生产安全事故应急预案管理办法及解读

生产安全事故应急预案管理办法及解读现行有效生产安全事故应急预案管理办法为2019年7月11日应急管理部令第2号公布版本，自2019年9月1日起施行，替代2009年原国家安全生产监督管理总局令第17号发布的同名办法。该办法依据《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规制定，是规范生产安全事故应急预案编制、评审、公布、备案、实施及监督管理全流程的核心部门规章，适用于全国范围内生产经营单位的生产安全事故应急预案管理工作，法律层级为部门规章，具有普遍约束力。核与辐射事故应急预案、环境污染事故应急预案的管理不适用本办法，依照有关法律、法规和规章的规定执行。一、办法核心内容框架（一）适用范围与基本定义本办法所指生产安全事故应急预案（以下简称应急预案），是生产经营单位为应对各种生产安全事故而预先制定的工作方案，是本单位应对生产安全事故的总体工作程序、措施和应急预案体系的总纲。生产经营单位主要负责人负责组织编制和实施本单位的应急预案，并对应急预案的真实性和实用性负责；各分管负责人应当按照职责分工落实应急预案规定的职责。生产经营单位应急预案体系由综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案三类构成，三类预案的定位与内容边界明确：1.综合应急预案是生产经营单位应急预案体系的总纲，主要从总体上阐述事故的应急工作原则，包括生产经营单位的应急组织机构及职责、应急预案体系、事故风险描述、预警及信息报告、应急响应、保障措施、应急预案管理等内容，适用于本单位各类生产安全事故的总体应对。2.专项应急预案是生产经营单位为应对某一种或者多种类型生产安全事故，或者针对重要生产设施、重大危险源、重大活动防止生产安全事故而制定的专项性工作方案，应当包括事故风险分析、应急指挥机构及职责、处置程序、处置措施等核心内容。3.现场处置方案是生产经营单位根据不同生产安全事故类型，针对具体场所、装置或者设施所制定的应急处置措施，重点规范事故现场的应急处置程序、措施和注意事项，应当明确应急工作职责、应急处置措施和注意事项。对于危险性较大的场所、装置或者设施，生产经营单位必须编制现场处置方案；事故风险单一、危险性小的生产经营单位，可以只编制现场处置方案，无需单独编制综合应急预案和专项应急预案。（二）应急预案编制要求1.编制原则与基本要求应急预案的编制应当遵循以人为本、依法依规、符合实际、注重实效的原则，以应急处置为核心，明确应急职责、规范应急程序、细化保障措施。编制过程必须满足八项基本要求：一是符合有关法律、法规、规章和标准的规定；二是结合本地区、本部门、本单位的安全生产实际情况；三是基于本地区、本部门、本单位的危险性分析结果；四是应急组织和人员的职责分工明确，并有具体的落实措施；五是有明确、具体的应急程序和处置措施，并与其应急能力相适应；六是有明确的应急保障措施，满足本地区、本部门、本单位的应急工作需要；七是应急预案基本要素齐全、完整，应急预案附件提供的信息准确；八是应急预案内容与相关应急预案相互衔接，包括与属地政府应急预案、周边单位应急预案的衔接。2.前置程序要求编制应急预案前，编制单位必须完成两项前置工作，形成正式书面报告：一是事故风险辨识评估。针对本单位生产经营过程中存在的危险有害因素进行全面辨识，分析事故发生的可能性、后果严重程度、影响范围，确定事故风险等级，提出风险防控措施。风险辨识评估应当覆盖所有生产经营环节、所有岗位、所有设施设备，不得遗漏重大风险源。二是应急资源调查。全面调查本单位第一时间可以调用的应急资源状况，包括应急救援队伍人员构成、培训情况、装备配置，应急物资的种类、数量、存放地点、管理责任人，应急通信、交通、医疗等保障条件；同时调查合作区域内可以请求援助的应急资源状况，包括属地消防救援队伍、专业应急救援队伍、周边企业应急资源、医疗机构等，必要时应当签订应急救援互助协议，明确响应机制与责任边界。3.编制主体要求生产经营单位应当成立由主要负责人任组长，安全生产、生产运行、设备管理、消防保卫、人力资源、后勤保障等相关部门人员及一线岗位员工代表组成的应急预案编制工作组，结合本单位实际开展编制工作。对于技术力量不足的中小微企业，可以委托第三方技术服务机构协助编制应急预案，但主体责任仍由本单位承担，主要负责人仍需对应急预案的真实性和实用性负责。（三）评审、公布与备案管理1.