税收增速与经济增速的非同步性：当前中国税收低增长的原因、影响及应对

一、引言及文献综述税收制度与政策在构建宏观经济治理体系、推动经济增长和维护国家财政汲取能力1994201220131994主要集中在21世纪的前十年，特别是2002年与2008年前后。已有研究多从经济结构、税收政策与征管能力三个维度分析税收高增长及超GDP增长现象。例如，贾康等（2002）将税收增长划分为自然性增长、管理性增长与政策性增长，强调加强征管与一次性因素是推动税收快速增长的重要原因，剔除临时性因素后，税收增长与经济增长基本一致。安体富（2002）主张区分税收超常增长与超常增长的原因，将原因归纳为经济因素、政策因素、管理因素与虚收因素，并认为加强征管是体制性与制度性增税的重要体现，具有中国特色。高培勇（2006）指出，税收高增长的关键在于征管能力的提升，税制设计采取了宽打窄用的策略，即以宽打的税制结构保障窄用的收入规模。吕冰洋等（2011）进一步从制度层面构建了税收能力与税收努力的分析框架，指出税收高速增长主要源于分税制所蕴含的税收激励、间接税制放大纳税能力，以及经济快速发展阶段所带来的税收增长红利集中释放。谢贞发（2016）从分税制角度分析，认为中央税收征管集权改革不仅有利于提高国税部门的征管效率，而且通过压缩地税部门的征管空间限制了地方政府的横向税收竞争行为。王道树（2012）从经济税源、财税体制与征管机制三个层面剖析了税收持续快速增长的原因。也有一些专家学者指出，税收增长与经济增长的关系是动态变化的。例如，史耀斌（2009）认为，GDP增速与税收增速之间并不存在直接的、数量上的对应关系，税收增长受多重因素影响，GDP的增长并非在任何条件下都与税收增长呈正相关关系。20122013（2014）GDP2008（2013）（2023）2008重视。上述研究在分析税收增长与经济增长的关系方面作出了积极贡献，但仍然存在三大问题有待进一步解决。其一，既有研究能够较好解释税收高增长，但对于近年来税收低增长缺乏系统一致的解释力。其二，分税制改革以来的三十多年间，大部分时期税收增速与经济增速是不同步的，二者甚至出现不同向，税收增速与经济增速的关系到底是什么，尚缺乏理论上的厘清。其三，既有研究较多侧重解释税收增速与经济增速非同步性的现象与原因，但对于这种不同步对财政经济影响的分析和关注却不够。税收增速与经济增速的非同步性等价于宏观税负变化，当前税收增速持续大幅低于经济增速的直接结果是宏观税负下行和财政汲取能力下降，从而将导致一系列财政经济后果，需引起足够的重视并加以解决。本文在既有研究基础上，聚焦当前税收低增长乃至负增长的原因、影响和应对策略，尝试弥补前述研究的三大不足。其一，对税收增速变化及其与经济关系的研究必须置于宏观时代变局、经济发展阶段转换与发展动能变革的视角下。财税制度和税收征管能力相较过往有明显改善，但是财税制度和税收征管技术未能更好适应服务经济和数字经济的新业态。其二，税种数量大于税基分类的客观事实必然导致重复征税，由此产生的税收杠杆效应，能同时解释经济上行期税收增速高于经济增速、经济下行期税收增速低于经济增速的现象。税收增速与经济增速的不同步是常态，税收增速与经济增速关系的实质是合理的宏观税负水平以及财政政策实施方式。以收入端减税降费为主的财政政策实施方式对税收和经济增长的影响不同于支出端扩大财政支出的实施方式。其三，既要关注税收增速相对经济增速变化的原因，更要关注可能产生的一系列后果，尤其是在中国经济仍处于形势越发复杂的增速换挡寻底期，要重视两个比重重新下降和可能引发的财政安全问题。二、中国税收增速与经济增速关系的基本事实（1994—2024年）1994年分税制改革以来的三十余年间，中国税收增速与经济增速的轨迹，远非简单2012GDP（一）税收增速与经济增速的不同步是常态，2013年以来税收增速总体低于经济增速经济增速有名义（现价）增速和实际（不变价）增速之分，由于税收收入包括价格GDPGDPGDP1994311994—19961998—19992000—20072008—20092013段性变化，大致可以总结为1994—2012年高速增长期和其后的增速换挡期两个大的阶段。