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地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 摘 要 现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨， 提高政府绩效始终是公共 管理的目标之一，构建让党放心、让人民群众满意的服务型政府是我们努力的方 向，也是和谐社会的建设目标。要真正体现以人为本，切实用科学发展观指导提 高政府绩效，就必须用科学的态度研究和探索政府管理理念、治理模式、政府角 色，重新定位政府职能及其与公众、社会的关系，切实提高政府绩效管理和评估 的科学性和有效性。作为政府服务的主要对象，与其他评估主体相比，社会和构 成社会的公民对政府的绩效则有着最直接、最真切的感受，世界各国在实施政府 绩效评估的过程中，也愈来愈强调公民的参与和社会的评价，并进行了不少理论 上和实践上的探索。改革开放以来，我国各级地方政府在借鉴西方经验的基础上，也 创造出了许多公众参与绩效管理和评估的模式，比如群众满意率测评、公民评议政府 等，取得了一定的效果；但同时也存在着许多问题，比如政府理念和角色定位还存在 错位、缺乏公民参与和社会评价政府绩效的制度保障、公民参与和社会评价的范围和 程度有限、公民参与意识薄弱、动力和能力不足等等。 本文运用管理学、行政学、政治学、社会学等学科的基本知识，在吸收和借鉴国 内外研究成果以及对典型案例分析的基础上，根据我国地方政府的实际情况，阐 述了在我国地方政府绩效评估中促进公民参与、 引入社会评价的重要意义， 并从公 民自身素质和能力、经济社会地位、受教育程度、政府理念和运作方式等角度，分析 了我国政府绩效评估中公民参与和社会评价的影响因素， 对如何实施和改进社会评价 机制，提出牢固树立以人为本的服务政府、责任政府理念，提高公民素质和参与能 力，构建公民参与和社会评价的保障制度，完善公民参与和社会评价的程序、途 径和方法，重视社会评价结果的运用等建议。 关键词:政府绩效评估，公民参与，社会评价 ,机制 study on mechanism of citizen participation and social estimate in evaluation of local governmentsperformance abstract providing quality and highly efficient service to people and the society is taken as the object of the present-day government, with the enhance of government performance as one of the purposes of public management, and the construction of service-typed government that makes the party be at ease and our people be satisfied as our guideline, as well as the aim of harmonious societys construction. to demonstrate the people-orientated concept and instruct as well as improve government performance earnestly with the scientific view of development, the management philosophy, ruling modes, role of the government, re-definition of the governmental function and its relationship with the public and the society have to be researched and explored with a scientific attitude, so as to enhance the scientificity and validity of performance management and appraisal of the government. as the major object of governmental service, compared with other appraisal subjects, the society and the citizen that the society is comprised of always experience directly and clearly about the performance of the government, and the involvement of citizen, the evaluation of the society are more and more strengthened in