全面建设小康社会新阶段下的三农问题

全面建设小康社会新阶段下的三农问题，2011 年 3 月六日 我国是一个农业大国，截至 2001 年底，12 亿多人口，除港澳台外，农民人 口 9.35 亿，占总人口的 73%。即使加上县城和小镇，全国城镇化的比重也只 有 37%左右，比世界平均水平低 10 个百分点 ，比发达国家低 40 个百分点。就我国目前国情来看，农业兴，则百业兴；农 民富，则国家富；农村稳定，则天下稳定。深化农村改革，加快农村发展，维 护农村稳定，直接关系到我国经济社会发展的全局。在 2003 年初举行的中央 农村工作会议上，中央提出，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最 艰巨的任务在农村，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代 化就没有国家的现代化。 “读不懂农民，就读不懂中国”。中国历史上的治乱兴衰，一旦离开了对当时 农民状况的科学考证，就无法破解其中的缘由和奥秘。当前推进中国现代化建 设事业，如果不能恰当处理农业、农村、农民问题，就会在迷茫中徘徊。当前 的三农问题集中反映在农民收入过低，农民就业问题严重，以及农村社会的政 治经济发展缓慢。尽管政府对三农问题给予了极大的关注且采取了许多有针对 性的政策措施，但是，传统条件下形成的农村与城市分割的城乡二元社会经济 结构并没有伴随我国市场化改革的推进而相应地做出根本性的变革，而这又极 大地限制了当前三农问题的有效切实的解决，也因而导致当前三农问题有愈演 愈烈之势。今后 20 年我国要实现全面建设小康社会的宏伟目标，最关键、最 艰巨的任务是解决中国弱质的“三农”的步履蹒跚的负重前行问题。 第一节当前三农问题的表现 2000 年 8 月 24 日， 南方周末头版发表了湖北省监利县棋盘乡党委书记 李昌平写给国务院领导的信。据报道，当地人称这是“建国以来，监利县影响最 大的信”。全文只有 1595 个字却点出了当前农村存在的问题，文中堪称点睛之 笔的三句话即“现在农民真苦，农村真穷，农业真危险”深刻反映了当前“三农”问 题的现状，可谓字字千钧，振聋发聩，非常值得我们深思。 一、农民收入增长缓慢，城乡差距、东西部差距进一步拉大 从上世纪后 5 年到进入新世纪，我国国民经济一直维持在 7%8%的较高的 增长速度，在城市居民的收入水平和生活水平大幅度提高的情况下，农民收入 增长缓慢问题日益突出。“九五”以来尽管中央把农民增收当作头等大事来抓， 并且出台了一系列的政策措施，但总体来看收效甚微，农民收入增长幅度远远 低于“八五 ”期间，农民收入的增长幅度也大大低于同期城镇居民的收入增长， 且呈逐年下降的趋势。19902001 年，农民人均纯收入增长 4.48%，比 80 年 代增长速度几乎慢了一倍；而同期城镇居民人均可支配收入增长 110.15%，年 均增长 7%，比 80 年代增长快 54%。这种情况导致农村消费市场日趋萎缩，比 重不断下降。1990 年农村市场消费占全社会的份额是 53.2%，1991 年降为 40%， 2001 年降为 37.4%，2002 年 16 月又降为 36.8%。近年来，城镇居 民年收入增幅均在 10%以上。2002 年上半年城镇居民可支配收入为 3924 元， 是同期农民现金收入 1123 元的 3.51 倍。城镇居民收入比农民收入增幅高 11.6 个百分点。2002 年上半年，城乡居民收入比则由 2001 年的 2.91 增加为 3.51。如果将城镇居民享受的医疗、福利等因素考虑在内，城乡居民实际收 入比至少在 51 以上。同时，就东西部农村来看，差距也在继续拉大。 19902001 年，东部沿海 12 个省市全社会固定资产投资占全国投资比重由 56.8%上升为 62.2%；而中西部地区固定资产投资比重则由 42.3 下降为 37.8%。