对新保密法定密责任人制度的思考

对新保密法定密责任人制度的思考 潼关县卫生局纪检组长 汤栓牢 近年来，定密责任人制度在我国逐步推行，此举不仅意味着 我国密级确定工作正在进入一种新的组织管理模式，同时也预示 着此项工作要经受实践的检验。实施科学定密是新时期加强各级 政府机关、单位保密工作的重要前提。而建立定密责任人制度则 是实现科学定密，全面提升保守国家秘密能力的基本制度保障。 一、建立完善的定密责任人管理体系 一是明确定密责任人的任用条件。目前，我国的定密责任人 制度还处于起步阶段，对相关人员的选择和任前考察工作还没有 规范的程序和做法，建议明确定密责任人的基本任用条件和审查 标准，明确定密责任人基本素质要求和工作职责要求。定密责任 人的选择和任前考察工作，应由各级党委负责，并列入组织人事 部门管理的范畴；二是定期开展定密培训。定密责任人上岗前， 必须对其进行专门的业务培训。对于不同级别、不同部门、不同 性质的单位，其培训、考核可以根据实际需要按不同方式组织， 实施不同等级的业务培训。通过培训，使定密责任人真正成为本 单位、本部门定密工作的行家里手；三是实施动态监督管理。要 建立定密责任人的动态监督机制和奖惩制度，特别是要加强对定 2 密责任人的流动性管理。保密行政管理部门应制订相关管理规定， 对责任人因公或因私出国、职务升迁、工作变动、离岗等提出具 体要求，建立和完善定密责任人数据库，进行动态管理。同时， 还要建立权益保护和激励机制，对定密责任人的合法权益，通过 岗位津贴等形式予以保障；对在履行职责过程中取得成绩或出现 问题的定密责任人，要做到奖罚分明；四是运用科技手段提升工 作效能。建议将以计算机、通信和网络技术等为代表的科技手段 引入定密工作管理中，运用科技手段，提升定密责任人工作效能。 如，可组织开发定密管理系统，对涉密计算机中的国家秘密电子 文件进行数字化、智能化的定密、加密和解密，同时可完成电子 文件的密级分类和归档，有效推动定密工作的信息化、数字化和 科技化。可开发定密责任人管理系统，将定密责任人的基本信息、 培训课时、授权时间、定密数量等录入数据库，以实现对定密责 任人的动态管理。保密行政管理部门要从对定密责任人的监督、 服务和管理三个角度入手，不断推陈出新，逐步解决定密过程不 规范、定密监督制约机制不健全、定密自由裁量权过大等问题， 努力做到监督到位、服务到位和管理到位；五是推行定密工作绩 效管理。保密行政管理部门和机关、单位保密工作部门要定期对 定密责任人进行绩效考评，尝试引入量化考核办法。结合定密工 作的各个环节，探索量化管理指标，根据各环节在定密工作中的 分量，设置合理的加权系数，进行考核评估，并最终纳入所在机 3 关单位的年终考核，以此来提高定密工作效率，有效控制定密成 本。 二、抓好定密责任人制度的落实 第一，正确认识定密责任人制度。定密责任人制度的本质是， 由定密责任人具体负责本单位国家秘密的确定、变更和解除工作。 这一制度的作用，其一是有利于建立科学的定密责任制，避免了 过去定密工作中人人有责、追究责任时又人人无责的现象，使定 密工作责任明确、分工合理、程序严谨；其二是有利于准确掌握 本单位各项涉密业务的秘密数量和等级，及时完成密级变更工作， 实现定密工作精准、高效、可靠；其三是有利于实现解密审查工 作程序化、制度化，解决以往定密有人做、解密无人管的问题， 使保密工作由以定密为开端、以保密为重点、以解密为终结的整 个流程畅通无阻，既能适应信息时代国家秘密数量不断增长的要 求，又能满足经济社会不断发展带来的信息公开的需要。 第二，加强理论研究出台相关政策。与其他新生事物一样， 定密责任人制度还需要在具体实践过程中，不断丰富和完善。而 落实定密责任人制度的关键点，就是要继续深入开展相关理论、 政策研究，进一步制订和完善与之配套的法律法规，使这项制度 的设计更加科学、合理。规范定密权与定密范围。实行定密责任 人制度的核心，就是以法律的形式明确，定密权是产生国家秘密 的机关、单位中的特定人员的专有权力。定密范围是与机关、单 4 位的业务工作密切相关的，被授权人行使职权的范围。当前，应 由国家保密行政管理部门与各中央和国家机关部委协作，根据各 级政府机关、单位的级别、工作性质以及掌握国家秘密程度的不 同，研究定密权限和定密范围的原则，并制订出相应的规定条文， 再根据这些原则和规定，由各单位的定密责任人具体负责制订本 单位的定密制度，内容包括定密工作分工、定密范围、定密级别、 保密期限、解密审查等，报上级主管部门批准后执行。