关于撤销中小城市区级建制的构想——城市行政体制改革系列调查报

1 / 13 关于撤销中小城市区级建制的构想 城市行政体制改革系列调查报 整理。内容提要 本文在调查研究的基础上，分别描述了我国中小城市区级政府机构的功能和政权组织机构及其人员的配备状况，提出了撤销中小城市区级建制的建议，并具体列举了有关理由加以论证，对于我国中小城市的行政体制改革具有一定的参考价值。 城市行政体制改革作为政治体制改革的先行，在各个层次与方面充分而有序地展开。城市是一个区域内政治、经济、文化的中心，是 一一个多重结构组合而成 并并受多种因素影响的复 杂杂系统。城市的特性决 定定了它在经济体制改革 和和政治体制改革 中的关 键键作用。“十三大”对 城城市改革作出了总体设 计计，但众多具体步骤还 需需进一步从理论上加以 说说明及在实践中不断深 化化。为配合城市行政体 制制改革的进程，我们近 两两年来对江苏省的常州 、无锡、苏州、扬州、 南南通、盐城、淮阴等七 个个中小城市区级建制的 设设置与作用作了一些调 查查，在这一过程中，还 有有幸得到了由苏、浙、 沪沪、闽、赣、鲁、鄂、 内内蒙等省十多个城市组 织织的“城区工作探讨会 ”的大力支持。通过事 实实调查和资料分析，我 们们认为中小城市区级建 制制没有存在的价值，建 议议撤销，以此作为城市 行行政体制改革的突破2 / 13 口 。 一、中小城市区级 政政府机构功能描述 我 们们的调查是从区级政府 机机构的功能人手的，因 为为功能及其实现是衡量 行行政组织地位、作用的 最最佳尺度。某种行政组 织织的设置必须具备并能 发发挥一定的功能，而且 是是其它行政组织不可替 代代的功能从我们所调 查查的七个城市及”城区 工工作探讨会”十多个城 市市提供的资料看，区级 政政府机构的功能基本相 同同，大致可归结为以下 五五种： 1城市 市市政管理功能 城市市 政政管理占区政府工作量 的的三分之一，内容主要 有有：（ 1）公用基础设 施施的建设与维修，包括 街街巷里弄道路的翻修， 居居民 公宅的维修、拆迁 ，公共厕所的修建，下 水水道的铺设，城市垃圾 、粪便的处理等；（ 2）环境保护，如 “ 三废 ”的处理， “ 三害 ” 的 防防治等；（ 3）交通、 市市场管理，包括交通秩 序序的维护，交通要道违 章章建筑、堆放物的拆除 和和清理，市场物价、品 种种、销售场所的规定与 管管理等；（ 4）城市美 化化，主导工程是绿化， 包包括开辟绿地，植树栽 花花，城市雕塑，盆景花 坛坛，园林小景的建造等 。 2城市服务功能 发展城市的社会公益 事事业，为社会提供优良 服服务，是城市功能的另 一一主要方面。各区政府 所所做工作体现在：（ 1）社3 / 13 会公共 福利事业， 包包括敬老院、托儿所、 幼幼儿园的开办，烈军属 照照顾、社会救济、残疾 人人福利、待业人员安置 等等；（ 2）教育、科技 ，卫生及于计化生育工 作作，包括小学教育、区 级级医院、卫生站（所） 管管理，科技交流与协作 ，科普宣传，计划生育 政政策的宣传落实等；（ 3 ）第三产业，包括饮 食食业、旅馆业、各种维 修修业务及商业网点的开 设设，个体户的管理，咨 询询业等。 3城市保 卫卫功能 这方面区政府 的的工作包括：（ 1）普 法法宣传、教育；（ 2） 社社会秩序维护，治安保 卫卫值勤；（ 3）以街道 里里弄对失足青少年的帮 、教、改为主的社 会综 合合治理；（ 4）民事纠 纷纷的调解；（ 5）配合 公公安部门打击刑事犯罪 和和经济犯罪活动等。 4精神文明建设 这虽说不上是一大功 能能，但确实是目前各区 政政府着力抓的一项重要 工工作。包括；（ 1）形 势势、政策的宣传；（ 2） ” 四有 ” 、 “ 五四三 ” 教育；（ 3）学英模 、学先进，创 “ 三优 ” 活活动；（ 4）军（警） 民民共建精神文明活动： （ 5）群众文体，如兴 建建群众文化馆所、文体 活活动中心、图书馆（室 ），开展多层次多类型 的的群众文化体育活动等 。 5经济管理功能 4 / 13 自党的工作重心转移 到到经济建设上来，经济 工工作成了城市工作的中 心心内容。从调查情况看 ，所有城市的区政府都 一一分重视经济活动，通 常常由政府中一名主要负 责责人管理经济。