the process of government performance appraisal in countries all over the world, with the theoretical and practical study carried out also. since the reform and opening up, benefiting from the western experience, our local governments of each level has created many modes for performance management and appraisal with the public participated in, like satisfaction survey of the public, evaluation of the government by citizens etc., certain effects were achieved, problems emerged also. for example: there is still a misunderstanding on the concept and role positioning of the government, the involvement of citizen and the evaluation of government by the society is not safeguarded by a system, the scope and extent that the citizen involved and the society may evaluate are limited, the public has weak awareness to be involved, with the according motivation and capacity insufficient also, etc. by exercising the basic knowledge of management, administration, politics and sociology, on the basis of digestion and learning of the research result both at home and abroad and analysis to the typical cases, and according to the practical situation of our local government, this thesis expatiates on the significance of citizen involvement facilitation and introduction of social evaluation in our local government performance appraisal, and from the views of self quality, ability, social and economic status, education of the citizen, government concept and operation manner etc., analyzes the influential factors in the citizen involvement and social evaluation of our government, and puts forward the concept to firmly establish the people-oriented, service-typed and responsible government, procedures, methods and measures to improve the quality and capacity to involve in of the public, to build a safeguard system of the citizen involvement and social evaluation, to perfect the citizen involvement and social evaluation as well as set out suggestions on the application of social evaluation result etc. regarding how to implement and improve social evaluation mechanism. keywords: evaluation of governments performance, citizen participation, social estimate, mechanism 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：朱健网 