确定定密 责任人的法律地位。定密责任人在履行职能时，应该具有权威性 和决断性，只有这样才能对本单位的定密工作负起完全的责任。 因此，如何确定定密责任人的法律地位，进一步明确其权、责、 利的关系，就显得尤为重要和迫切。这方面的研究，可以由国家 保密行政管理部门牵头，其他部门配合，结合当前保密工作面临 的新形势、新任务，参照国外的先进经验和做法，对现有的法律 法规进行修改完善，或做出补充说明。健全定密、解密工作程序。 随着电子政务水平的不断提高和办公自动化系统的普及，机关工 作程序和公文处理流程已经与过去有了本质的不同，延续以前的 定密、解密工作程序已经不能适应当前保密工作的需要。必须抓 紧研究、建立科学的定密机制，使定密、解密工作适应办公自动 化的要求，达到控制国家秘密知悉范围、防止发生失泄密事件的 目的。研究应结合公文处理的流程，合理确定公文起草、流转、 承办、审批、签发等各个环节的定密规定和责任区分，确定争议 5 事项的处理原则和方法，尽快形成标准统一、操作规范、易于推 广的新定密、解密工作程序，以便在全国范围内普及应用。确定 定密责任人的工作职责。为了使定密责任人能很好的履行定密工 作职能，就必须以条令或条例的形式，对定密责任人所应履行的 各项职能做出清晰、详细、明确的规定。这就需要深入研究定密 责任人在定密工作组织、秘密确定、解密审查、定密统计、报告 及其他方面的具体工作内容、工作范围以及工作重点，制订统一 的工作职责，为建立规范的定密工作责任制打下良好基础。加强 定密责任人的监督检查。定密责任人作为本单位定密工作的主要 负责人，其个人的工作态度、工作标准和履行职责情况，直接关 系到该单位的定密工作乃至保密工作的整体水平。监督机制应从 两个方面着手研究：一方面，是如何发挥内部监督机制，通过国 家各个部委的垂直管理系统，加强对下级机关和单位的内部监督 检查，并且充分发挥各级机关的自我监督机制，及时发现并纠正 问题。另一方面，国家保密行政管理部门应发挥监督检查职能， 通过开展定期联合检查和不定期专项抽查等方法，加大对各级政 府机关、单位定密责任人工作的监督检查力度，从而形成监督检 查的双保险机制。建立定密、解密统计报告制度。建立定密、解 密统计报告制度，对落实定密责任人制度、准确评估定密工作开 展情况，有极大的促进作用。当前，应通过调研，摸索出一套合 理有效的统计报告制度，比如以月报、季报、年报等形式上报数 6 据，并制定相关的报表数据格式，建立定密报告数据库，加强对 定密、解密情况的综合分析，从而使上级机关和国家保密行政管 理部门能够全面掌握定密、解密工作的开展情况。 第三，抓好定密责任人队伍建设。定密责任人的任职条件及 构成。在实际工作中，应明确由本单位主要负责人担任定密第一 责任人，并对本单位定密工作负总责。同时，可以根据本单位的 规模和性质，筹组定密工作专家组。专家组成员包括本单位各个 业务部门的主要负责人或业务方面的专家，保证定密工作专家组 在定密事务上的权威性和专业性。如果该单位涉及国家秘密的数 量较大、性质敏感或专业性较强，则可以由定密第一责任人指定 人员专职负责处理本单位定密专家组的日常工作。由单位负责人 与定密工作专家组共同履行本单位的定密责任人职责，比单纯由 单位负责人担任定密责任人更合理、更有效，既能克服定密工作 的随意性，又能减轻责任人的工作压力，杜绝定密过程中“宁高 勿低、宁多勿少”等推卸责任的现象，还能保证定密的工作流程、 工作模式、工作标准等不会因个别人员的变动而受到影响，使定 密工作能够保持连续性和稳定性。 定密责任人应具备的基本素质。定密责任人在保密工作中处 于源头的位置，不但关系着定密工作的标准和质量，还直接关系 着保密工作的成败，因此对定密责任人的素质应该有很高的要求。 一是定密责任人要在政治上绝对可靠，要能够自觉维护党和国家 7 的利益、保守国家秘密；二是定密责任人要精通本单位的专业工 作，在自己的业务范围内要有权威，要能够准确界定国家秘密， 并确定密级；三是定密责任人要具有良好的职业道德和个人修养， 要能经得起诱惑与考验；第四，随着信息技术的不断发展和应用 范围不断扩大，定密责任人还必须具备一定的计算机及办公自动 化专业知识，适应新形势下加强信息安全保密工作的需要。 定密责任人的选拔和任前考察。