各区皆 有有自己所属的区、街工 业业，年总产值一般达千 万万元以上，高的上亿元 。区政府对所属城区的 管管理和服务，很大程度 上上依赖区属工业的发展 。 二、中小城市区级 政政权组织机构及工作人 员员配备状况 区级建制 的的机构设置、人员配备 及及相互关系状况是我们 调调查的另一大目标。调 查查表明，区级政权组织 机机构构成及人员配备有 如如下特点。 1麻雀 虽虽小，五脏惧全 我国 现现行宪法规定，除县级 市市外， 市可设区，作为 一一级国家政权是国家机 构构的基层组织。因此， 区区相当于县级机构（县 级级市与直辖市除外）， 党党委员会、人民政府、 人人民代表大会常务委员 会会、人民政协委员会四 套套班子齐全，加上各种 群群众性政治组织机构， 总总计四五十之多。 2上下对应，机构庞 杂杂 由于长期形成的机 构构组织上下一一对应的 惯惯例，使得区政府政权 组组织各类机构繁多。党 委委系统有办公室、组织 部部、宣传部、纪检委、 科科协、人武部、退委会 、退休科协等机构。群 众众团体有工会、共青团 、妇联等。区政府最为 庞庞大，有区政府办公室 、财务科、民 政局、工 业业局、城建局、文教科 、5 / 13 卫生局，劳资科、人 事事科、商业局、工商分 局局、司法科、公安分局 、老干部科、环保局、 房房管局、房屋建筑办公 室室、爱国卫生运动委员 会会办公室、职工教育办 公公室、体委等，有的区 还还设有计经委、协作办 、体改办和众多临时性 机机构（配有正式编制） ，如五讲四美三热爱办 公公室、老龄工作委员会 、绿化领导小组、拆迁 办办公室等十多个。 3工作人员超编 各区 的的正式编制一般都在 1550 200 人之间（ 少少数厦高达 200 人以 上上）。但由于各种临时 性性机构林立以及人浮于 事事，互相扯皮现象严 重 ，每个区都从街道委员 会会、区瞩企业中抽调若 干干以工代干性质的临时 工工作人员，这类人数量 很很大，约占全部工作人 员员的三分之一。使得区 级级机关十分庞大。 三 、撤销中小城市区级建 制制的理由 首先，界定 一一下中小城市的概念， 理理论标准是 50 万人口 以以下称中小城市。但从 城城市总的情况看， 1000 万人口以上城市与 1100 万人口以下城市 在在其运行、管理各方面 存存在较大差异，而 100 万以下则无明显差别 ，故以 100 万为界划 分分大中城市比较符合现 实实。我们这里所说的中 小小城市，即揩 100万 人人口以下的城市。 问题的提出始于对区 级级建制存在的合理性及 其其价值的怀疑，最初的 理理由很简单，第一，中 小小城市既具有人口密集 ，6 / 13 工业集中，经济、政 治治、文化相对发达等城 市市特征，但交通、住房 等等社会问题不如大城市 突突出，规模也相对小得 多多。中小城市机构设置 与与行政管理有何特点， 以以往极少注意，谈到城 市市无论大小部一样，这 从从理论上讲不太科学。 有有的中小城市仅相当于 大大城市的一个区，甚至 无无论地域还是人口都不 如如大城市的一个区，是 否否也要象大城市那样划 分分若干个小城区？第二 ，已有一些城市进行了 改改革，把原来三个区或 四四个区合并成两个区甚 至至一个区，不仅不影响 城城市的管理，而且有利 于于城市整体协调与功能 发发挥。有些小城市，人 口口仅二、三十万，又不 辖辖郊县，也要设立一个 所所谓的“城区”，增加 一一个层次，实无必要。 第第三，很多区领导和工 作作人员抱怨手中无权， 于于工作别扭，认为市领 导导不肯放权，对区的工 作作不重视。我们走访的 许许多市领导的意识中似 乎乎并不存在区，除了召 开开人大、政协会议或党 代代会外，市政领导与区 的的联系很少，而与各部 委委办、主管局之间的关 系系则十分密切，矛盾症 结结何在？带着上述问题 ，我们对区的结构一功 能能进行了深刻分析，发 现现了弟四点理由，也是 最最根本、最关键的理由 ：区级政权组织作为国 家家政权系统的一个组成 部部分，并不具备属于自 身身的独立功能。目前区 政政权组织所做的工作只 是是城市功能的不正常或 畸畸形表现。 现代 城城市政府的功能到底是 什什么？