关于加快我区街域经济发展的调研与建议

关于加快我区街域经济发展的调研与建议 区政协课题组调研报告 （2007 年 7 月 11 日） 区政协坚持围绕中心，服务大局的原则，把加快我区街 域经济发展作为新一届政协开局之年常委会议协商议政的 重要议题。5 月份以来，区政协组织专题调研组，对加快街域 经济发展问题开展了专题调研。现将报告整理如下，供区委、 区政府参考。 一、调研的基本情况和外地（区）可借鉴的经验 今年 4 月 30 日，区政协主席办公会议专题研究了“关于 开展我区街域经济问题调研的实施方案” ，明确了调研工作 的相关责任人，成立了调研课题组，确定了调研的指导思想、 目的、内容和方法步骤。随后，调研课题组立即投入工作。三 位主席、副主席，两位顾问直接参与，课题组 20 余人利用 1 个多月的时间，集中精力，采取“请进来、走出去” 的方法，开 展调查研究。第一步，先后召开了四个座谈会。其中，召开了 两个街道系统座谈会，了解目前我区街域经济工作情况和对 促进街域经济发展的意见；召开了两个由区发改委、街道办、 国（地）税局、工商局等 7 个政府部门领导参加的座谈会，听 取他们对加快街域经济发展的意见。第二步，到我市街域经 济发展起步较早的塘沽区、南开区和区情相似的河北区学访； 还赴上海市普陀区、北京市崇文区等先进地区学访。第三步， 在座谈、学访的基础上，组织课题组成员研讨论证，形成比 较系统的认识，提出了有针对性的意见和建议。 课题组认为，学访的五个区发展街域经济可供我区借鉴 的经验有以下几个方面： 1、在抢抓机遇意识方面：九十年代后期，街道自办企业 逐步转轨转型，街道的经济也由原来的区街经济转变成区域 经济。同时，随着城市管理重心逐渐下移，天津市政府提出 建立“ 两级 政府、三 级管理” 的城市管理体制。塘沽区、南开区 率先在 2000 年和 2003 年对城区街道财政管理体制进行了 战略调整。塘沽区已经经历了两轮街道财政管理体制改革， 在第二轮改革期间，街道财政收入以 35%的速度逐年增加， 今年 7 月 1 日将出台第三轮街道财政体制管理办法，每一轮 改革都加快了街域经济的发展。南开区 2005 年、2006 年区 级财政收入年增幅高达 30%以上，其中各街道税收增量占有 重要比例。上海市普陀区早在 1996 年就实行了区与街道分 税，街道责权利相统一，引导街道办经济向街域经济转变， 促进实体经济向税源经济转变，推动自办经济向服务经济转 变。“ 十五 ”期间，上海市普陀区街道、 镇经济 以年平均增长 40%的速度快速发展，到 2005 年，街道、镇财政收入达到 45 亿元，占全区财政收入的 50%以上，已经成为普陀区经济发 展的重要支撑。 2、在街道职能定位方面：学访的五个区对街道在发展街 域经济中的主要任务和职责的定位比较明确。上海市普陀区 对街道经济工作职能的定位是：协调服务、招商引资，促进和 谐。街道无偿为引进企业提供入驻前、开业前、生产经营中 全方位“三服 务” ，通 过服务树立政府的形象，提高企 业对政 府的满意度，达到以商引商，增加税收，增强经济实力，促进 和谐社区建设的目的。北京市崇文区把统筹辖区发展、监督 专业管理、指导社区建设、组织公共服务做为街道四大职能， 在突出历史文化名城的特点，引进国内外高端商贸、现代服 务业，打造特色精品，提高业态档次的同时，又发展与居民 群众生活密切相关的商业便民服务业，成立社区公共服务协 会，对辖区内不同层次居民开展服务，以发展促和谐保稳定 成效显著。 3、在政策倾斜力度方面。学访的五个区共同的特点是 “藏富于街 ”，政策向街道 倾斜，让利于街，以 奖代投，建立了 比较完善的考核激励机制，从政策上支持街道经济的发展。 