中国古代行政管理制度

摘要：中国古代中央集权制度下，中央行政管理体制的变化与调整 呈现出以下几条规律：围绕皇权的行使而形成的双轨辅政机制；不 同的行政管理体制之间具有明显的因袭、继承性；皇权与相权之间 的矛盾是促使行政管理体制发生变化的内在原因；体制外的因素介 入行政运作等。通过对中国古代中央行政管理体制的研究与探讨， 得出以下几点启示：权利互相制约是保证国家政治活动有序进行的 基本前提；加强监察权的独立性与权威性是防止私权公权化的重要 手段；机构设置应适应于社会经济变化发展的需要；参谋职权的界 定应明确规范。 关键词：中央权力机构；辅政制；皇权；相权。 中国素来以历史悠久著称于世，产生了许多杰出的政治家、思 想家、军事家和各类优秀的管理人才，出现了汉、唐、宋、明、清 等走在世界历史前列的强大王朝。历代统治者在国家治理等方面积 累了丰富的经验，但由于当时的历史局限性和阶级局限性，又有一 些落后的制度。而对中国行政制度史的研究，不仅是学术上的重要 课题，而且还在于以史为鉴。鉴往知来，掌握历史发展规律，明了 时代的趋势。因此，本文试图通过对秦朝至清朝的中央行政管理体 制的产生、发展及其演变过程给以规律性认识，对正反两方面的经 验教训进行比较，并作一定的探讨。 一、中国古代中央行政管理体制沿革。 （一） 秦汉时期的三公九卿制。 公元前 221 年，秦朝统一六国，秦王嬴政建立了大一统的中央 集权的秦王朝，首创在中国封建社会延续 2000 多年的皇帝制度。 为了巩固封建统一，秦始皇采取了一系列措施来加强中央集权，如 “海内为郡县，法令由一统”，1 （P16） “建皇帝之号，立百官之 职”等2 （P16 ） ,建立了第一套比较完备的、系统的国家管理机构 金字塔式的中枢行政系统。皇帝处于这一系统的顶端，拥有 最高的行政、司法、军事、财政、人事等各方面的权力“， 天下之 事无大小皆决于上”，3 （P16） 且这些权力是不受任何限制的。 其次是“三公”，为秦代国家的中央中枢决策机构，协调皇帝处理国 家大事。 “三公”即指丞相府、太尉府和御史大夫府。丞相府是秦代中 央最高的中枢决策机构，其职能是“掌丞天子，助理万机”。 4 （P273） 太尉府为秦代中央最高军事机构，御史大夫为秦代中央最 高监察机构。 “九卿”作为秦代中央的行政执行管理机构，则位于第三 层次，分别为奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、治粟内史、 宗正、少府等，分别掌管皇室、警卫、礼仪、农业、司法、民族和 外交事务等。九卿也各有其属吏，上与三公府对口，下与郡县连接， 将皇帝及中枢机构的决策，传达到具体的执行部门，并负责指导监 督执行。可见皇帝的私人事务机构与国家行政事务机构互相混杂、 交织在一起，是封建社会早期国家机构设置的一种特色。西汉中央 机构的设置基本上是承袭秦制而略有变化，仍以“三公”、 “九卿”各府 为主体。但随着社会的发展，较秦代而言，西汉机构组织更为健全， 职能更加完善，分工亦更细致。东汉时期的国家机构，仍大体承制 西汉原则，但也作了一些调整。如东汉初“三公”各府机构名称已演 变为：司徒府、太尉府和司空府（即西汉时的丞相府、太尉府和御 史大夫府） 。其中，太尉府作为东汉中央最高军事机构，位于 “三 公”之首，不仅掌管武事，同时也分管诸多行政管理事务，是东汉 “三公” 机构职权发生变化的标志之一。东汉时期国家机构设置变化 的另一标志是尚书台成为中枢决策机构，架空了“三公”府。光武帝 刘秀信任并重用身边的侍臣 尚书，使原归于少府寺的尚书台 机构职权日益隆重。而尚书台“六曹”机构的设置，行政分曹办公， 使行政机构的职能趋向完备，为以后“六部”制机构的设立奠定了基 础。总体而言，三公九卿制的行政体制，对于国家行政管理的需要， 还不十分适应。