日期：2007 年 5 月 11 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：朱健网 指导教师签名：胡近 日期：2007 年 5 月 11 日 日期：2007 年 5 月 11 日 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 1 一、绪论 （一）选题的背景 从 20 世纪 70 年代开始，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤 字，均开展了声势浩大且影响持久的公共行政改革运动，进而在80 年代中后期兴起了 新公共管理运动，政府绩效评估作为这一运动的一个核心管理工具随之受到了极大的 重视和推广。另外，民主的全球扩张和纵深发展大大推进了政治民主化、行政民主化 的进程，同时也唤起了公民的民主意识，公民和社会对政府作为和政府信息越来越关 心，并逐步认识到作为国家和社会的主人，有权利对政府的管理进行监督，对政府的 绩效进行评估。近年来，各级地方政府在政府绩效管理和评估上做了不少有益的探索， 人民满意率测评和万人评议政府等社会评议政府活动层出不穷，但是我国公民参与地 方政府绩效评估的层次和范围还比较有限，公民参与和社会评价还没有形成机制，缺 乏制度保障，公民参与评估的内容、程序和渠道，都没有规范化，主观随意性较大。 （二）选题的意义 研究并建立地方政府绩效评估的公民参与和社会评价机制，符合建立体现科 学发展观的政府绩效考核评估体系的需要，有利于保障公民的参与权利，促进民 主政治；有利于转变政府的思想观念和执政理念，促进行政管理方式的改革，推 动公共管理方法与技能的改进和发展，构建政府、社会、公民的共同治理模式； 有利于政府牢固树立科学发展观和正确的政绩观，树立以人为本、顾客至上的服 务意识，形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系，提高人民群众的满 意水平，改善政府形象；有利于加强对政府的监督管理，促进其转变作风，提高 效率。 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 2 （三）论文的结构 本文共分为 6 个部分: 第一部分是绪论，主要介绍在地方政府绩效考核评估中扩大公民参与、引入 社会评价的选题背景和意义。第二部分介绍政府绩效和公民参与的相关概念和理 论，并进一步阐述我国地方政府绩效考核评估中公民参与和社会评价的重要意义。 第三部分介绍和分析英、美、加等西方国家政府绩效评估方法，特别是他们在公 民参与和社会评价方面的做法，阐明其对我国的启示意义，同时对我国的探索实 践作简要的回顾。第四部分分析地方政府绩效评估公民参与和社会评价中存在的 主要问题和影响因素。第五部分关于建立和完善地方政府绩效考核评估公民参与 和社会评价机制的对策和建议。第六部分是结论和研究展望。 （四）研究的方法 本文拟通过理论分析、对比分析和实证分析，阐述公民参与和社会评价的基 本内涵、主要特征、主要途径和方法，在归纳、分析、总结国内外公民和社会组 织参与地方政府绩效评估现状的基础上，论述当前我国公民和社会组织参与地方 政府绩效评估的影响因素，并据此有针对性地提出地方政府绩效评估公民参与和 社会评价机制的对策。 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 3 二、基本概念和理论基础 政府绩效评估作为一项重要的管理工具，受到越来越多现代国家的广泛关 注。公民参与和社会评价作为地方政府绩效评估不可或缺的重要环节，在理论探 讨和实践经验上都有一定的积累，而要研究如何进一步建立和完善公民参与、社 会评价机制，就必须首先明确地方政府绩效评估中公民参与、社会评价的基本概 念、科学内涵、理论支撑和重要意义。 （一）基本概念 1、政府绩效 单纯从语义上讲，绩效表示成绩和成效 1， 牛津现代高级英汉词典对绩效的 原词“performance”的释义是:执行、履行、表现、行为、完成，引申为作为、 成就、成果、业绩 2。从普遍意义上讲，绩效是对组织的成就与效果的全面、系统 的表征，它通常与生产力（productivity） 、质量（quality） 、效果（outcome） 、 权责（accountability）等概念密切相关。 一般认为，绩效包含经济、效率和效益三个方面，也就是英国财政部关于绩 效的 3e 界定： “经济指输入成本的降低程度。在实践中，它通常以低成本投 入而获得的金钱节省为量度。效率一种活动或一个组织的产出及其投入之间 的关系。最常用的效率测定的概念是劳动生产率及单位成本。效益指产出对 最终目标所做贡献的大小” 3。 政府绩效(government performance)，西方国家又称“公共生产力” 、 “国家 生产力” 、 “公共组织绩效” 、 “政府业绩” 、 “政府作为”等，指的是政府在社会管 理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、实现 其意志过程中体现出的管理能力。国内有学者认为，政府绩效从框架上分为三个 1现代汉语词典m.北京:商务印书馆，1992.518. 2牛津现代高级英汉词典m.