2006 年上海市普陀区按比例财政返还资金最高的长寿街道 达 1 亿元，最低的甘泉路街道也达 2000 多万元；2006 年我市 塘沽区按比例财政返还各街道资金达 2300 万元；2006 年南 开区有的街道仅税收增量部分获得奖金达到 300 多万元。这 些街道利用财政返还资金，缓解了办公经费不足，并用较大 部分投入社区基础设施建设，既增强了街道的财力，又促进 了和谐社区建设。 4、在组织保障方面。学访的五个区都相应地建立了街域 经济工作机制，为发展街域经济提供强有力的组织保障。区 政府设立街道办或社区办，对街道经济工作具体指导，并实 施对街道全年工作目标考核。街道成立经济科或招商办，人 员配备精干高效，一般 3-4 名公务员，负责本街域内招商引 资规划、协调与职能部门和执法部门的关系。有的街道还培 养一支招商队伍。上海市普陀区各街道都分别聘请 30-40 名 大学生，分片包干，开展为企业服务，招商引资；我市塘沽区、 南开区还聘任原街道实业公司或企业中的骨干力量，经过培 训作为招商人员，其工资与完成招商任务挂钩。区街道办和 社区办定期对街道招商人员进行培训，帮助招商人员掌握政 策、提高谈判能力，提升引进企业的质量。 5、在各部门协作配合方面。学访的五个区都把发展街域经 济作为全区各部门共同的责任，街道、综合管理、执法部门 树立大局意识、责任意识和服务意识，树立街道为企业服务， 综合执法部门为街道服务的理念，条块配合，通力协作，充 分发挥各方面作用。区里统一整合资源，制定发展规划，确 定产业发展方向。全区信息资源共享，企业动态变化、纳税 情况、招商信息等及时反馈街道，使街道及时掌握情况。各 区除专业性强，如娱乐、房屋出租、房地产开发等企业税收 由政府职能部门负责外，其余企业税收全部按属地划归街道。 街道主要开展三项服务工作，即保存量，确保税收不减；抓增 量，引企增税；堵漏洞，加强异地经营和无税户工作，确保税 收不漏。由于全区上下通力合作，形成了抓街域经济发展的 合力。 二、对我区街域经济工作的简要分析 从调研中了解到，区委、区政府对发展街域经济高度重 视，从 2003 年实行税收属地化征管以来，积极探索实践加快 街域经济发展的途径，坚持以税源建设为中心，以协税护税 为突破口，大力开展招商引资，增加财政收入，积累了一些 经验。特别是今年 3 月，区政府制定并下发了关于发展街域 经济加强税源建设的实施意见（以下简称区政府实施意见 ），进一步加大发展街域经济的工作力度，是符合大势、符合 区情的正确决策。街域经济工作从 4 月启动以来，区政府成 立了街域经济工作组，建立了街道工作办公室，加强了街域 经济运行情况的分析通报，每月坚持例会，听取情况，解决 问题。各街道以清理规范异地经营企业和无照经营企业为突 破口，对辖区内的企业情况调查核实，深入开展护税、引税、 协税工作，成效显著。全区上下进一步统一了思想，提高了 认识，强化了街域经济意识，提高了加强街域经济工作的自 觉性、主动性；各街道分别成立了街域经济工作办公室和“清 无” 专 管队 ，社区居委会建立了 “清无”工作组，在工商、税务、 综合执法部门的配合下，逐门逐户对街域内异地经营企业、 无照经营企业和个体工商户进行清理和登记，在时间紧、工 作量大的情况下，完成了摸底分类建档工作，为长效管理打 下了良好基础。全区共清理出异地经营企业 227 户，其中， 有实质性税收意义的异地经营企业 95 户，经过各街道深入 细致地工作，已转入我区的企业 18 户，注册资金 2216 多万 元，预计可增加税收 104 万元。