这主要体现在管理国家政务与管理皇家事务的机构 没有明确分开，而且行政执行机构中管理皇家事务的机构所占比例 大；一些重要的职能还没有专门机构负责执行；此外，九卿的官署 还未固定，职无常守现象也较普遍。表明在君主专制政治生态形成 之始，行政体制及其运作，还处于初创和探索阶段。 （二） 隋唐时期的三省六部制。 三省六部制是隋唐时期的中央行政管理体制。隋唐时期，尤其 是唐朝，是我国封建社会发展的鼎盛时期，国家政权机构建设也发 展到了一个崭新的阶段。隋朝建国之初，统治者杂采南北朝时期其 他各朝机构设置的体例，正式置设并完善了“三省”、 “六部”制的机构 设置格局。即中书省：拟制章奏，出纳诏令；门下省：主掌审核、 驳诏及谏议，大凡中书省所拟之诏令章策，均要经门下省，发现失 误处即行驳回，以减小过失；尚书省：中央最高行政事务管理机构， 主掌“六部”。尚书省所辖“六部”，即吏部、礼部、兵部、刑部、工 部、民部。唐朝建立后，唐初的国家机构大体上沿袭了隋代国家行 政体制，中央机构以“三省”、 “六部”为核心。到了唐代前中期，为强 化君权“， 三省”分权，中书省、门下省和尚书省互相制衡，彼此牵 制，带来了一系列的弊端。互相牵制变成了互相掣肘，造成了办事 拖拉，互相扯皮，政令难行的恶果。鉴此，唐高宗便在太宗时合中 书、门下于“政事堂”议事的基础上，又另置“同中书门下平章事”， 行使宰相的权力。 “三省”长官官职不再轻易授人，中书、门下的职能 范围开始缩小。唐玄宗时，为了解决因中书省事杂、文书冗滞所带 来的冗弊和进一步加强皇权的需要，正式设立了翰林学士院。翰林 学士院置建后，与“中书门下”共掌中枢，并逐渐侵夺了“中书门下” 的部分权力。翰林学士与“三省”的长官们不同，他们与皇帝的关系 非常密切。 学士们大都是皇帝的心腹，对皇帝是言听计从，所以，皇帝对 他们比较放心，也容易控制和驾驭。从唐宪宗至昭宗末期，是唐朝 宦官专权的鼎盛期，这股依附于皇权的恶势力，对它所依附的皇权 构成严重的威胁。 宦官专权，皇权逐渐被架空，唐朝的统治急速滑向衰败。总之 “， 唐代统治者将国家行政管理机构与宫廷事务机构截然分开，职 能分工更趋细致、明确，逐渐形成了系统”，5 （P33） 反映出唐 代统治阶级在治国经验方面的积累和政治上的成熟。但本质上仍是 集权，皇权仍然得不到有效的制约。 （三） 五代十国和北宋时期的二府三司制。 二府三司制是五代十国和北宋时期的中央行政管理体制。鉴于 唐末五代藩镇割据造成的“内重外轻” 的局面，宋朝统治者把加强中央集权制视为立国之本“， 在政 治与行政上采取了周密的措施来加强中央集权和皇权，在中枢机构 建制方面，以二府三司制取代了隋朝的三省六部制”。 6“二府”即政 事堂和枢密院，对掌文武二柄，同为宰相之任。政事堂，袭唐制， 全称“中书门下政事堂”，简称中书。枢密院简称枢府，为国家最高 军政机关，其首长为枢密使，多为文官充任，其职能是掌“军国机务， 兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治”。7 （P487 ） “三 司”为五代和宋代的最高财政机关。唐末，为筹财用，以户部、度支、 盐铁三司主国家财用出纳，三司之名始出。宋立，因其制，以三司 总国计，号计省，设三司使一人，有“计相”之称，其职能是“掌邦国 财用大计，总盐铁、度支、户部之事，以经天下财赋而均其出入焉”。 8 （P493） 二府三司制将行政权与军权分离，互不统辖，直接对 皇帝负责， “这是一个重大的调整措施，籍以分割相权，三师（太师、 太傅、太保） 三公（太尉、司徒、司空） 形同虚设，位尊而权无”。 9 为了强化皇权，宋代统治者还通过“分化事权”、 “官与职殊”的方 法来削弱官员权力，官职分离，名不符实。官职只是用来标明其品 秩、俸禄、章服的依据，而不掌实权，实权掌握在“差遣手中”，这 种方法固然使权力掌握于皇帝一人手中，但也造成了宋代官员冗员 过多，行政开支始终高居不下的局面。 （四） 金、元和明初时期的一省六部制。 一省六部制是存在于金、元和明初的中央行政体制。由于元朝 疆域辽阔、远超前代，国事繁多，而三省制的症结在于决策程序繁 多，各部门互相推诿，导致行政效率低下，因而不利于统治。若实 行一省制，将事权集中，则能提高行政效率，从而达到避免行政失 败的目的。元世祖忽必烈深受启发，决定袭金旧制，实行一省制。 即废除唐宋以来的门下、中书、尚书三省，并立制，只设一个中书 省，其长官中书令由皇太子挂名担任，是皇权延伸的象征。 “一省”代 替“三省” 标志着唐宋以来的分权制的终结，由多轨辅政制转变到单 轨辅政制；也标志着集权政治的高度强化，同时也进一步强化了机 构的操作意识，提高了权力。由于元代以中书省为最高行政机构， 而以六部为其下属机构有利于朝廷分管各种政务，而形成一省六部 制。 “六部”为掌管天下官吏选授政令的吏部；掌天下户口钱粮田土 政令的户部；掌天下礼乐祭祀朝会燕享贡举政令的礼部；掌天下郡 邑邮驿屯牧政令的兵部；掌天下刑名法律政令的刑部和掌天下营造 百工政令的工部。总之，这些变化是适应元朝长期统治的不稳固的 局面的，也对地方布施政令和高度集权制提供了更多的可行性。 （五） 明清时期的内阁六部制。 内阁六部制是明清两代的中央集权体制。明朝统治者鉴于“权臣 乱政”和中书省丞相权力过大而危机皇权的教训，改革旧制，废除丞 相制度，以内阁制代替沿用了 1500 多年的宰相制度，由皇帝直接 统帅六部。 通过提高六部的地位，皇帝可以更有效地指挥各部的工作，同 时，又便于把全部权力高度集中于君主之手，进一步加强皇权。总 之，内阁只是明朝中央最高的辅政机构，其职能是顾问、参谋、决 策等，而六部才是明朝中央最高行政机构，直接对皇帝负责，分任 朝政最高一级行政机关，其职能是执行、管理、协调各项政务。 清朝前期中央政权的行政机构在形式上承袭了明朝的机构体制， 吏、户、礼、兵、刑、工六部仍是主要的行政管理机构。清王朝于 雍正年间新设置了一个中枢机构 军机处，逐步取代满贵族议 政的制度，削弱了内阁承旨出政的权力，使之成为一个徒有虚衔， 却又不得干预机务的经办例行公事的机关。随着许多机密大事、军 国要务都由军机处办理，内阁宰辅已是名存实亡。军机处则成为清 朝皇帝维护君主专制体制的得力工具，行使“军国大计，罔不总揽” 10 （P793 ） 的职能，这些改变有利于封建主义中央集权制的进 一步加强和皇权强化的需要。同时“， 在这种体制下，中央政府的 行政、军事、财政、司法诸权均集中于皇帝一身，国政治理是优是 劣也完全视皇帝个人的素质与能力了”，11 其弊端也显而易见。 二、中国古代中央行政管理体制发展规律。 通过对中国历代中央行政管理体制演变的大致梳理，我们可以 总结出中国古代中央行政管理体制发展体现出以下几条规律。 （一） 围绕皇权的行使而形成的双轨辅政机制。 皇权在封建专制主义中央集权的体制下是不受任何限制的，皇 帝拥有最高的行政、司法、军事、财政、人事等各方面的权力，掌 管天下事务。但是，一个人的能力与精力毕竟是有限的，皇帝对国 家事务的管理不可能事事躬亲，权力与能力之间的不对称性必然使 得皇帝要分出一部分权力与事务给其臣子，以协助皇帝来处理国家 事务。于是，有了最初的三公辅政，到后来的内朝与外朝双轨辅政 以及权臣辅政制。皇帝为了保证皇权至高无上的地位，不至于使辅 政权力过大而威胁到皇权的统治地位，所以也愿意采用三公辅政或 双轨辅政制来帮助其治理国家。另一方面，统治集团对辅政体制调 整的基点在于集中权力和提高统治效能，以适应日益发展变化的社 会和日益复杂的政治局势。统治集团对辅政制度的调整，目的在于 试图建立一种既对君权没有威胁损害，使辅政保持忠诚驯服，但又 能保持高度保密而又具有较高工作效率的辅政体制。总之，双轨辅 政制是围绕皇权的行使形成的，也是皇权与相权相互博弈的结果。 （二） 不同的行政管理体制之间具有明显的因袭、继承性。 