评审与论证要求办法明确了两类管理要求：第一类是必须进行评审的单位，包括矿山、金属冶炼企业和易燃易爆物品、危险化学品的生产、经营（带储存设施的）、储存、运输企业，以及使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业、烟花爆竹生产、批发经营企业和中型规模以上的其他生产经营单位，上述单位应当对本单位编制的应急预案进行评审，并形成书面评审纪要。其中，中型规模以上企业的划分标准按照《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号）执行，覆盖16个行业门类的规模划分规则。第二类是可以进行论证的单位，即上述规定以外的其他生产经营单位，可以根据自身需要，对本单位编制的应急预案进行论证，无需强制邀请外部专家评审。参加应急预案评审的人员应当包括有关安全生产及应急管理方面的专家，评审人员与所评审应急预案的生产经营单位有利害关系的，应当回避。评审或论证的核心内容包括：应急预案基本要素的完整性、组织体系的合理性、应急处置程序和措施的针对性、应急保障措施的可行性、应急预案的衔接性等。2.公布与发放要求生产经营单位的应急预案经评审或者论证后，由本单位主要负责人签署公布，并及时发放到本单位有关部门、岗位和相关应急救援队伍，确保所有相关人员熟知预案内容与自身职责。事故风险可能影响周边其他单位、人员的，生产经营单位应当将有关事故风险的性质、影响范围和应急防范措施告知周边的其他单位和人员，履行风险告知义务。3.备案管理要求备案实行分级属地管理原则，具体规则如下：（1）政府部门应急预案备案：地方各级应急管理部门的应急预案，应当报同级人民政府备案，同时抄送上一级应急管理部门，并依法向社会公布；其他负有安全生产监督管理职责的部门的应急预案，应当抄送同级应急管理部门。（2）中央企业应急预案备案：中央企业总部（上市公司）的应急预案，报国务院主管的负有安全生产监督管理职责的部门备案，并抄送应急管理部；其所属单位的应急预案报所在地的省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府主管的负有安全生产监督管理职责的部门备案，并抄送同级应急管理部门。（3）地方生产经营单位应急预案备案：除中央企业以外的矿山、金属冶炼企业和易燃易爆物品、危险化学品、烟花爆竹等生产、经营、储存、运输企业，以及使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业的应急预案，按照隶属关系报所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门备案；其他生产经营单位的应急预案备案要求，由省、自治区、直辖市人民政府负有安全生产监督管理职责的部门确定。备案时限要求为：生产经营单位应当在应急预案公布之日起20个工作日内，按照分级属地原则向相关部门提交备案材料。申请备案需提交的材料包括：应急预案备案申报表、应急预案评审或者论证意见、应急预案文本及电子文档、风险评估结果和应急资源调查清单。受理备案登记的负有安全生产监督管理职责的部门应当在5个工作日内对应急预案材料进行核对，材料齐全的，应当予以备案并出具应急预案备案登记表；材料不齐全的，不予备案并一次性告知需要补齐的材料。逾期不予备案又不说明理由的，视为已经备案。对于实行安全生产许可的生产经营单位，已经进行应急预案备案的，在申请安全生产许可证时，可以不提供相应的应急预案，仅提供应急预案备案登记表。（四）应急预案实施要求1.培训要求生产经营单位应当将应急预案培训纳入本单位安全生产教育和培训计划，组织开展本单位的应急预案、应急知识、自救互救和避险逃生技能的培训活动，使有关人员了解应急预案内容，熟悉应急职责、应急处置程序和措施。应急培训的时间、地点、内容、师资、参加人员和考核结果等情况，应当如实记入本单位的安全生产教育和培训档案，档案保存期限不得少于3年。其中，高危行业生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员的应急培训时间不得少于48学时，每年再培训时间不得少于16学时；从业人员的岗前应急培训时间不得少于8学时，每年再培训时间不得少于4学时，上述学时要求符合《生产经营单位安全培训规定》的配套要求。2.演练要求生产经营单位应当制定本单位的年度应急预案演练计划，根据本单位的事故风险特点合理确定演练类型、频次与内容：（1）一般生产经营单位：每年至少组织1次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织1次现场处置方案演练。