201320131。但是，税收增速与经济增速的幅度并不同步，二者不同步是常态。1994—1996GDPGDP2023GDP增2020年、20222024-2.3%、-3.5%和-3.4%，而此前税收增速为负则是在特殊时期的1967年（增速为-11.4%）和1968年（增速为-2.6%）。如果以税收增速÷名义GDP增速作为税收浮动率来衡量税收增速与经济增速的相对关系，1994—1996年和2013—2024年（2023年除外）该指标低于1，1997—20122199920012.42.0（二呈持续下行趋势税收增速与经济增速之间的非同步性，直接体现为宏观税负的变化。近年来，税收GDP2013201218.7%2043.0001（3数据，2022地区地区GDP24.8%16.1%13.5%GDP地区2.6（（三降费侧重间接税的影响，间接税下行速度更快、波动性更高GDPGDP2000—20122.191.382013—20240.78和0.36（1直接税在经济增速换挡前增长较快、波动较大；经济增速换挡后虽增速回落，但仍2001—201221.8P（51.5。01—04年6.GDP7.0%。2001—2012标4.536P增速（203（7.5（四房地产、住宿餐饮等行业税收浮动率下降幅度靠前134.4%31.7%23.7%，1.862.211.35（2税收增速最高，但金融业增加值的增速快于房地产。2005—2012年，20.3%2013—20234.4%2005—20121。其三，对比经济增速换挡前后，房地产等传统行业的税收浮动率下降幅度明显大于2013—20232005—201220（5.612.0%0.650.57房地产业等，但仍低于1三、2013年以来税收增速总体持续下行、低于经济增速的原因既有研究对税收增速的分析，已形成较为成熟的经济、财税、征管三因素分析框架。近年来，税收制度的规范化和法治化程度明显提高，财政紧平衡背景下税务部门的征管意愿和积极性明显增强，金税工程的持续推进大幅提高了税收征管能力。由此，税收增速持续下行就需要从经济维度寻找答案。中国经济发展阶段发生重大变化，相应的分析不能就财政谈财政、就税收谈税收，而是要将财税制度与政策、征管能力和积极性等因素融入宏观时代背景、经济发展阶段转换的大局中。（一）中国经济发展阶段从供给短缺走向需求不足，对经济增速、经济质量等产生重大影响，带动税收增速下行当前中国经济发展阶段已发生重大变化，集中体现在经济的主要矛盾从供给短缺走向需求不足，这从根本上改变了税收增长的运行环境，对税收收入产生重大影响。在激励供给的制度和政策（如偏向企业的收入分配制度、补贴生产的财税政策）其二，需求不足阶段供过于求，物价易跌难涨，通胀水平偏低乃至有通缩的可能，直接导致税收收入增速下行。需求不足阶段，供过于求导致物价面临下行压力，甚至出现通缩风险。我国税制结构以增值税、消费税等间接税为主体，其税基与价格水平直接挂钩，对PPI价格指数高度敏感。近年来，我国PPI持续处于下行区间，持续的价格下行通过间接税对税收增长构成了长期而显著的拖累。其三，需求不足阶段还容易出现微观主体行为异化，降低经济增长质量，侵蚀税基，影响税收增速。需求不足易引发企业间的内卷式竞争，为保住市场份额而进行降价甚至低于成本销售，形成有生产无利润有增长无收益的怪圈。这使得企业所得税的增长与GDP增长脱节。同时，企业盈利困难通过就业传导至居民部门，导致工资性收入增长放缓，进而抑制个人所得税增长。此外，内需疲软直接导致进口增速下滑乃至转负，进口环节的关税、增值税和消费税随之增速放缓，而且进口放缓、出口增加导致净出口（出口-进口）增加，进一步导致税收增速与经济增速不匹配。（二管能力未能适应新动能发展需要在经济结构深刻变革的进程中，税源的构成发生了剧烈变化，但税制结构与征管能力未能同步调整，导致税收缺口扩大。其一，新旧动能的税收贡献有落差。