自秦朝建立了以“三公九卿”为核心的中央决策与行政管理机构 以来，作为中国历史上大一统的封建社会的第一套比较完备、比较 系统的国家管理机构，为以后数千年的封建君主专制政体下的中央 行政管理体制的不断完备、成熟与发展打下了基础。如秦代国家机 构设置对西汉国家机构设置的影响，谓之“汉承秦制”；再如前所述 的清朝前期中央政权的行政机构是在形式上承袭了明代的机构体制， 同时又融入了满族特点而形成的，吏、户、礼、兵、刑、工六部仍 是其主要的行政机构等等。总之，各个朝代的建立不可能完全摆脱 上一朝代的政治、经济、文化等各方面的影响，而重新建立一个完 全不同于以往的朝代，必定要在前朝的基础上，结合本朝的实际情 况和社会环境来建立一套适合本朝统治者管理的政权体系，以便于 更好地维护其统治管理。因此，不同的行政管理体制之间具有明显 的因袭、继承性。 （三） 皇权与相权博弈促使行政管理体制发生变化。 以汉代为例，自西汉以来，任“三公”各府长官者，均为朝廷重 臣与皇亲国戚。这些人大权在握，严重威胁到皇权的行使。以至东 汉立国之初，光武帝刘秀便对“三公”、 “九卿”诸机构进行调整 削弱、转职、缩编，其目的是为了加强皇权，削弱相权。又如东汉 “事归台阁”，尚书台成为重要的中枢决策机构。光武帝刘秀信任并 重用身边的侍臣 尚书，于是，使原归属于少府寺的尚书台机 构职权日益隆重。还有前文所述的明朝废除丞相制，以内阁制代替 沿用了 1500 多年的宰相制度，由皇帝直接统帅六部，建立内阁六 部制，进一步夺取相权，加强皇权；以及清朝军机处的设立也是为 了集中事权，巩固皇权等等，无不是皇权与相权相互斗争而促使行 政管理体制发生变化的例证。总之，促使行政管理体制发生变化的 内在原因，皇权与相权的矛盾，但实质上是君主专制集权与行政管 理要求事权集中、提高效率的矛盾，最终二者要达成某种妥协。另 一方面，社会的发展和各种政治势力的兴衰，也是行政管理体制发 展变化的重要原因。如西汉初期，大批功臣宿将结成的政治势力， 保证了丞相、御史二府辅政体制的相对稳定；一些新起的官僚和受 宠信的外戚，凭借自已的才能和裙带关系，在政治上取得了优势， 辅政权也就逐渐转移到这种政治势力手中；九品中正制实行，使士 族门阀政治势力得以内领朝政，外督刺史，占据政治上的优势，以 及科举制度的确立，使大批来自民间的士子进入仕途，其中一些人 跻身于高位等等。在这种种因素的影响之下，也使得传统行政管理 体制中始终没有形成合理的行政领导制度。 （四） 体制外的因素介入行政运作。 体制外因素介入行政运作，一直是传统社会，特别是高度专制 集权社会行政管理方面不可避免的弊病。随着封建制度的日臻完善， 皇帝为了便于统治，建立了庞大而完备的官僚机构自上而下地管理 着整个国家。为了使国家机器运转协调，使每个行政机构有效发挥 其职能，就必须赋予各个行政机构相应的法定权力、配备人员编制、 设立制度规范等，这些都是国家职能机构活动程序化、规范化所必 需的。从各个朝代编撰的“会典”、 “会要”及典章制度中，我们也可以 清楚地看到历朝历代对各级行政机构的权力、编制等所做的明确而 详尽的规定。但由于皇帝在全国范围内拥有至高无上的权威和绝对 的权力，皇权在国家权力结构中占有主导和支配地位，不受任何约 束，就不可避免地滥用权力，独断专行，任意干预和处理政治事务， 从而导致了政治上的混乱与失控。还如，专职君主为了防止大权旁 落，常常引用身边的宦官或侍从近臣参与国家大政，这些人身居宫 内，侍从皇帝左右，逐渐演变为与宫外政府官员相对应的所谓的中 朝官或内朝官。这些官员“往往以皇权代表的身份出现，手握王爵， 口衔天宪，经常干预和操纵国家中枢机构的活动，成为凌驾于政府 百官之上的特殊权势集团”，12 干预行政运作。 三、现实启示。 研究古代中央行政管理体制是为了更好地完善今天的行政管理 制度。借鉴其中有益的部分，同时也是为了也避免犯相同的错误。 