19902001 年东部 12 省市国内生产总值占全国的比重由 47.9%上升 为 66.1%，中西部地区则由 52.1%下降为 33.9%。农民收入增长长期滞缓，东 西部差距和城乡差距的持续扩大，以及农村消费的疲软，已经成为严重制约我 国国民经济健康发展的刚性因素。 二、农民合理负担呈下降趋势，不合理负担愈益加重 国家统计局调查结果显示：19901994 年间全国农民人均纯收入年均增长 15.5%，同期负担年均增长 15.4%，两者基本上是同步增长；19951998 年 间，农民人均纯收入年均增长 11.1%（未扣除价格因素），同期负担的年均增 长 6.4%，负担增幅低于收入 4.7 个百分点，负担呈相对减轻趋势。1998 年农 民负担出现回落，连续多年的扩张势头得到初步抑制，比上年减少了 1.2%。若 按农民负担管理条例规定的口径计算，1998 年农民人均税后负担为 68.77 元， 比上年减少 1.73 元，减少了 2.5%。但是，在我国政府采取积极的政策措施的 情况下，农民的合理负担基本得到了有效控制，而与之相对应农民承受的不合 理负担却越来越重。据农业部农民负担监督管理办公室统计表明，1991 年能够 统计到的农民支出的行政性事业费高达 17.7 亿元，各种罚款 23.1 亿元，集资 摊派 41 亿元，其他社会负担 38.1 亿元。上述各项合计，人均 13.8 元，占上年 人均纯收入的 2.5%。但是地方调查结果表明，不合理负担占农民人均纯收入的 5%7%，大大超过农业部的统计结果。有关数据表明，不合理负担远远超过 了中央规定的 5%的警戒线。 三、农村返贫现象令人担心 国家“八七”扶贫攻坚战于 2000 年结束，期间取得较大的成绩，有人据此称我 国农民“生活温饱有余，小康路走过 45”。但是，我们必须清醒地认识到，我 国农村脱贫的标准较低，与国际通行的脱贫标准（国际标准为一天 1 美元）尚 存在较大的差距，就目前来看，我国尚有 2800 万以上的绝对贫困人口。国家 统计局 2001 年发布的全国农村贫困监测报告称，到 1999 年底，全国农村贫困 人口数量由 1978 年的 2.5 亿人迅速下降到 3400 万人，年均减少 1040 万人， 国家级贫困县人均纯收入从 1992 年的 417 元增加到 1347 元。而同期全世界 绝对贫困人口却以每年 2500 万的速度递增。70 年代末，我国的贫困人口占世 界贫困人口的 14 ，而今天这一比例已减少到 110。1978 年，全国农村有 2.5 亿贫困人口，到 2000 年贫困人口下降到了 3000 万以下（以人均收入 625 元 为脱贫标准），到目前为止，我国贫困人口已经下降到了 2820 万，可以说我 国政府在缓解贫困方面取得了较大的成绩。但是必须看到即使已脱贫的地区和 人群，由于经济基础薄弱，也极易返贫。特别是由于天灾人祸，农副产品价格 长期低迷，缺少资金支持和必要的技能等多种原因，刚刚脱贫的农民极易返贫。 加上贫困地区农村管理体制与市场环境未有根本性的改变，扶贫方式、资金项 目的选择与市场规律相悖等等因素的存在，保障“八七”扶贫攻坚成果仍有很大 的困难。根据农村住户调查资料测算，近几年农村贫困人口返贫率高达 30左 右。返贫农民往往面临无粮下锅、无钱看病、没有钱送子女上学等等严峻的现 实，这种极为贫困的生存状况如果得不到及时的救助和解决，不仅推迟我国农 村实现小康进程，也必将影响中国社会的稳定。目前条件下，完全消除贫困人 口的存在是不太现实的，也是不可能的，但面对大范围的、连片生活的贫困人 口，我国政府必须采取切实的措施加以消除。 四、不得不正视的农业生态环境建设 近几年，人们都十分关注我国的“粮食安全”问题，所谓的“粮食安全”不仅是生 产问题，还包括市场、流通、储备、进口调剂以及对低收入人口的定向补贴等 内容。依据国际粮农组织对“粮食安全”的解释“要保证任何人在任何情况下都能 买得起他所需要的食品”，我们完全可以自信地说，我国目前总体上还不存在所 谓的粮食安全问题。