无照经营 2795 户，已规范 1689 户，占总数的 60.43%,“清无”、“清异”工作取得阶段性成 果。 从前段街域经济工作进展情况看，也存在着一些需要进 一步解决的问题和薄弱环节。 （一）思想认识上。有些同志对抓街域经济工作是全区各 部门共同的责任缺乏共识，对什么是街域经济，该不该抓街 域经济工作，怎样抓街域经济工作认识还不够清晰，缺乏从 全局的高度认识发展街域经济的重要性、必要性、紧迫性。 各街道办事处有发展街域经济的强烈愿望和做好这项工作 的决心，但是由于协调上有一定难度，存在一定的畏难情绪； 有些职能部门还没有把街域经济工作纳入自身的工作范围， 存在着临时帮忙思想和应付现象，工作不够主动。特别是工 作中遇到难题时，不能及时提供切实有效的指导和帮助。街 道和职能部门对抓街域经济工作的认识还有待进一步提高。 （二）管理体制机制上。街道办事处和政府部门在发展街 域经济中的职能关系还应进一步理顺。目前存在着“条条” 管 不到底，“ 块块” 使不上 劲的问题。街域内企 业特别是个体私 营企业情况相当复杂，政府条口无法掌握清楚，审批权、管 理权在“条 ”上，街道承担 牵头街域经济 工作的职责，而缺乏 相应的手段和职权。块块牵头负总责，条条密切配合，形成 合力促发展的体制机制需进一步研究解决。 （三）相关配套机制上。相关配套机制和政策需进一步健 全。1、信息资源共享机制。街域经济中各项注册、税务、资源 信息是动态变化的，而部门与街企之间（条口之间）还不能及 时对接资源共享信息。街域内企业增减情况、企业纳税情况 等动态变化，还没有一套比较便捷的信息系统，能够及时反 馈到各方。2、奖励激励机制。区政府实施意见中明确提出 了建立政策奖励机制，我们现在也出台了一些奖励激励政策， 但还不够完善，力度还不够大，激励效果还不够明显，与先 进地区比还有差距。3、人事配套机制。外地经验表明，发展 街域经济必须配备相应的人力，行政编制不足，事业编制、 企业编制补。而我区各街道目前只有几个行政编人员，尚缺 乏与发展街域经济相配套的人事配套机制。4、规划发展的研 究机制。街域经济的发展规划不能脱离区域经济的大轨道， 必须与我区整体经济发展规划相适应，同时结合街域实际， 体现各自特色。目前，对区域经济与街域经济的衔接、街域 经济的特色等方面的研究还较为滞后。 三、进一步加快街域经济发展的建议 （一）进一步统一思想认识，增强发展街域经济的自觉性 街域经济是我区经济发展的重要支撑力量，是区域经济 发展的重要基础，是构建和谐社区的必要物质保障。先进地 区的发展经验充分证明，发展街域经济是增强区域综合经济 实力的重要途径，空间很大、潜力很大。 当前，我区已经具备了发展街域经济十分有利的条件。 一是市、区第九次党代会，为发展街域经济指明了方向和途 径，我区街域经济工作已经进行了有益探索，积累了宝贵的 经验；二是天津市从年开始进行以税收属地征管为核 心的市对区县分税制财政体制改革为发展街域经济创造了 基本条件；三是近年来我区综合经济实力不断增强，财政收 入快速增长，为发展街域经济提供了必要的物质保障。我们 应该抓住当前的有利时机，坚定信心，站在更高的起点上， 进一步加快街域经济发展。 发展街域经济是全区共同的责任。街道党工委、办事处 应把发展作为第一要务，把发展街域经济作为中心任务。各 街道在经济工作中要坚持解放思想，转变观念，自觉做到街 属经济向街域经济转变；自办企业向培养税源转变；管理企 业向服务企业转变。切实实现发展思路和职能的调整。发展 街域经济绝不单纯是街道一家之事，需要全区各部门通力合 作，共同努力。