通过对中国古代中央行政管理体制的研究与探讨，当今行政管理过 程中，存在的行政机关的监督体制的不完善；行政主体在行使权力 的过程中的私权公权化；政府机构的规范化、法制化程度不高，变 化的随意性很大，人治色彩浓厚，以及行政副手职能定位不明确等 问题。结合当今行政管理过程中存在的问题，本文得出以下几点启 示： （一） 权力互相制约是保证国家政治活动有序进行的基本前提。 在中国古代封建社会君主专制体制下，皇权至高无上。虽然存 在着自下而上的制约皇权无限扩张的政治因素，如具有相对独立行 政权力的政治实体或执政大臣，各种典章制度或不成文的约束，以 及官僚士大夫集团的政治压力等相对的制约机制，但始终不存在与 皇权平行或对等的制约机制。中枢机构经常遭受皇权的干预和冲击， 以至于无法长期、稳定、有效地行使职权，导致其权力的大小与效 能缺乏恒定性，影响国家政治活动的有序进行。结合我国现实来看， 以政府系统内部的监督为例，上、下级行政机关之间是一种相互监 督的制约关系，即上级领导机关可以监督下级行政机关及其工作人 员，下级行政机关也可以反过来监督上级领导机关和有关领导人。 但从目前我国行政系统内部的监督来看，自上而下的监督比较容易 实现，也较为有力，而自下而上的监督则相对比较薄弱。通常表现 为：对下基本上做到了“无所不纠”，对上则普遍存在着“弱监”、 “虚监” 、 “失监” 甚至“ 禁监”的现象，致使一些该纠正的问题得不到及时纠正。 因此，应逐步将自上而下的单向监督模式，转变为自上而下和自下 而上相结合的双向监督模式，才能有效地避免或减少决策失误和权 力滥用，保证国家政治活动有序进行。 （二） 加强监察权的独立性与权威性是防止私权公权化的重要 手段。 权力不受监督必然导致权力的滥用和腐败。监督的主要目的在 于防范行政官吏滥用职权。 “大行政” 是中国古代政治的基本特征，专制主义集权政治的本质决定了 历朝历代的横向权力监督根本不存在，以至于演变为中央各机关权 力越来越分散，作为“外官”的职能部门权力越来越衰微，而皇权越 来越强化。作为皇帝近侍的“内官”原本地位低下，但自汉朝起逐渐 参与军政，先后出现在尚书省、中书省、门下省、枢密院、内阁、 军机处等要害部门，私权公权化。由此可以联想到现在有些行政官 员，将人民赋予的权力变成为自身谋利的资本与手段，而对官员手 中权力的监管不足，以及监察权的独立性与权威性不够是导致政府 官员私权公权化的重要原因之一。例如，原山东泰安市委书记胡建 学有句“名言”：“ 官儿当到局级，就没人能监督了”。由此可感受到 一个做到“地市级”的腐败官员对外在监督的真实感觉。还有，陈希 同、王宝森在东窗事发之前，种种腐败行为已持续多年，而且愈来 愈明目张胆，以及近年来的被揭露的震惊全国的贪污腐败官员等等 真实的案件，不能不说明我国在加强监察权的独立性与权威性方面， 还有很长的一段路要走。 （三） 机构设置应适应于社会经济变化发展的需要。 中国古代机构设置在管理国家事务、维护社会正常运转方面起 到了一定的作用，是值得肯定的。但是机构的设置更多的是皇帝为 了巩固其统治地位的需要而设立的，而非是根据社会发展的实际需 要而设立。 如官员的品级与其手中的权力有时也不完全成正比；“位居极品” 的大臣在国家权力结构中并不一定处于首要或核心的地位“， 位尊 而权不重”。机构的设置，各级政府官员手中权力的轻重大小，不是 根据实际需要而定，而是取决于皇帝信任的程度，有时甚至是皇帝 维护其绝对统治地位的手段。结合现实情况，从行政的角度看，中 国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治 色彩浓厚。如我国现在公务员队伍中，存在着极少数手中握权力的 人，随意增设或取缔机构，将其作为自己升迁的台阶或取得的政绩； 或将自己的亲信、熟人等安插进政府机关，扩大关系网，造成政府 机构恶意的膨胀