中国经济正处于从房地产转向新质生产力的新旧动能转换期，新旧动能的税收贡献明显不同，传统税源萎缩的同时新税源规模偏小，导致税收增速下行幅度大于经济增速。当前中国经济增速持续下行很大程度上源自新旧动能转换不畅引发的增长缺口。人口总量持续减少、结构上老龄化少子化趋势明显，工业化和城镇化进入后半期，导致房地产和基础设施建设等旧动能深度调整；而新能源汽车、人工智能、生物医药等新质生产力蓬勃发展但经济占比还较小。房地产旧动能的税收带动效应强，而新动能常常有税收优惠政策。例如新能源汽车行业，既可以享受高新技术企业15%的所得税优惠税率，还可以享受研发费用加计扣除的政策，还有车辆购置税、车船税等税收优惠。而在行业发展初期，采取税收优惠和财政补贴支持行业发展是各国产业政策的通行做法。从行业税负（行业税收收入÷行业增加值）和税收收入贡献度（行业税收收入÷全部税收收入）2023年房21.212年的2.71.3；201915.2%202310.6%20122.2%2023201215.0%202320233.5%。其二，经济形态迭代与税制设计有代差。中国经济逐步从制造经济、线下经济和流量经济转向服务经济、数字经济和存量经济，但税收制度和征管体系尚未适应新的经济形态，也是导致税收增速下行的重要原因。首先，居民消费规律和趋势一般是从生存型消费升级为发展型消费，意味着供给体系和产业体系也必须从制造为主转向服务为主。服务业繁荣和服务消费发展是发达经济体的基本特征。2024年中国服务业占GDP的比重达到56.8%，服务消费占居民人均消费支出的比重达到46.1%。但是，我国税收仍以增值税为主导。由于工业产业链条长、增值环节多，且对货物征收增值税的征管手段更加成熟，增值税与工业更加匹配，而服务业的产业链条短、供需同步进行，税收征管存在一定困难，与服务业匹配的税收制度仍有待建立。其次，中国经济的数字化程度明显提高，数字经济在极大促进经济发展的同时，也对税收制度和征管提出了挑战。例如：数字经济导致税收与税源背离、是否有必要对沉淀的数据资产征税都是新的课题；数字技（三近年来减税降费政策的传导机制受阻，税基扩大效应不明显其一，2008年以来我国持续实施积极的财政政策，总体上力度持续加大，而且实施方式高度依赖收入端的减税降费，即使是营改增改革也面临所有行业税负只减不增的要求，客观上也导致了短期税收收入增速的下行。新增减税降费政策除了影响当年税收收入规模，还会持续影响后续年份。根据国家税务总局披露数据计算，2013年至2025年上半年，全国累计新增减税降费17.5万亿元。相应地，我国税收收入占GDP的比重持续下降。其二，收入端的减税降费理论上可以扩大需求和税基，但在微观主体预期偏弱的背景下，减税降费政策的传导机制受阻，短期的税基扩大效应不甚显著，结果是税收收入增速下行而经济提振幅度有限。减税降费的理想路径是通过激活微观主体活力来扩大税基。减税降费会增加企业和居民的现金流，提高其抗风险能力，是有必要的。但在需求不足、预期偏弱的背景下，减税政策的传导机制受阻。企业将减税资金多用于维持现金流或修复资产负债表，而非扩大投资；居民则倾向于增加预防性储蓄而非消费。这使得减税的收入效应未能充分转化为经济的增长效应，税基扩大不明显，政策的宏观效应边际递减。（四下行周期税收增速下行速度快于经济税收制度本身固有的机制，在经济下行期会放大税收增速的下行幅度。其一，重复征税机制导致税收收入存在杠杆效应。税收最核心的职能就是筹集收入，因此目前世界各国基本采用复合税制。从税基分类看，主要包括对商品流转、所得、财产和特定行为征税，但实际设置的税种数量远多于税基大类的数量，即不可能为每个税种分配和设置独立的税基。从宏观税基看，围绕GDP，生产法、收入法和支出法下都有相对应的税种；从微观的税基或征税对象看，包括对商品劳务收入、生产要素收入以及存量财富财产等也都有对应的税种。围绕这些税基，会形成一系列看似相互独立但也相互叠加的税种设计，这就容易产生税收的杠杆效应。税收的杠杆效应在不同的经济周期中会有不同的体现：在经济上行期，税收收入增速高于经济增速；在经济下行期，税收收入增速低于经济增速。