区域平衡发展的政策性研究(部分)

协调地方和国家的政策激励措施 鼓励落后地区发展最好能配合国家的部门政策：比如通过联合各种国家经济促进计划 以及地区发展干预性的措施，都可以为我们提供帮助。举例来说，有针对性的地域发展补 贴只占据了巴西出口促进数额和产业化补贴的 12，也就更有利于巴西东南部地区工业化 水平的提高。据估计，这些工业补贴，在 1999 年，占 GDP 的 4.4，耗资约 420 亿美元。 巴西政府倡导的“企业搬到东北”显然是一场与更广泛产业激励措施的艰苦博弈，而这种 博弈能更好的整合市场力量。 在印度也一样，以降低整体不平等的普遍定价政策不利于落后地区经济发展的前景。 1956 年的货运均等化政策规范了运送“必要”项目的价格，如煤炭，钢铁，水泥，而这也 忽视了运送距离。在这个过程中，资源丰富地区失去了她的位置优势。受影响的地区包括 比哈尔邦南部，中央邦东部，和奥里萨邦西部，而这些地区也是印度最贫穷，工业化水平 最低的地区之一。该政策削弱了激励民间资本寻找生产落后地区投资建厂的功能。 权力分化往往一直伴随着地方政府为提高经济发展质量，以满足支出的努力与责任。他们 在自己辖区内提供财政补贴与优惠税率来吸引企业投资。但是，如果没有很好的与国家政 策相协调，这些奖励所带来得效应可能是浪费的或者适得其反。 看看巴西的巴伊亚州和南里奥格兰德州在上世纪 90 年代，为吸引福特汽车在本地区建 厂所展开的的竞争。南里奥格兰德州为福特汽车提供了一揽子激励措施，包括 2.1 亿巴西 雷亚尔的贷款（约为 2 亿美元） ，同时贷款条件也极为有利（6的年利息率，15 年偿还） ， 额外还有 2.34 亿巴西雷亚尔基础设施和公共工程建设补贴，5 亿巴西雷亚尔的国家开发银 行的贷款保证，以及 10 年的地方税豁免。当该州政府因担心条件过于丰厚而试图重新谈判 时，福特搬迁到了巴伊亚州，而他们也提供了类似的丰厚优惠条件。评估显示，这些“财 政战”耗费巴西纳税人大约 172000 美元每个工作，这大概是创建在田纳西州通用汽车工 厂的五倍的就业机会成本。 表 8.法律在一定程度上已经被政府用来在落后地区创造经济价值，而这也带来了适中的结 果 法律条文 例子 投资补贴 巴西：机构资金（利率补贴）导致企业自由流动，但不适合于垂直整合产业 的公司 （2005 年，卡瓦略，拉尔，和蒂明斯） 免税 泰国：在 20 世纪 70 年代二线城市兴建的企业享受所得税豁免，营业税减免的 政策失败的是应税利润的扣减并没有引起企业兴建于无利可图的地区 激励机制的设计思维 采用激励措施，促进在落后地区的经济发展之前，国家和地方政府应首先找出为什么 有些地方被市场绕过。是因为经济生产在这些地方的社会回报低，还是能力过低以致于难 以捕捉这些回报，又或者是融资成本高？是否有积极的政策或者有无政策封锁当地经济的 发展？ 激励的成功取决于这个问题是如何诊断的，这也许需要从特定区域的自然，人力和基础设 施的要素禀赋加以考虑。 “知道你的经济， ”世界发展报告引用的一个短语,2000/2001， 应该成为地方政府的座右铭。良好的信息有利于促进发展方案有建设性的辩论并使各地的 发展战略达成共识。 如果为生产发展具体机会的信息和随后的分析点充分，那么下一步就是要确定激励计 划是否能形成补贴资本或能促进创新。如果他们想用当地的潜在乘数效应来吸引公司，最 重要的是要知道该产品线的价值是否有集聚经济的力量，这也将节约激励力量的使用。对 于生产产品规模和集聚效应经济的生产企业来说，它们不太可能因为空间上有针对性的干 预措施而将他们吸引到落后地区。据巴西，中国，印度，印度尼西亚和墨西哥的工业调查 显示，制造企业在决定自己选址位置时要双重考虑市场距离和集聚经济的规模经济报酬。 用生产标准化来服务于当地市场的企业，以及那些专门从事天然资源的公司，是不太可能 将集聚经济看得比那些依赖于技术工人，商业服务，并获取信息的企业更重的。 从国家发展的角度来看，对于一个国家最重要的是能否找出适合搬迁的“目标”工业，来 促使生产，就业和产出的多重增加。如果不能，吸引产业投资的地方性努力可能只是一场 零和博弈。 