但是，传统思维的影响，使人们往往片面地追求粮食的产 量，忽视农业的整体协调发展。如果片面追求粮食产量，势必使我国的农业现 代化与生态环境保护发生冲突，最终会危害农业生产的可持续发展。保护农业 生态环境、实现农业的可持续发展，不仅是我国当前农村经济的重要问题，也 是未来我国农村经济长期发展的战略问题。近几年，我国农业生态环境保护取 得了较为明显的成效。水土治理取得重要进展。到 2000 年，全国累计水土流 失治理面积为 8096 万公顷，比 1986 年就增加了 74.5%。黄河上中游的水土保 持工程的建设，每年减少黄泥沙 3 亿吨。长江上中游的治理使得土壤侵蚀量减 少了 1.6 亿吨。分别从 1998 年和 1999 年开始的天然林保护工程、退耕还林还 草工程都已取得成效。到 2000 年，我国大部分地区已经全面停止了天然林的 商业性采伐。退耕还林还草三年时间累计完成 216.4 万公顷。现在，最突出的 问题是我国土地荒漠化面积仍在扩大，水资源短缺，水的利用效率不高。这种 状况决定了我国农业生态系统的脆弱性。华北的几个沙漠地带和西部的三江源 地区的荒漠化趋势尤其明显。我国农业用水占全国总用水量的近 70%，由于目 前烬一半的灌溉水量在输水过程中因渗漏而损失，再加上技术落后，全国灌溉 水的平均利用率比先进国家低 25%30% 。保护生态环境，促进农业的可持续 发展，主要应从技术、投入、管理和基本产权制度等方面入手解决问题，国家 在进一步加大生态环境保护方面的投入上，也应尽力做到符合世贸组织“绿箱政 策”的规定，以避免因此而引起的贸易政策方面的摩擦。 五、农村剩余劳动力转移任重道远 我国是个农业大国，绝大部分人口在农村。随着我国加入 WTO 与实施西部 大开发战略，我国农村劳动力转移问题也随之变得更为复杂，并显得日益突出 和重要。农村劳动力转移面临着前所未有的新形势和新任务。从 20 世纪 80 年 代中期开始，乡镇企业异军突起，吸纳了大量农村劳动力，1996 年全国乡镇企 业的从业人员曾达到 1.36 亿人，比 1978 年时的社队企业从业人员增加了 1 亿 以上，1997 年以来，由于乡镇企业所处的整体经济环境发生较大变化，其自身 也处于结构调整和体制创新的转折阶段，因此，乡镇企业吸纳农村劳动力的能 力明显下降。2000 年，乡镇企业从业人员为 1.28 亿人，占农村劳动力的 27%。 90 年代初以来，农村劳动力的跨地区流动日趋活跃，并逐渐成为农村劳 动力转移的主要形式。到目前，据一般估计，农村出县就业人员约在 5300 万 人以上，出省就业人员在 2800 万人左右。就四川省而言，2001 年出省就业人 员 538 万人，省内流动就业 697 万人，境外劳务输出 1.5 万人。若以出县流动 就业来衡量，中西部多数省区跨地区流动就业人数，都超过了在当地乡镇企业 就地转移的人数。据有关调查，流动就业农民有 80%以上进入城镇，外出农民 进入大中城市、小城镇和农村的比例约为 44 2。就全国而言，外出就业农 民约占农村劳动力的 13%左右。就四川省而言，到 2001 年底，全省农村共有 劳动力 3948 万人，外出流动就业人员 1236.5 万人，占农村劳动力的 31%。而 在中西部一些地县，这一比例甚至高达 40%以上 就当前来看，制约我国农村劳动力转移的因素有以下几个。一是城乡二元结 构制度的制约。虽然随着市场经济体制的逐步建立，对农民就业和流动的束缚 逐渐解除，城乡二元结构对农村人口流动的制约有所弱化，但城乡分割制度没 有实质性变革，农村劳动力的自由流动仍存在众多的障碍。二是外来劳动力的 挤压。外来民工往往对工资要求低，能吃苦耐劳，深受企业主欢迎。他们在为 本地经济发展做出贡献的同时，也给本地农村劳动力转移带来一定压力。三是 农村劳动力素质较低。文化程度低导致劳动技能低，他们很难进入更高的产业 层次。有测算显示，目前农村绝对过剩的劳动力仍至少有 1.5 亿全国 4 亿 多青壮年农民中有近 1 4 是文盲和半文盲。