我国税制中不可避免地也存在对同一税基多重征税或者税上征税的设计。例如，消费税与增值税的税基均为不含增值税的销售额，意味着对于烟酒油车等特定商品而言，同一个税基要同时缴纳消费税和增值税；再如，城市维护建设税和教育费附加等就是以增值税税额和消费税税额为税基的。在经济上行期，价格和交易量齐升，这种设计带来税收的超速增长；但在下行期，则会导致税收增速下滑幅度大于经济增速。其二，累进税制的自动稳定器作用是就经济稳定而言，但客观上也可能演化为税收收入波动的放大器。我国的个人所得税和土地增值税（在增值较多时适用更高税率）等都具有累进性质。当经济繁荣时，税收增速成倍于经济增速；但当经济下行时，企业和个人的增值额或收入会下滑，适用税率也会下降，税收增速的下降速度会快于增值额与收入的下降速度。这使得累进税制在经济下行期从增长放大器演化为税收收入波动放大器。四、未来趋势与挑战中国税收收入在未来大概率会延续当前的低速增长态势，同时伴随一系列增加地方财力的改革举措，两个比重下降的问题可能重现。这主要是源于：一是经济在短期仍将呈现出供强需弱格局，意味着物价水平仍将总体保持偏低态势，拖累税收收入增速；二是适配服务经济、数字经济和存量经济的税收制度和征管体系难以迅速建立；三是面临需求偏弱的经济承压态势，前期减税降费的举措或将延续，而大幅增税举措有一定难度。税收收入增速如果持续低迷并低于经济增速，将对财政经济产生四大挑战。一是财政收入质量下降，财政汲取能力下降、财政可持续性减弱。近年来税收增速持续下降的同时，土地出让收入也大幅下降，作为替代的非税收入增速较快，一定程度上弥补了税收收入的不足，从而支撑起财政支出强度。但是，客观结果是税收收入占一般公共预算收入的比重持续下降，财政收入的质量和稳定性下降。非税收入的高速增长难以持续，一旦非税收入与税收同时下行，财政汲取能力将明显下降、财政可持续性减弱。二是宏观治理能力下降，中央对地方的财政控制力下降。一方面，当税收收入增速持续低迷导致财政汲取能力下降时，政府履行职能并提供公共产品和服务的能力会有所下降，难以同时满足基础设施建设和民生福利改善的支出需求；另一方面，在税收收入增速低迷的环境下，为解决地方财政收支压力，中央推动消费税征收环节后移并稳步下划地方、优化共享税分享比例等财税制度改革，在缓解地方财政压力的同时有可能导致中央对地方的财政控制力下降。三是政府债务尤其是地方债务规模和风险可能攀升。收入端，税收收入增速低迷并四是长期的税收增速低迷和债务压力偏大可能导致地方政府积极性下降，继而影响营商环境的改善。若税收增速延续低迷态势，地方政府的积极性可能受到挫伤，反过来影响经济增速；同时部分地方可能再次出现对企业账款前清后欠等恶化营商环境的行为。因此，要采取大力度举措扭转税收增速低迷和宏观税负持续下降的态势。税收增速和宏观税负不是越低越好，要保持在合理水平，既要确保市场主体的活力，又能确保财政安全。建议为应对当前经济下行压力与结构性挑战，实现税收增速与经济增速的良性互动，并尽快稳定宏观税负，本文提出以下系统性政策建议。（一）深化需求侧管理，夯实税收增长的经济基础当前经济的主要矛盾在于有效需求不足，要构建需求导向型的制度和政策体系，推动经济实现更高水平的供需平衡，推动经济和物价回升。一是持续优化促消费政策。大力推动消费品以旧换新政策从对耐用品的单一补贴，转向对服务消费（如文旅、康养、家政、教育培训等）和出口转内销优质产品的多元化支持，避免耐用消费品消费的透支效应，更直接地扩大国内最终消费。二是强化社会保障与收入分配。实施国资—财政—社保联动改革，显著提高国有资本收益上缴公共财政的比例，并将此项收入专项用于提高城乡居民基础养老金标准。这既能直接增加老年人群体当期收入与消费能力，而且能改善未来收入预期，从而释放消费潜力。三是减轻家庭生育养育教育成本。完善育儿补贴制度并逐步提高补贴标准，并将普惠性学前教育免费范围从当前的一年逐步扩展至三年，有效降低家庭抚育成本，释放被抑制的消费需求。（二体系二是推进消费税改革。适时扩大