目前，我国的定密责任人制 度还处于起步阶段，对相关人员的选拔和任前考察工作还没有规 范的程序和做法，建议借鉴国内某些特殊行业在干部任用时的选 拔办法，包括组织鉴定、政治考察、民意测验等方式，按照对定 密责任人基本素质的要求进行全面审查。定密责任人的选拔和任 前考察工作，要由各级党组织负责，决不允许走过场、搞形式、 敷衍了事。各级政府机关、单位应该积极探索，尽快形成一套完 善的、规范的、可操作性强的选拔考察机制，为定密责任人队伍 建设打下坚实的基础。 定密责任人的培训、考核和任命。定密责任人上岗前，必须 进行专门培训，经考核合格后方可任命，这是定密责任人有效履 行职责的前提，也是专业技能方面的基本保障。对于不同级别、 不同部门、不同性质的单位，其培训、考核可以根据实际需要按 不同方式组织实施。培训的基本原则应该是涉密级别越高、涉密 内容越多，培训级别就越高、考核要求就越严。通过培训，使其 8 能对保密法、保密纪律、定密原则、定密制度等有全面深入的了 解，真正成为定密工作的行家里手。要做好培训工作，需要国家 保密行政管理部门会同有关单位，编写培训教材，建立考试题库， 制订培训细则，管理资格证书发放，对培训经费来源、组织方式、 涉密级别、培训周期、考核方式等做出明确规定。 定密责任人的管理和奖惩。定密责任人的管理和奖惩制度， 对这支队伍能否有效发挥作用具有重要意义。国家保密行政管理 部门应该制订相关管理规定，对责任人因公或因私出国、职务升 迁、工作变动、离岗等提出具体要求，并督促各级政府机关、单 位的人事部门抓好落实；对定密责任人在履行职责的过程中所取 得的成绩或出现的问题，要做到奖罚分明。 三、保密与信息公开要并重 保守国家秘密需要将知悉秘密信息的人员控制在最小范围， 而政府信息公开则要最大限度地保障公民知情权。二者看似矛盾， 实则辩证统一，犹如一个硬币的两面。公开是一般原则，保密是 例外。新保密法从 1995 年开始调研论证，全国人大常委会 3 次 进行审议，民众提出修改意见建议 2000 多条，从修法时间之长、 民众参与之多、国际社会关注度之高，可见平衡二者关系之不易。 这次修订对保密与公开的关系作了充分考量。一是明确规定， 保守国家秘密的工作实行积极防范、突出重点、依法管理的方针， 9 既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用。二是明确规定 法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开。三是明确规定 机关、单位定密不当的应当承担相应法律责任。四是健全解密制 度，规定了自行解密制度和解密审查制度等。新保密法的相关规 定，就是要做到依法保密、依法公开、保放适度，充分体现了我 国民主政治的进步，是新保密法的突出亮点。 （一）缩小国家秘密的范围。新保密法为纠正过去定密过多、 范围过宽、解密不及时的现象，建立健全了 4 项制度措施，尽可 能地缩小国家秘密的范围，把该保的保住，把该放的放开。一是 上收定密权。新保密法规定，确定国家秘密的密级，应当遵守定 密权限。根据新规定，县级机关、单位不再拥有定密权，必须通 过上级授权才拥有定密权。定密主体大大缩小，可以节省大量行 政成本；二是建立定密责任人制度。新保密法规定，机关、单位 负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、本单位的国 家秘密确定、变更和解除工作。定密责任人首次写入保密法，解 决了定密权责不清等问题；三是设立保密期限制度。以往“只标 密级，不标期限” ，导致“一密定终身” 。新保密法增加了保密期 限的具体规定，国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不 超过 30 年，机密级不超过 20 年，秘密级不超过 10 年；四是健 全了自行解密与解密审查相结合的解密制度。新保密法规定，保 密期限已满的国家秘密事项，自行解密；在保密期限内保密事项 10 范围调整不再作为国家秘密事项，或者公开后不会损害国家安全 和利益，不需要继续保密的，应当及时解密。 （二）明确违规的法律责任。新保密法从 4 个方面明确了泄 密的法律责任认定，使查处泄密违法行为有据可依、有章可循。 一是增加了严重违反保密规定，尚未造成泄密后果行为的法律责 任。列举了 12 种严重违规行为，有其中之一的，都要依法追究 责任。这一规定，明确了只要违反规定即使没有造成泄密后果也 要追究，即从