北京:商务印书馆，1988.832. 3lewis, sue and jess jones, “the use of output and performance measures in government department”，1990.42. 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 4 方面：经济绩效、社会绩效和政治绩效。经济绩效在整个政府绩效体系中起着基 础性的作用，维持经济持续发展，社会财富稳定增长，是政府绩效的首要指标； 社会绩效是政府绩效体系中的价值目标；政治绩效是整个政府绩效的中枢，是政 府决策、政府行政的直接结果，也是政府绩效的集中表现。有的学者在此基础上， 把文化绩效也归入到政府绩效的框架中，这里的文化绩效指的是精英文化与大众 文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合。也有学者从政府的发展观和政绩观 的角度出发，认为政府绩效更多的应讲求政府行政结果的社会效益，而不是过多 地关注经济效益，经济效益只是社会效益的扩展。从这个意义上讲，政府绩效应 该包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、社会发展等含义在内。综合 起来有三个方面： 经济绩效。经济是衡量一个国家实力强弱的最根本的一个评价指标。正如邓 小平同志强调指出的： “发展是硬道理” 。发展经济是政府最核心的任务之一。经 济绩效集中表现在经济持续又好又快的发展上。 政治绩效。在现代社会，政府是各种规则、制度的制定者，其政治绩效就集 中表现在具体的制度中。在市场经济的条件下，没有好的规则和制度，社会就不 可能正常运转。所以，政府制度安排的能力越强，各种制度制定得越科学越合理， 政治绩效也就越明显。 社会绩效。社会绩效是经济发展、政治民主基础上的社会全面进步。包括社 会稳定、文化发展以及社会和谐有序等。良好的社会绩效就是创造出“和谐社会” ， 它是在经济良好发展基础上的社会全面进步人民生活水平和生活质量综合提 高，社会产品供给充分；社会安定，社会各层关系融洽；各阶层利益均衡，社会 和谐有序，没有明显的冲突与矛盾等 1。 2、政府绩效评估 评估表示评议估计或评价 2。 绩效评估的历史悠久。 后汉书苟或传有“原其绩效，足享高官”,旧 唐书夏侯孜传有“鲸其绩效，摧处钧衡”等记载，说明中国古代就注重官员 1蔡立辉.政府绩效评估的理念与方法分析j.中国人民大学学报，2002， （5） ：93-100. 2现代汉语词典m.北京：商务印书馆，1992.980. 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 5 绩效的考核评估了。 政府绩效评估是公共管理的核心内容之一，是现代政府实施公共管理的必要 手段。 詹姆斯q威尔逊认为:政府绩效评估意味着这样一种制度设计，在该制度 框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府公共部门的绩效标准。 奥斯本与盖布勒认为:政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使 命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。 库普尔把政府绩效评估定义为一种市场责任机制。一是经济学的效率假设； 二是采取成本收益的分析方式；三是按投入和产出的模式来确定绩效标准， 注重对产出的评估；四是以顾客满意为基础来定义市场责任机制。这种定义方法 是把公民视为消费者。 1993 年美国国家绩效评估把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责， 而不仅仅是对过程负责；其目的在于充分发挥公务员的积极性和主动性，以便他 们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。 综合以上观点，笔者认为: 政府绩效评估，是指在分析政府公共部门的工作 效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的基础上，对政府管理 过程中投入产出、中期成果与最终成果反映的绩效进行考核和评定。具体地 说，就是通过政府部门自我评估、专家评估、公民及社会评估等多重评估体制， 运用科学的方法、标准和程序，对政府公共组织这一行为主体的业绩、实际作为 及其所产生的影响作尽可能准确的评价。 绩效评估是政府绩效管理的重要组成部分，是政府治理和行政管理的一种重 要方式，也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法，目的是为了在提 高政府效率和管理能力的同时，以目标任务为导向、以结果为导向、以顾客为导 向、以社会为导向、以市场为导向，完善公共责任机制，提高公共服务的质量、 公众的满意度和其对政府公共部门的信任度。彭国甫教授认为，地方政府绩效评 估以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评估标准，以加强与改 善公共责任机制、提高地方政府绩效为目的，是一种非常重要的管理工具 1。 