（2）重点单位：易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位，矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位，以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位，应当至少每半年组织1次生产安全事故应急预案演练，并将演练情况报送所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门。演练结束后，生产经营单位应当对应急预案演练效果进行评估，撰写应急预案演练评估报告，分析存在的问题，并对应急预案提出修订意见。演练评估报告应当包括演练基本情况、预案适用性评价、应急处置能力评价、存在的问题及改进措施、预案修订建议等内容，评估报告应当存档备查。3.动态修订要求应急预案实行动态管理，有下列情形之一的，应当及时修订：一是依据的法律、法规、规章、标准及上位预案中的有关规定发生重大变化的；二是应急指挥机构及其职责发生调整的；三是安全生产面临的事故风险发生重大变化的；四是重要应急资源发生重大变化的；五是在应急演练和事故应急救援中发现问题需要修订的；六是编制单位认为应当修订的其他情况。生产经营单位应当每年至少开展1次应急预案评估工作，对预案的针对性、实用性和可操作性进行全面评估，形成评估报告，作为预案修订的核心依据。应急预案修订涉及组织指挥体系与职责、应急处置程序、主要处置措施、应急响应分级等核心内容变更的，修订工作应当参照本办法规定的应急预案编制程序进行，并按照有关应急预案报备程序重新备案。（五）监督管理与法律责任各级应急管理部门、各类工业园区、开发区等功能区的安全生产监督管理机构应当将生产经营单位的应急预案管理工作纳入安全生产监督检查计划，采取随机抽查、明查暗访等方式，加强对生产经营单位应急预案管理工作的监督检查。监督检查的重点内容包括：应急预案编制情况、评审或论证情况、备案情况、培训情况、演练情况、修订情况、应急物资配备情况等。法律责任分为两个层级，与上位法有效衔接：1.适用《中华人民共和国安全生产法》的处罚情形：生产经营单位未按照规定编制生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的，责令限期改正，处10万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处10万元以上20万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款。2.适用本办法的处罚情形：生产经营单位有下列情形之一的，由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门责令限期改正，可以处1万元以上3万元以下的罚款：一是在应急预案编制前未按照规定开展风险辨识、评估和应急资源调查的；二是未按照规定开展应急预案评审或者论证的；三是未按照规定进行应急预案备案的；四是事故风险可能影响周边单位、人员的，未将事故风险的性质、影响范围和应急防范措施告知周边单位和人员的；五是未按照规定开展应急预案评估的；六是未按照规定进行应急预案修订并重新备案的；七是未落实应急预案规定的应急物资及装备的。二、办法核心要义解读（一）立法定位与实践导向本次修订的办法是应急管理部成立后出台的第一部应急预案管理专项规章，核心解决长期以来应急预案领域存在的“编而不实、备而不用、演而不真”问题，推动生产经营单位应急预案从“形式合规”向“实质管用”转变。根据应急管理部2022年全国安全生产应急管理工作会议公开数据，全国重点行业领域生产经营单位应急预案编制覆盖率已达到95%以上，但实战化演练占比仅为72%，预案抽查合格率不足70%，主要问题集中在照搬模板、职责不清、措施空泛、与实际脱节等方面。办法的出台正是针对上述痛点，通过强化编制前置程序、优化评审备案流程、实化演练要求、建立动态修订机制，全面提升应急预案的实用性和可操作性。对比2009版办法，本次修订的核心变化体现在七个方面：一是调整适用范围，明确核与辐射、环境污染事故不适用本办法；二是强化编制前的风险评估和应急资源调查强制要求，从源头保障预案针对性；三是优化应急预案分类体系，明确三类预案的内容边界，允许小微企业只编制现场处置方案；四是简化备案程序，将备案核对时限从15个工作日缩短至5个工作日，明确逾期未答复视为备案；五是取消“每3年强制修订”的刚性要求，建立“年度评估+触发式修订”的动态管理机制；六是提级重点单位演练要求，明确高危行业和人员密集场所每半年至少组织1次演练；七是完善法律责任，衔接新修订安全生产法的罚则，加大违法成本。