滞留在农业生产领域的劳动力以 文盲、半文盲和小学文化程度者为主，转移这部分劳动力的难度较大。从目前 经济发展规律来看，农村中低素质劳动力的转移将会越来越困难。有识之士认 为，在目前的条件下，我们必须花大力气，把提高农村劳动力素质作为转移农 村劳动力的重要环节来抓，充分利用农业广播学校、农技培训中心等各种渠道， 通过培训来提高农村劳动力素质和就业能力。同时，做好农村劳动力转移的服 务工作，为其转移提供及时、准确的信息和各种法律服务，引导其合理流动。 从长远看，应该通过兴建工业园区等举措，加快推进城镇化进程，形成二、三 产业向小城镇集聚之势，提高小城镇吸纳农村劳动力的能力，扩大农村劳动力 的转移空间。 六、农村税费改革：必须迈过的一道坎儿 农民负担居高不下是相当普遍的现象。有些地方和部门不顾国家三令五申， 随意向农民伸手，面向农民的各种收费、集资、罚款和摊派项目多，数额大； 有些地方虚报农民收入，超标准提取村提留和乡统筹费，强迫农民以资代劳； 有些地方违反国家规定，按田亩或人头平摊征收农业特产税和屠宰税；有些部 门要求基层进行的达标升级活动屡禁不止，所需资金最后摊派到农民身上；有 些地方基层干部采取非法手段强行向农民收钱收物，酿成恶性案件和群体性事 件。据统计，1999 年全国农民直接承担的税费负担总额约为 1200 多亿元，农 民人均负担税费为 130 多元。其中，农民缴纳的农（牧）业税、农业特产税、 屠宰税各项税收收入近 300 亿元；农民直接缴纳的村提留和乡统筹费约为 600 亿元；“两工”中的以资代劳及其他各种社会负担（包括行政事业性收费、集资、 罚款、摊派等）约为 300 亿元。当前，我国农业和农村经济发展进入了一个新 阶段。农产品供给出现了阶段性、结构性和地区性过剩，农产品销售不畅，价 格持续走低，对农民收入影响很大。由于整个国民经济正处在结构调整时期， 乡镇企业的发展速度放慢，效益下降，农村劳动力外出务工的难度增大，农民 从二、三产业得到的收入也受到影响。农民收入增长幅度降低并连续几年徘徊。 在这种情况下，增加农民收入，关键是要适应农业发展新阶段的要求，对农业 和农村经济结构进行战略性调整，开辟农民增收的新途径和新领域，但这需要 一个较长的过程。因此，为了保护农村生产力，实现农村经济持续发展和社会 稳定，必须注意对农民多给予、少索取，国民收入分配结构要切实向农民倾斜， 并下大力气抓好减轻农民负担工作，让农民得到更多的实惠。只有减轻农民负 担，才有利于农民增收，使农民有能力和积极性进一步增加投入、发展生产， 才能真正提高农村购买力，扩大农村需求，促进国民经济持续快速健康发展。 正是在这种关键时刻，在农村这道难题无法破解、农民怨声载道之时，党中央、 国务院审时度势，经过调查研究，决定在农村实行税费改革，并于 2000 年开 始先后在安徽、江苏全省及其他地区的 102 个县（市）进行了改革试点，2002 年又扩大到 20 个省（直辖市、自治区）以及其他省份的 25 个县（市）。党中 央、国务院决定通过农村税费改革和相关配套改革，规范农村分配制度，遏制 面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上减轻农民负担；同 时，贯彻依法治国的基本方略，用规范的分配方式控制农民负担，既体现农民 应尽的义务，又可以把基层干部从收粮收款中解脱出来，改善党群、干群关系， 维护农村社会稳定，促进农村基层政府转变职能，精简机构。 七、农村干群关系紧张，基层组织缺乏战斗力 我国部分农村、特别是中西部经济欠发达的部分地区，农村干群关系日趋紧 张，干群冲突的事件屡有发生。一方面，有的地方农民丰产不丰收，收入增长 缓慢，各种开支加大，生活并不富裕；另一方面，个别基层干部“数字出官，官 出数字”，为显示政绩和索取高额提留，任意夸大农民收入水平，造成部分地区 农村农民收入泡沫严重。