1彭国甫. 对政府绩效评估几个基本问题的反思j.湘潭大学学报（哲学社会科学 版）,2004,28(3)：3-11. 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 6 3、公民参与 公民本来是一个宪政概念，在政治学中指具有一国国籍的人。在公共行政管 理领域，公民的概念更加宽泛，不仅指具有国籍的本地居民，而且扩展到外国籍 人和无国籍人， 是指相对于政府和公共部门而言的行政公民或者行政法学中的 “行 政相对人” 。 公民参与源于古希腊雅典的直接民主模式，到十八、十九世纪表现为洛克与 密尔提倡的民主理论、黑格尔的“公民社会观” 、哈贝马斯的“公共领域”论点， 到二十世纪体现为五六十年代的新公共行政学派的“公民参与”主张。公民参与 理论的先驱学者安斯坦认为公民参与是一种公民权利的运用，是一种权力的再分 配。 美国学者亨廷顿和纳尔逊认为公民参与是指 “平民试图影响政府决策的活动” 。 美国著名学者全中燮认为公民参与有三个层次，即传统的政治参与、新公民参与 和公民奉献，它的基本内涵是赋予公民投票选举和参与公共决策的权力，即一些 “旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动” ，伴随着公民社会的不断强大和各 种非营利组织的发展等因索，公民越来越多的积极参与国家和社区管理事务1。我 国学者王松、王光佐认为公民参与是一个国家的公民依法通过一定的方式和程序， 直接或间接地对政府政策的制订和执行表达集体和个人的政治意愿的活动，简言 之即是公民的政治活动；杨光斌认为公民参与是“普通公民通过一定的方式去直 接或间接地影响政府的决定或政府活动相关的公共政治生活的政治行为” 。 笔者认为，公民参与是指公民通过合法的途径和方式，积极参与和影响国家 和社会事务，表达自身利益要求和意愿，维护自身合法权益的一种公民行为。政 府绩效评估中的公民参与，就是要求在政府绩效的评估过程中充分发扬民主，最 大限度地让公民参与评估，包括决策者、管理者、有关专家、普通公众等，使他 们能够通过各种有效的信息渠道，充分表达意见。 4、社会评价 社会指一定的经济基础和上层建筑构成的整体，也泛指由于共同利益而互相 联系起来的人群。这个意义上，社会与公众的涵义比较类似，即与社会组织发生 1约翰克莱顿.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能和新策略m.北京：中国人 民大学出版社，2005.10. 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 7 相互作用并面临共同的问题和利益而形成的社会群体。相对于政府而言，社会包 括普通公民个体、具有共同利益或利益相关的公众和社会组织。本文研究的社会 评价，就是社会公众评价，实际上是泛指公众和社会组织参与对政府绩效的评估。 5、机制 所谓机制， “指的是有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组 织或部分之间相互作用的过程和方式” 1，机制由有机体喻指一般事物，重在事物 内部各部分的机理即相互关系。从本质上讲，机制是系统内各种因素相互依存、 相互制约的关系的集合体。机制往往表现为“政策、法律、法规、制度、规范、 习惯、习俗等等的运行、作用” ，而其内在特质则是“政策、法规、规范等内化而 成的人们相应的素质以及人与人、人与事之间比较定型的相互关系。这其中最本 质的东西是关系” 2。 （二）理论基础 1、新公共管理理论 一般说来，西方发达市场经济国家的政府绩效评估可分为三个时期：一是 20 世纪 40 年代在美国开始的绩效审计；二是 20 世纪 70 年代至 90 年代的大规模发 展阶段；三是 20 世纪 90 年代以来的规范深化阶段 3。20 世纪 70 年代以来，世界 各国兴起了一场政府改革的浪潮。 其中著名的政府改革包括英国的续阶方案 （the next steps)、美国的政府再造（reinventing government）、加拿大的公共服 务（public service2000)、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新运动（oecd)、 新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划等等。所有这些革新内 容虽然各不相同，但是它们都力图用竞争机制打破政府对公共服务的垄断，按市 场原则建立公私机构的相互竞争，使企业和公众获得自由选择的机会，迫使政府 1当代汉语词典m.上海：上海辞书出版社，2001.1451. 2王明方.论机制建设与创新n.文汇报，2005.12.12.(10). 3桑助来.建立科学的政府绩效评估制度j.人才论坛，2004， （7） ：62-64. 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 8 增强服务意识，降低服务成木，改善服务方式，提高服务效率，增强服务能力， 用企业家精神重朔和再造政府 1。