（二）编制环节常见误区纠正实践中，生产经营单位在应急预案编制环节存在多个普遍性误区，直接导致预案实用性不足：误区一：照搬模板，脱离实际。部分企业直接下载网上的通用模板，仅替换单位名称即完成编制，未结合本单位风险特点和资源实际，甚至出现机械加工企业预案中包含危化品泄漏处置、轻工企业预案中包含瓦斯爆炸处置等明显不符合实际的内容。办法明确将风险评估和应急资源调查作为编制前置程序，就是要求企业必须立足自身实际编制预案，杜绝“千人一面”的形式主义。误区二：职责模糊，权责交叉。部分企业预案中仅笼统规定“应急指挥部统一指挥”，未明确总指挥、副总指挥及各成员的具体职责，未明确不同响应级别下的指挥权限，导致事故发生时出现指挥混乱、职责推诿。办法要求应急职责必须明确到具体岗位、具体人员，并有具体的落实措施，核心就是确保“人人知责、人人尽责”。误区三：响应分级照搬政府标准。部分企业直接套用政府层面的“一般、较大、重大、特别重大”四级响应标准，未结合企业自身控制能力划分响应级别，导致小事故启动高级别响应、大事故响应不足的问题。办法未规定统一的响应分级标准，而是要求企业根据自身实际确定，鼓励企业按照“班组级、车间级、公司级”划分响应级别，实现分级响应、精准处置。误区四：现场处置方案过于复杂。部分企业的现场处置方案长达数十页，全为文字表述，一线员工难以记忆和掌握。办法要求现场处置方案重点突出、简单实用，对于危险性较高的岗位，鼓励编制“口袋式”应急处置卡，将核心处置步骤、报警电话、注意事项浓缩在卡片上，方便员工随时查阅，确保关键时刻能用、管用。（三）备案管理实操要点备案是应急预案管理的法定程序，实践中企业容易出现以下问题，需重点关注：一是备案部门的确定。部分企业误认为所有应急预案都需报应急管理部门备案，实际上按照“管行业必须管安全”的原则，应急预案备案的受理部门是对应行业的负有安全生产监督管理职责的部门，例如建筑施工企业预案报住建部门备案、交通运输企业预案报交通部门备案、能源企业预案报能源监管部门备案，同时抄送同级应急管理部门。二是评审与论证的边界。部分地区监管部门要求所有企业必须邀请专家评审，实际上办法明确仅六类企业需要强制评审，其他企业可以自行组织论证。尤其是小微企业，若风险单一、规模较小，仅需对现场处置方案进行内部论证即可，无需承担额外的评审成本。三是重新备案的适用情形。部分企业认为只要预案有修改就需要重新备案，实际上仅当修改涉及组织指挥体系与职责、应急处置程序、主要处置措施、应急响应分级等核心内容时，才需要重新备案；若仅调整联系人电话、物资存放地点等一般性内容，只需更新预案文本并做好记录即可，无需重新备案。（四）实战化演练实施指引演练是检验预案有效性的核心手段，办法的核心导向是推动演练从“演”向“练”转变，提升实战能力：一是合理选择演练类型。演练分为桌面演练、功能演练、实战演练三类，企业可以根据实际需要选择。桌面演练成本低、组织简单，适合检验预案逻辑、明确职责分工；实战演练贴近真实场景，适合检验应急处置能力和资源保障能力。鼓励重点单位每年至少开展1次实战演练，中小微企业可以通过桌面演练+现场实操的方式开展演练，确保实效。二是避免演练“走过场”。部分企业演练前提前下发脚本、安排好角色，演练过程按部就班，无法检验真实应急能力。办法要求演练注重实效，鼓励企业设置“突发情况”“故障环节”，检验应急人员的临场处置能力，演练后必须开展评估，深入分析存在的问题，形成问题清单和整改台账，逐一闭环整改。三是规范演练档案管理。部分企业演练后仅保留几张照片，未形成完整的演练档案，容易被认定为未按规定开展演练。完整的演练档案应当包括演练方案、演练通知、演练签到表、演练过程记录（照片、视频、文字记录）、演练评估报告、整改落实记录等，所有档案应当至少保存3年。（五）法律风险与防范要点办法的罚则与安全生产法有效衔接，违法成本显著提升，企业需重点防范以下法律风险：一是主体责任落实不到位的风险。部分企业将应急预案编制工作全部推给安全部门或第三方机构，主要负责人未参与、不审核，导致预案不符合实际。办法明确主要负责人是应急预案管理的第一责任人，若预案存在严重问题导致事故处置不力，主要负责人需承担相应的行政责任甚至刑事责任。二是程序不合规的风险。部分企业未按规定开展风险评估、评审、备案、演练等工作，存在明显的程序违法，一旦被监管部门抽查发现，将面临行政处罚。尤其是未编制预案、未定期组织演练的行为，适用安全生产法的罚则，最高可处20万元罚款，对责任人最高可处5万元罚款。三是预案不实用的风险。部分企业虽然编制了预案，但与实际脱节，事故发生时无法发挥作用，导致事故扩大，不仅要承担事故责任，还会被追究应急预案管