:Y为秋季粮食作物单产,kg·hm-2;x为单位面积氮肥用量(有效成分),kg·hm-2。目前,本区夏粮种植面积大幅减少,粮食作物以秋粮玉米和粟为主,平均施肥量约为310kg·hm-2,平均产量约为4786kg·hm-2。若不施用化肥,由肥效关系式得出,秋粮平均产量2400.75kg·hm-2,减产约2385.25kg·hm-2,按粮食现价计算,约减少收入2861.25元·hm-2,减去节省的购买化肥成本,实际减少收入约1950元·hm-2,可以此为依据对不再施用化肥的农民进行补偿。3.3密云水库水源涵养林生态环境效益水源涵养林作为生态公益林的重要组成部分,其具有的涵养水源、防治土壤侵蚀、净化水质、防洪蓄洪、改善大气环境质量等生态环境效益已得到社会的一致认同。从经济和社会角度来说,水源涵养林具有外部经济性和准公共产品的特点,对水源涵养林产生的环境正效益是否进行经济补偿以及补偿费的高低,都直接影响水源涵养林的投资和经营。本文根据最新资料数据及2002年价格标准,采用等效替代法、防护费用法、恢复费用法和重置成本法等计量方法,对目前密云水库水源涵养林的生态环境效益进行评价,评价结果见表2。北京市密云县多年气候干旱,降水量少,密云水库主要功能为蓄洪。考虑到水源涵养林增加有效径流,其持水能力包含在蓄洪环境效益中。由表2可知,目前密云县水源涵养林生态环境效益价值约为37278.26万元。但在实际水资源管理过程中,水源涵养林的这些外部正效应未能内部化、市场化,这不利于水源涵养林的经营和扩大,不利于水源保护。如果以上述生态效益货币计量结果为依据,密云水库水源涵养林1a应得的生态补偿费约为37278.26万元。目前密云水库水源涵养林的面积为94333.33hm2,平均1hm2水源涵养林1a补偿额约为2530.52元。根据“谁受益,谁补偿”的原则,补偿金应由供水厂、北京市居民和用水单位共同承担。3.4建立企业提取物补贴,提高企业有机肥的市场竞争力对于畜禽养殖小区的畜禽粪便污染,建议采取以下政策加以控制管理:(1)政府通过投资或提供无息低息贷款等优惠政策,支持和鼓励兴建畜禽粪便处理厂和复合有机肥加工厂,对治理畜禽粪便污染、开发商品有机肥的企业,实行诸如免税、贷款及平价用电等方面的优惠政策;(2)通过补贴,使无害化有机肥能尽快地利用现有的肥料供销网络进入市场,降低商品有机肥市场销售价格,增加有机肥的市场竞争力,引导农民多施用无害化有机肥;(3)对畜禽养殖场排污超标者进行收费,以当前固体畜禽粪便及养殖场污水的平均处理成本为收费标准。4政策框架体系农业非点源污染已成为我国水体的重要污染源。从整体来看,我国农业非点源污染的产生主要受人为因素影响,尤其是政府缺乏对农业非点源污染进行监管的相应法规和手段。本文构建的控制农业非点源污染的经济政