在这场政府革新运动中，深化改革政府绩效评估 是其中一项主要内容，而这个时期的绩效评估存在以下几个特点： （1）结果为本。传统公共行政具有典型的官僚制特征，评估多注重过程和规 则，而且很少衡量结果。而新公共管理理论认为，政府绩效评估应该是一种以结 果为本的控制 2。政府公务员对结果负责，而不仅仅是对过程负责，其目的在于把 公务员从繁文缛节和过度规则中解脱出来，发挥其积极性和主动性，以使他们对 结果负责，而不再仅仅对规则负责。 （2）顾客至上。新公共管理要求重新塑造政府角色并界定其职能，建立一种 新的公共责任机制。它强调以市场和顾客为导向，这就促成了政府绩效评估以顾 客即公众满意为标准，体现了服务和顾客至上的市场化管理理念。政府绩效评估 强调必须以顾客即公众为中心，以公众的需要为导向。毫无疑问，顾客服务理念 对政府绩效管理来说是十分有价值的。但是，笔者认为，公民的顾客角色相对比 较被动，他只是服务和信息的接受者，关注重点也在于服务的绩效和效率，缺乏 对公共服务的决策过程的参与权。从整体上讲，顾客导向仍是在履行政府单向的 行政方式，只不过在一定程度上考虑了公民的需求，这种导向基本上忽视了公共 行政的重要基础，即公民参与。 （3）主体多元化。在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与，同时由单纯 的政府机关内部的评估发展到社会机构进行评估，不管是民间机构或是政府机构 评估时，都将公众满意度作为政府绩效评估的终极标准。 （4）评估制度化、规范化、科学化。一方面通过制定法律、法规把绩效评估 作为政府机构的法定要求。如 1993 年 7 月美国颁布的政府绩效和结果法，英 国 1997 年颁布的地方政府法，日本 2002 年出台的政府政策评价法，都 把绩效评估作为政府管理的法定要求；另一方面，建立和健全了绩效评估机构。 如，英国的审计办公室负责中央政府机构的绩效评估，审计委员会负责地方政府 的绩效评估；在美国联邦政府的管理与预算局审批各部的年度绩效计划，总审计 1范柏乃，韩东晓，邵明国.基于满意原则为导向的人民群众评判政府绩效是政府绩效评估 的意义阐述j.行政与法，2004,（2） ：23-27. 2彭国甫. 对政府绩效评估几个基本问题的反思j.湘潭大学学报（哲学社会科学版） ， 2004，28(3)：3-11. 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 9 署自主选择项目或活动，独立对政府机构进行绩效评估，并向国会和公众公布评 估结果。政府绩效评估规范化，主要表现在政府绩效评估的内容规范化、程序规 范化和评估结果利用的规范化。政府绩效评估科学化，主要表现在评估技术不断 成熟，信息技术、量化技术得到广泛的应用，针对不同部门采用不同的评估方式 和方法。 2、后现代理论 后现代就是指后工业社会，它是一个综合性的概念，包括政治、经济和文化 等特征。后现代理论认为，以科学为基础的工具理性和绝对的法治主义、意识形 态受到了质疑，政府的科学设计原则和管理失去了权威性地位，公众和包括政府 在内的各类社会组织将共享公共权力。特里l库柏认为，后现代理论对公共行 政的影响主要表现在三个方面 1:一是公共行政的政治性趋势明显，或者说，行政性 政治不可能避免；二是在双重角色(公民和公务员)，行政官员对公众的效忠优先 于对代理机构的效忠；三是随着绝对权威和统一价值观的崩溃，政府应提供个性 化的公共服务和公共物品，而且要综合考虑政府的供给成本和公民的参与成本及 消费成本。罗伯特丹哈特认为后现代将产生一种新的公共服务模式，它主要有 如下几个特征 2: (1)政府在促进社会发展的过程中只是参与者之一，其责任在于创 造一个有利于公众对话和协商的环境，帮助公民表达和实现他们的公共利益；(2) 政府要努力在公民之间、公民与政府之间建设信任合作关系，并且积极回应更广 泛意义上公民(而非仅仅法律意义上的公民)的需求；(3)在公共行政过程中，共同 领导成为政府内外的共同规范，相互尊重、相互适应和相互支持，公民和雇员相 似的服务动机都能得到承认、支持和回报；(4)政府为公民所有，公共项目和公共 资源不属于行政官员自己，政府须与民众分享权力并通过民众开展工作。后现代 理论的发展为公众本位的回归作出了具大贡献。 我们今天所倡导的“以人为本” ， 实际上也体现了公众本位回归的意愿，它表达的是一种现代的管理思想，这种管 理思想提倡管理中的“人本”思想，反对过去的“物本”管理思想，在管理中尊 1特里l库柏.行政伦理学:实现行政责任的途径m.张秀琴译.北京：中国人民大学出版 社，2001.40-54. 2查尔斯叮福克斯，休t米勒.后现代公共行政j. 楚艳红等译.中国行政管理，2002: 45. 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 10 重人的自由、权利，关注人的进步和发展。 3、新公共服务理论 新公共服务的倡导者是罗伯特丹哈特，他在对新公共管理批判的基础上， 更强调对公共利益的维护和公民权利的尊重。