如果搬迁的产业生产力较低，那么政策制定者可能面临生产方面负面因素的累 （世界银行，1980） 降低进口 关税 墨西哥：实施在三大工业聚集区之外的进口关税和税收豁免制不成功的是税 率过低（世界银行 1977 年，斯科特 1982） 工业区/自 由贸易区 智利：自由贸易区豁免关税，增值税，企业利润，以及房地产税 在高税收，高关税期，很是成功，直到 90 年代中期， 全国进口关税从 35%下降减少到 2000 年的 6% （世界银行 2005 年 b） 监管 印度：公共部门优先对落后领域的行业颁发许可证（1956 年 产业政策）导致在领先领域的工业增长滞后，禁止其工业扩张 一些落后地区起飞，规例放宽 （查克拉沃蒂，拉尔，2007 年） 加。如果激励措施被用来促进创新，那么确保本地生产工艺可容纳这种创新是很重要的。 避免巴尔干化：经济一体化的政治利益 经济目标和政治目标或许会产生冲突，但更多的时候，他们不谋而合。在西巴尔干地 区，前南斯拉夫共和国在第二次世界大战后宣布成为联邦制共和国，但是当它的加盟共和 国在 90 年代初宣布自己独立的时候，它就瓦解了。助长解体风险的是自 1970 年代中期上 升的自给自足运动和分散在南斯拉夫的人员和资本流动障碍，受限制的国内贸易和重复性 质的经济生产。例如，1987 年，塞尔维亚 70%的生产被当地市场消耗。 正如在第 5 章讨论的那样，分析表明，跨地区的要素福利流动均衡，以及弱化的激励 措施能够促进经济和政治联盟。相比之下，整个地区的长期不平等将加剧分化走势。团结， 而不是均匀，是政治和经济一体化的有效原则。 本章提供了用于整合落后和领先的地区的框架结构以应对各个国家解决经济距离，密 度错位和内部分歧的问题。经济力量的增长可能带来加剧地区差异化的结果。经济地理及 其增长模型表明，规模报酬递增和集聚经济可以使投资和增长在少数地区启动和维持一个 良性的经济模式。 尽管，存在正当的理由，政策制定者所关心的是尽快减少现在或者长期的地域不平衡。 有时，政治压力可以这样阐述，即在任何一点扩大差异化水平都是不可接受的。典型的地 域发展的政策应是强调有针对性的激励措施和大规模的基础设施建设，以鼓励经济生产落 后地区的发展。然而，本章审查的证据表明，许多这样的政策导致了浪费。与此同时，那 些解决体制瓶颈的政策，即可以帮助人们在别处抓住机会，或提高他们在本地的生活水平 类的政策可能会被忽略。 即使有这样的妥协，但该政策最大的挑战在于能够确保这种政策得到经得起实践检验 的结果。而这又取决于发展的阶段，一个国家的财政以及机构能力。在收入较低的地区， 这可能是唯一可行的降低贫困率和减少获得基本住房，水，卫生，营养和教育服务机会的 地区间差异的办法。由全国人民代表大会于 2006 年通过的中国第十一个五年规划指出， “公共财政系统建设应加快.逐步实现均等化的基本公共服务。 ”2007 年 10 月的十七大 再次指出，缩小地区差距，提供均衡基本公共服务将列为国家发展的优先级别。上层中等 收入国家可以更加雄心勃勃的实施跨区域，跨发达国家的均衡基本能耗指标，如欧盟。减 少可支配收入的区域间不平等可能是高收入国家政策调整的相关目标。 但在经济发展的各个阶段，迫使经济产量在区域平均分布既是难以捉摸的也是昂贵的。 经济增长通常是不平衡的，但它总能带来更多的资源，以使社会发展达到平衡的成果。政 策制定者应该审慎实行战略政策，那些平衡跨区域发展的政策成果应该通过排除经济增长 所带来的不平衡力的因素因为那种没有排除的政策无异于打击经济增长本身。 本章的框架旨在帮助决策者找出最适合于解决国内一体化的政策。建议的解决方案考 虑各国的具体情况。要点？首先，通过一系列区域的看不见的机制，整合策略来增加落后 地区穷人的发展机会。其次，当同时面对落后地区和发达区域的距离问题以及落后地区人 口密度的错位时，连接落后区域与发达地区的基础设施是必要的。第三，当经济距离又面 临着错位与经济分化时，有针对性的激励措施是必要的。 这个框架利用不同国家的具体区域案例来进行区域发展的整合研究，其中包括巴西， 加纳，印度，墨西哥，俄罗斯，乌干达。每套区域一体化政策的采用三个标准审查：（1） 他们是否降低了各个地方之间的经济距离 （2）这些政策是否有利于穷人？（3）这些政策 在地区间是否有效（也就是说，这些政策是否确实避免了在地区效率问题上的折中现象）？ 表 8.4 总结了调查结果。努力加强机构收费以及对所有地区实施三个标准。尽管基础设施 投资可能不会减少经济距离或帮助穷人，但他们可以成为区域发展的正效率。但具体地区 的奖励情况并不好。 也许最重要的是，本章确定了区域发展政策的主要思想，所有的讨论都应该建立在地 区发展的市场机制上。同时，连接落后地区与市场的基