加上“三乱”屡禁不止，各种达标、评比、形象工程层 出不穷、变本加厉，部分地区农民负担极为沉重，造成农民与基层干部的矛盾 日趋激化，部分农村干群关系紧张，影响了党和政府的方针政策在农村的贯彻 落实，增加了农民的不信任感，也必将造成农村社会的不稳定，最终影响和制 约中国实现现代化的进程。但是，我们应该看到“三农问题”中的很多现实问题 诸如干群关系紧张、农民负担重、农民收入增长缓慢等等特别是一些容易激化 矛盾的问题，与当前部分农村基层组织缺乏凝聚力、战斗力，与农村村民自治 组织不得力有极大的关联性，越是经济落后，越是缺少有能力带领农民脱贫致 富的村民自治组织。而且在村干部选举过程中，宗族势力、买选票现象等不良 风气一直难以根绝。农村很大一部分有一定技能和知识的农民，往往选择进城 务工或进入小城镇安家，经济落后地区的农村“能人”在加速流失。在较多数的 村，要形成能准确贯彻落实党的农村政策、具备开拓创新发展经济实力、有公 平公正的协调组织和化解矛盾的能力的村民自治组织，是相当必要的，也是具 有很大的难度的。 八、负重前行的我国乡镇企业 乡镇企业发端于 20 世纪 80 年代的中国，乡镇企业的异军突起和迅猛发展， 成为建设中国特色社会主义的重要组成部分。它的兴起、发展、壮大，不仅使 农村经济和整个国民经济发生了深刻的变化，而且为中国这样一个农民占绝大 多数的农业大国逐步实现农业和农村现代化、加快国家工业化进程、促进改革 开放和经济发展，开辟了一条新路。截至目前，乡镇企业已经成为中国农村经 济的主体力量和国民经济的重要支柱。“八五”期间，全国国内生产总值净增量 的 30%，工业增加值净增量的 50%，外贸出口商品交货额净增量的 45%，全 国税收净增量的 25%，均来自乡镇企业。这说明，乡镇企业已成为增强综合国 力的有生力量，成为整个国民经济中最富有活力的一个新增长点。然而，“九五” 以来，人们发现乡镇企业前进的步子慢了，出现了速度放慢、出口增幅下降、 吸纳劳动力减缓的新情况、新问题。“九五”和“八五”相比，乡镇企业增加值由年 均增长 42.5%下降到 13.1%；出口交货值由年均增长 63.5%下降到 10.3%；吸 纳剩余农业劳动力，由年均增加 719.2 万人，下降为年均减少 30 万人。中国 乡镇企业是在传统的计划经济体制的夹缝中产生和发展起来的。乡镇企业的发 展壮大，无疑是得益于中国的经济体制改革。改革使乡镇企业摆脱旧体制束缚 成为可能，并使乡镇企业较之深深打上计划经济体制烙印的国有企业，有着显 著的竞争优势。在中国的经济领域，乡镇企业率先以市场为导向组织生产经营 活动，生产要素从市场中来，产品到市场中去，形成了一套独具特色的灵活机 制，这是乡镇企业之所以能够迅速增长的重要体制因素。另一方面是目前乡镇 企业的产权制度尚不明晰，即还没有实现出资者所有权与企业法人财产权的分 离，还没有切断乡镇政府与乡镇企业的脐带、实行政企分开，仍然把乡镇企业 作为乡镇政权的附属物。 九、城镇化建设严重滞后 改革开放以来，随着大江南北一个个集镇变为新城，一个个城市的边界在建 设中扩大，类似让人“没想到”的事也在全国许多地区出现，许多地方发生。 从这一个个“没想到”，人们也感受到我国城市化节奏在加快。1949 年全国设 市城市 136 个，城镇人口 5765 万人，城市化水平为 10.6%。1978 年全国设市城 市增加到了 192 个，城镇人口为 1.7245 亿人，城镇化水平为 17.92%。在经济 快速发展的推动下，2002 年全国设市城市增加到了 662 个，城镇人口超过了 4.8 亿，城镇化水平达到了 38%。改革开放后 24 年城市化进程比前 30 年快了一 倍以上。“三农”问题，说到底是由落后的生产方式和生产力造成的，即农村 现有人均占有耕地少，一家一户的零星分散耕作，无法形成投入少、产出多的 规模经营。减少农民数量，人往哪儿去？根本出路惟有充分发挥城市吸纳劳动 力的功能，加快推进城市化。世界银行专家在我国考察后估算，伴随着工业化 而来的城市化，工厂每吸收一个劳动力，城市的服务业可相应增加一个劳动力， 同时还带来了家属。就是说，城市化过程必然而来的人