在新公共服务:服务而不是掌舵 一文中，他提出了新公共服务的内涵 1，具体见下表： 表 2-1 罗伯特丹哈特关于新公共服务的主要观点 主要观点 主要内容 主要观点 主要内容 服务而非掌舵 政府公务员的作用不是企图控制或驾驭社会，而是帮助公民表达和 实现其共同利益 公共利益是目标而非副产品 政府官员要创造共享利益和共同责任 战略地思考，民主地行动 最有效、最负责地贯彻执行符合公共需要的政策和计划 服务于公民而不是顾客 公共利益不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回 应“顾客”的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公 民之间的信任与合作关系 责任并不是单一的 公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社 会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益 重视人而不只是生产率 公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合 作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功 超越企业家身份，重视公民 权和公共服务 与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公 务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会 得到更好的实现 新公共服务理论强调公共管理归根到底是公共服务的性质,只有以新公共服 务理论为指导，着力于公民参与机制的建立，才能推动政府绩效评估的真正发展。 首先，必须树立“公民优先”的理念，政府必须主动了解、理解公民正在关心什 么，并对其需要和利益做出回应。其次，必须深刻理解行政活动主体多元化，政 府不再是主要的处于控制地位掌舵者，而只是个非常重要的参与者。在这种形势 下，要重新认识政府的功能和角色。他们是“公共资源的管家、公民权和民主对 话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者” 2。 新公共服务的理论提供了新的视角、范畴和新的分析方法体系，它强调政府 与公民的合作，强调公民和非政府组织的公共权威，反映了全球化时代的民主要 1罗伯特 b 丹哈特,珍妮特 v 丹哈特.新公共服务:服务而非掌舵j.中国行政管理,2002, （10）: 38-44. 2罗伯特 b 丹哈特,珍妮特 v 丹哈特.新公共服务:服务而非掌舵j.中国行政管理,2002, （10）: 38-44. 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 11 求，也体现了政府发展的方向。 后现代理论和新服务理论的共同点在于，它们都倡导民本主义的回归，即我 们所讲的以人为本、以民为本，这种人本主义思想，要求在管理中更加尊重人的 自由、权利，关注人的进步和发展。 “以人为中心的内源发展，要求以民众参与作 为保证这种发展的真实性和成功的条件。 ” 1 4、利益相关者理论 利益相关者理论最早出现在公司经营领域。关于利益相关者的定义，理论界 有多种观点。最早的利益相关者定义是由梅默归纳的，即“利益相关者是指这样 一些团体，没有其支持，组织便无法生存” 。弗里曼在战略管理:一种利益相关 者的方法中认为“利益相关者是那些能够影响一个组织的目标实现的人，或者 自身受到一个组织目标的实现所影响的人” (1984)。克拉克森认为“利益相关者 是指那些已经在企业中投入一些实务资本、人力资本、财务资本或一些有意义的 价值物，并因此而承担了一定风险的人，或者说他们处于企业行为结果的风险之 中” (1994)。有此可见，利益相关者是一个包括股东、债权人、雇员、供应商、 消费者、政府部门、相关的社会组织和社会团体、周边的社会成员等的宽泛范畴。 2 米切尔等从影响力(power )、合法性(legitimacy)和迫切性(urgency)三个特 质的拥有程度将利益相关者划分为七类，其中蛰伏利益相关者具有组织影响力， 但是缺乏合法性和迫切性的要求，如社会中的第三部门、专家咨询机构等属于社 会组织公众，他们的评价更为客观和中立；或有利益相关者拥有合法性，但没有 太大的影响力，也没有迫切性的要求，如政协委员，他们有参政议政的权力，却 没有直接的影响力，因此，他们更倾向于考虑长期的一些国家和社会发展的规划； 要求利益相关者，他们有迫切的要求，但是缺乏合法性和影响力，各新闻媒体公 众是其典型代表，他们所反映的一些问题往往是老百姓所急切关注的事情；关键 利益相关者，他们拥有合法性和影响力，但相对来说没有较迫切的要求，人大代 1黄高智.参与式行政与内源发展m，北京:联合国教科文组织、中国对外翻译出版公 司,1988.1-3. 2李志伟.政府绩效评估的主体选择和机制建设d.浙江：浙江大学公共管理学院，2005. 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 12 表通常是属于这一类型的；从属利益相关者，缺乏影响力，但是本身却有合法的 迫切的要求，公民和政府的普通雇员等一般公众被认为是其主要类型代表；危险 利益相关者，这一群体带有一定的影响力和对问题的迫切关注，往往是同一政府 的利益相关部门或其他利益相关的同级政府等其他政府公众，他们的利益协调尤 其需要考虑彼此的相关利益，从而在博弈中获得共赢；关键利益相关者要求政府 回应的愿望迫切时就转变成为权威型利益相关者了。 