有人说是管理， 有有人说是服务，其实并 不不矛盾，在一种意义上 是是管理，另一种意7 / 13 义上 就就是服务。究其实质， 城城市政府的作用就是 过过有效的管理达到为居 民民创造一个优美、舒适 的的工作、学习、生活的 环环境这样一个服务目的 。但是，如果粗略划分 ，两者还是可以区别的 ，并且，这种区分对城 市市机构的设置具有很大 的的指导意义。据此，我 们们将前文所描述的区政 府府功能作了一些有意义 的的调整，类归为管理和 服服务两大部分。 上表 左左边是目前区政府履行 的的主要职能共五大部 分分，右边则是我们依据 行行政管理原理对中小城 市市总体功能的分类。一 经经综合调整，就比较清 楚楚地看出，右边第一大 类类即管理功能，基本属 于于国家行政事务管理活 动动范围，是需要国家行 政政推行或干预的直接性 国国家行政事务。这类功 能能虽然区政府有所体现 ，但科学意义上应由市 政政府具备，因为城市是 一一个相对集中的整体， 无无论是城市的发展规划 或或模式设计，还是对政 治治、经济、文化、卫生 、科技、教育等行政事 务务的管理，都具有严密 的的系统性，需要总体考 虑虑。尤其是城市总体规 划划，是城市为适应现代 化化发展需要而日益重视 和和必须具备的重大功能 。人为划分成不同的区 ，造成不必要的条块分 割割，严重影响城市总体 功功能的实现，区对上述 各各种功能只是一种名义 上上的或者是部分的因而 也也是畸形的实现。如区 政政府履行城市市政管理 功功能维修公用基础设施 时时，仅负责本区范围内 各各街巷里弄小道的翻修 ，拓建，所有交通干道 、支线都归城建、市政 工工程部门管：又如文教 系系统中 ，所有中学、中 专专、8 / 13 职校、干校等全由 市市政府管理，只有小学 由由区政府负责。完全是 人人为因素破坏了教育管 理理的系统性。最典型的 是是经济管理，区名义上 执执行这一功能，但实际 上上只拥有数量极少的区 属属企业（街道工厂实行 间间接管理）。规模稍大 ，经济效益稍好的企业 全全由市里收管。即使是 数数量极少的这部分区属 企企业，也不应由区政府 按按现在的方法管理。在 调调查中，几乎所有的区 领领导都介绍了他们是如 何何抓经济的，把这看作 是是工作中心转移的标志 ，这是一种误解，当然 ，也是现行管理体制的 弊弊端所在。正确的做法 应应该是区政府 如何创造 条条件，为经济活动提供 优优质服务，而不是众多 领领导围着几个小厂团团 转转。象上述区政府功能 的的畸形化几乎在各项管 理理中都存在。由此，我 们们可以解释一个长期以 来来尤其是机构改革以来 争争论不休的对区级政权 是是否要放权的问题。区 级级政权组织一直抱怨自 己己作为一级国家政权， 权权力得不到保障，不仅 不不是一级财政，而且各 方方面都无相对独立的权 力力，于是纷纷要求市里 给给予放权，有些城市确 实实这么做了。但是，我 们们认为，这里不存在是 否否放权的问题，打破既 成成事实造成的传统观念 ，我们就可发现，上表 右右侧第一类管理功能 部 分分的权不仅不能下放给 区区，而且要从区里全部 收收回到市，即管理功能 上上交。 上表右侧 第第二大类是服务功能， 这这部分内容属于社会性 具具体事务。过去我们很 少少把行政事务与社会事 务务加以区别，结果一切 由由国家行政系统包办代 替替，不仅违反了社会事 务务管9 / 13 理活动的规律，而 且且是造成国家行政机构 庞庞大的重要原因之一。 现现代科学行政管理原则 要要求国家行政活动应减 少少到最低限度，把属于 社社会事务性活动交还社 会会，实现社会自我管理 。 此文篇幅有限，对 这这一问题不作理论上的 详详细分析。从调查情况 看看，服务功能类的活动 ， 虽然名义上属于区政 府府，却都是由街道、居 委委会具体实施的。例如 服服务类第一种功能一社 会会公共福利，绝大多数 是是街道居委会承担的。 象象敬老院，托儿所，幼 儿儿园，各城市一直交由 街街道管理（市立机关、 单单位托儿所不在其列， 然然而这正是需要改革的 。各机关、单位应将此 类类事务全部交由社会办 理理，集中精力抓本职工 作作）。而计划生育工作 ，民事纠纷调解，形势 、政策、法制宣传，军 （警）民共建精神文明 活活动等则完全是街道居 委委会所为。