特别是各行政管理部门要正确处理发展区域 经济与发展街域经济的关系，从本部门工作职能出发，积极 支持街域经济发展，自觉做到工作重心向街道下沉，制定政 策向街道倾斜，工作成效在街域经济发展中体现，努力形成 全区思想统一，行动一致，齐心协力发展街域经济的新局面。 （二）进一步理清工作思路，选准发展街域经济的着力点 1、街域经济的主要任务是以税源建设为核心，保存量、 抓增量、堵漏洞。根据区政府实施意见，划定给街域的存 量税源作为发展平台，坚持以税源建设为核心，通过保税源 存量（护税）、抓税源增量（引税）、堵税源漏洞（协税）的方式， 加强为企业服务和招商引资工作，积极推进街域税源发展， 不断提高综合经济实力。经过几年的奋斗，达到街域综合经 济实力明显增强，各街道组织公共服务能力显著提高，和谐 社区建设全面发展的目标。 2、街域经济发展要服从区域经济发展规划。街域经济的 发展必须紧紧围绕我区“三个基地” 建设 和大力发展服务业 “五区三带 ”、加快发 展都市型工业的总 体规划，明确各街域 在全区总体发展规划中的地位、作用、发展重点和发展方向。 充分发挥街道办事处的职能作用，制定街域经济发展规划和 阶段性发展目标，并认真组织推动和落实，在发展中增强工 作自觉性，减少盲目性。各街道在规划本街域经济发展中， 应深入调查研究，充分挖掘街域内土地、厂房、设备、资金、 科技、人才、文化、教育等各种经济和社会资源，按照市场经 济要求充分加以整合和开发利用，发挥其最大的经济和社会 效益，在调整经济结构和招商引资中取得主动权。 3、街域经济要体现特色，错位竞争，优势互补。目前我 区经济总量在各街域分布非常不平衡。各街道要根据辖区规 模、人口、位置、资源等情况差异，坚持从实际出发，因地制 宜，培育各自产业优势，形成各具特色的经济板块和错位竞 争、竞相发展的格局。发展街域经济要以街域为基础，但又 不能仅仅局限于本街域范围内，在发展街域经济中，要主动 搞好与滨海新区开发开放的对接，学会借势。同时，各街道 在发展经济中也要取长补短，互借优势，做到资源共享，合 理利用，充分开发。特别是在调整经济结构和招商引资中， 要按照市场经济的要求，尊重企业根据发展需要对街域的选 择权，加以正确的引导，以促进区域经济优势产业集群和现 代服务业聚集区、发展带的形成，推动区域经济又好又快发 展。 4、街域经济要造福街域人民群众。发展街域经济，增强 街道经济实力，要以造福辖区人民群众为落脚点。搞好三个 结合，发展街域经济要与扩大就业、扶贫助困、增加人民群 众收入结合起来，要与加强社区基础设施建设，打造宜居社 区结合起来，要与促进街道的各项管理服务工作，增强公共 服务能力，构建和谐社区结合起来，使街域经济发展成果惠 及辖区群众。 （三）制定激励政策，增强发展街域经济的内在动力和活 力 1、合理确定街域税源存量和基数。本着有利于街道为企 业服务和街域经济稳定发展的原则，建议在现有存量税源中， 以下五类企业的税收由各行政管理部门负责，不划给街道办 事处。这五类企业包括：（1）经营流动性和规模较大的企业， 如房地产开发企业、市政工程和建筑安装企业；（2）较大的在 我区注册纳税，在区外经营的企业；（3）市税务直属局直接征 税的企业；（4）市区税务部门委托相关单位代征税收的企业； （5）区行政管理部门主办或直接管理的科技园区、工业园区、 楼宇经济园区内的现有企业。除此之外，按照“全覆盖、不重 复” 的原 则 ，将其余企 业不论企业性质 、规模大小、行业类别， 全部按行政辖区划给十二个街道，做为街域经济发展的基础。 2、建立严格的经济发展目标责任制。以划给街道的企业 上年纳税留区额做为基数，区委、区政府下达各街道当年街 域税收增幅和税收完成额，并以此做为街域经济发展主要责 任指标，加强日常督查和效绩考核。 