1 根据利益相关者理论，利益相关者对企业或组织具有不可忽视的影响，组织 的发展前景有赖于管理层对公众不断变化的期望的满足程度，也就是说依赖于企 业管理层对利益相关者的利益要求的回应质量。管理者必须从利益相关者的角度 来看待组织，这样才能获得持续的发展(陈宏辉，2002)。 对于政府而言，它的治理实质上就是要处理或协调好与其有利益相关关系 （即利益相关者，公民、社会公众和组织）的利益关系，而这种利益又是与权力 和责任联系在一起的。政府绩效的高低直接关系到其利益相关者的利益实现程度。 对政府的绩效评估，实际上就是对这种利益实现程度的检查和监督。(图 2-1，图 2-2) 图 2-1 传统评估模式下的政府图 2-1 传统评估模式下的政府 1 李传军.利益相关者共同治理的理论基础和实践j.管理科学,2003, 16（4） ：27-29. 地方政府 上级政府 社会公众 监督部门 内部员工 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 13 图 2-2 利益相关者评估模式下的政府 图 2-2 利益相关者评估模式下的政府 5、政府回应理论 回应，是指对某种行为、愿望、思想相应的反映和回馈。李伟权认为，政府 回应（government responsiveness）指政府在公共管理过程中，对公众的需要和 所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程 1。 它有两层含义:一是狭义上的地 方政府回应，这是指地方政府在公共管理的过程中，对公众的需要和所提出的问 题做出积极敏感的反应和回复的过程，它包括政府反应和政府回复两个部分；二 是责任政府意义上的地方政府回应，它是指作为地方政府本身，对其行政管理职 能下的所有行政行为都要承当相应的责任。因此，在一定意义上它也是责任性 (accountability)的一种体现。 政府回应和公众参与具有内在的统一性。库柏认为“公民角色是认识公共行 政官员角色的基础”2。登哈特夫妇则在政府回应和公民之间的关系上进一步指出 “我们所服务的公民是我们的主人。在回应主人的时候，我们认识到每一个主人 对我们的作为有利害关系，并且所有主人的指导和参与都是需要的和适当的 。我们不仅仅关注每一个人的自身利益，而且必须要就更大的公共利益来进行 持续的对话。 ” 3从这个意义上讲，政府回应是政府对于依靠自身信息、技术和诚信 1李伟权.政府回应论m.北京：中国社会科学出版社,2005：35-37. 2cooper，terry lan ethic of citizenship for public administrationenglewood cliffs，nj：prentice-hall，1991:145. 3珍妮特v登哈特，罗伯特b登哈特新公共服务新公共服务m北京：中国人民 大学出版社，2004:166，39 地方政府 上级政府 服务对象监督部门 内部员工 新闻媒体 第三部门 协同部门 下级部门 上海交通大学硕士学位论文 地方政府绩效评估中公民参与和社会评价机制的研究 14 优势通过与公民之间善意的对话交流和教导所引领出的公民理性意志和利益的反 应和回复过程。它不是一个政府垄断的单方面作为，在与公民之间积极善意的对 话中，确立和承接了来源于公民利益升华的真实的公共利益，避免了回应的非理 性短期效应。 确立公共行政的“回应性”价值取向，构建回应民主治理要求的行政体制， 其实就是在重新恢复公民的价值与精神，就是要使政府成为民有、民治、民享的 理想变为现实，让民主政治成为大家的事情，以公共问题的解决取代个人的抱怨， 将消极的顾客转变成为我们社区、国家、世界变迁的积极推动者，权威从职业政 治家与专业行政人员手中，回归到大众、社区、公民团体中来。 6、公民参与的主要理论 在公民和社会组织为什么要参与政治上，不同时期的学者有不同的观点。主 流的包括以下几种： 本性说。亚里士多德认为:“人是天生的政治动物” 。人们之所以要参与政治 和公共事务，乃是出于人们的本性。亚里士多德把政治归结为一个统治问题，在 理论上他承认统治权可以归属多数人，组成所谓民主政体，但在感情上，他推崇 由“优秀人物”来进行统治的“精英政治” 。 理性选择和社会契约说。资产阶级启蒙学者认为:人都是有理性的，每一个人 都是在自己理性的指引下来安排自己的生活。这种理性的选择，才是人性之所在。 社会契约论认为，政治参与只能是出于人民大众自己的需要。因为，第一，人们 订立契约、加入政治共同体和过政治生活，是在自己理性指导下的主动选择；第 二，人们和国家组织之间的关系是契约的监护人。如果人们违反契约，国家固然 可以用法律的名义加以惩罚，但反过来说，如果国家违反了契约，人民也应该有 权利对之加以制止和追究。因而，政治参与可以说是人民与生俱来的一种权利。 功利选择说。这种观点主张人为利益原则所推动的,“两害相权取其轻” 。人 民之所以要参与政治，是因为参与政治能给人们带来一定的利益或参与政治能使 人们避免一种更大的祸害时。通常情况下，群众是一