即是说，第 二二类功能本来就不是区 政政府履行的，应该全部 下下放给街道、居委会， 这这从行政 管理规律上来 讲讲也是科学的。所以我 们们主张：服务功能下放 。 经过科学分解，区 政政府功能一部分上交给 市市，一部分下放给街道 居居委会，本身因此而失 去去了存在的价值。 四 、撤销中小城市区级建 制制的优点 以上分析， 使使得撤销中小城市区级 建建制的优势显而易见。 首先，有利于城市的总 体体设计和功能发挥。撤 消消了区，消除了人为的 块块块分割，使城市成为 一一个整体，不仅减少了 区10 / 13 区与区之间的矛盾，还 为为市政府对城市管理与 发发展制定总体规划、统 盘盘考虑提供了可能，有 利利于城市功能的高效发 挥挥。 其次，有利于行 政政机构的精干合 理。区 级级政权组织原本就存在 众众多弊端，表现在机构 重重叠、职责不分，从而 引引起互相扯皮、人浮于 事事、效率低下，如环保 局局、爱卫会、“五四三 ”办公室等部门职责权 限限无法划清；又如房管 局局、城建局、房屋建筑 办办公室、拆迁办公室之 间间的关系也很难处理； 还还有老干部局与老龄工 作作委员会、科协与退休 科科协及科技同等扯皮机 构构，根本谈不上科学性 、合理性、撤销区级建 制制，可望从根本上铲除 弊弊端。 再次，有利于 行行政效率的提高。行政 系系统的层次划分要合理 ，在任何情况下越少越 好好，不仅是减少了机构 和和人员，更重要的是加 快快信息传递，降低由于 层层次转换所产生的信息 误误差，以提高行政管理 的的效率，撤销可有可无 的的区级建制，正符合这 一一原则。 又次，还可 减减少行政人员过巨，节 约约行政经费。根据 19884年资料，我国 100 万人口以下的城市就 有有 281 个，如果按 50万人至 100 万人口 的的城市平均设 4 个区， 20 万至 50 万人口 的的城市设 2 个区， 20 万以下平均设 1 个区 ，仅 1984 年全国就 有有 450 至 500 个区 。若按每个区正式在编 人人员和临时工作人员相 加加 250 人计算，共有 行行政人员 11 12 万 之之多。假设其中三分之 一一被 充实到市或街道居 委委会，还可减员 7 8 万万，11 / 13 这是一个保守的但 已已非常可观的数字。 最后，有利于发扬 社社会主义民主，体现人 民民自治原则。社会主义 民民主的实质性内容是人 民民当家做主，这一点已 由由宪法规定，但具体实 现现方式并未完全解决。 目目前进行的政治体制改 革革，从总体上说就是一 个个政治民主化问题，其 中中一个很重要的内容就 是是在可能范围内采用自 我我管理的自治方式更直 接接地体现民主原则取 消消区级建制后，相当一 部部分功能转交给人民自 治治组织的街道居委会（ 街街道虽是区政府的派出 机机构，实质上已转化为 人人民自治组 织的领导协 调调机构），这样做的结 果果不仅直接体现了人民 自自治原则，而且通过人 民民群众自我管理过程， 锻锻炼了人民群众的自治 能能力，培养了民主精神 ，增强了民主意识，提 高高了行使民主权利的自 觉觉性和主人公的责任感 。 五、具体办法与措 施施 综合各方情况，特 别别是许多市、区实际部 门门工作同志的意见，我 们们对撤销区级建制后的 城城市机构设置及人员安 排排提出以下几点构想。 1在市府设立城区 工工作委员会。区撤销后 ，一部分功能上交给市 ，市府可通过设立城区 工工作委员会来承担。城 区区工作委员会与目前机 构构改革相适应，成 为市 府府直接领导下的部委办 机机构，将城建局、环保 局局、城市规划办公室、 市市政工12 / 13 程公司、房地产 局局等各履行城市建设、 管管理功能的部门统一归 口口领导。由于上述机构 各各市原先都已设置，不 必必增加很多编制或设立 新新机构。需要说明的是 ，设立城区工作委员会 只只是那些实行市管县新 体体制的城市才有必要， 未未实行市管县体制或无 郊郊县的市由于市政府工 作作仅面向城市本身，则 可可不必设立这样的机构 。 2强化街道 居居委会组织。服务类功 能能下放后，现有的街道 居居委会就不太适应了， 需需要强化。街道办事处 目