3、制定鼓励干事创业的有效激励导向政策。建议区政府 要建立发展街域经济专项奖励资金，为街道办事处发展街域 经济，加强社区建设提供财力保障。具体奖励办法可以采取 以下两种：一是对当年街域留区税收超过上年基数部分，实 行区、街按一定比例分成；二是对街道完成当年下达的税收 考核责任目标，给予固定的奖励，税收增幅超过考核责任目 标，按超过部分区、街按一定比例进行分成。 4、在制定激励政策中，要注意和把握以下几个问题。 （1）确定街域范围税收基数后，纳税关系转移到外区的不核 减基数，各街道通过清理异地经营转入和招商引资引进的企 业及其产生的税收，不论企业性质、行业类别、规模大小，均 计入当年街域税收。（2）区政府要制定政策措施，建立街域经 济发展的资源共享、优势互补、利益共享机制，解决在招商 引资中行政管理部门与街道、街道与街道之间互争税源的问 题，促进区域资源的合理有效利用。（3）鉴于各街域范围经济 资源分布差异较大，建议在制定激励政策时，采取“增量分成、 增幅调剂”的方法，既考 虑街域税收增量的绝对额，也考虑税 收增长的幅度，以利于调动和保护情况不同街道的积极性。 （4）各街道办事处在发展街域经济中责任重大，建议奖励的 力度，要本着街道办事处高于行政管理部门的原则，向街道 倾斜。同时，奖励政策要有一定的稳定性。 （四）完善体制机制，形成发展街域经济的合力 1、明确责任。正确处理好条块关系，坚持条块结合，以 块为主的原则。街道党工委、办事处在区委、区政府领导下， 对发展街域经济负总责，发挥总牵头、总协调的作用。要充 分发挥街道办事处的职能作用，做到责权利统一，人财物相 随。街道办事处应切实负起责任，积极探索和认真谋划街域 经济发展的新思路、新途径，主动加强与各行政管理部门的 沟通与联系，做好协调，为企业发展服务。 各行政管理部门是行政管理和执法的主体，在发展街域 经济工作中。应按照本部门的工作职责，认真研究支持街域 经济发展的工作思路，制定具体的服务措施，将管理寓于服 务之中，切实做到支持和促进街域经济发展。行政管理部门 要根据发展街域经济的需要，将工作重心下沉，加强基层所、 队、站建设，改革和理顺工作职责和管理体制，适应属地化 管理的要求，明确所、队、站与街域的对口关系，自觉服从街 道办事处的统一指挥和工作领导，提高工作效率，认真完成 街道办事处交办的各项工作。 2、建立机制。一是要建立街道办事处牵头，相关行政管 理部门参加的发展街域经济协调机制。发展街域经济是一项 长期的任务，相应的工作协调机构应该是长效的，而不是临 时性、松散型的，要建立工作制度，明确工作责任，坚持例会 制度，分析街域经济发展情况，认真研究和切实解决企业发 展遇到的问题。二是要建立信息资源共享机制。为便于在发 展街域经济中及时了解掌握招商引资、企业变化、税源转移 情况，建议区政府牵头，在有关行政管理部门与街道办事处 之间建设信息资源共享平台，建立信息资源共享制度，为发 展街域经济提供及时、准确的信息，掌握工作的主动权。 3、强化考核。发展街域经济责任目标考核体系，应按照 街道和各行政管理部门的责任，根据当年目标完成情况进行 捆绑式考核。既考核街道的组织协调能力，也要考核行政管 理部门发挥职能作用的情况。街道办事处对行政管理部门所、 队、站的管理服务职能到位情况，有权进行监督、评议和考 核，行政管理部门驻街单位要主动接受街道办事处的监督， 增强服务街域经济发展的自觉性和主动性，真正做到心往一 处想，劲往一处使，合力促发展。 （五）加强组织领导，促进街域经济又好又快发展 1、充实和加强区政府街道办公室。街道办作为统筹街域 经济发展的政府职能部门和街域经济领导小组办事