（行政管理专业论文）我国农村扶贫开发模式研究——以河南省台前县为例.pdf

摘要 河南省台前县是全国5 9 2 个扶贫开发重点县之一，2 0 0 5 年全县3 5 9 8 万人中尚 有贫困人口1 0 6 5 万人。 中国政府的农村扶贫进程是从改革开放后开始的。经过近三十年的努力，农村绝 对贫困人口由1 9 7 8 年的2 5 亿下降到2 0 0 0 年的3 0 0 0 万，再到2 0 0 5 年底的2 3 6 5 万 人，成就举世瞩目。“中国在全球千年发展目标中所做的贡献，给予再高的评价也不 过分。如果没有中国的进步，整个世界在减贫方面从总体上说是倒退了。”联合国( 2 0 0 5 年人类发展报告如是说。台前见证了我国扶贫开发的主要历程。本文介绍了台前贫 困成因，台前扶贫开发历程和所采用的扶贫模式主要有：救济型扶贫阶段、由救济型 扶贫向开发型扶贫转型时期、大规模开发式扶贫阶段、八七扶贫攻坚阶段、新时期扶 贫开发阶段等几个时期。对改革开放以来台前县农村扶贫模式、取得的成果、存在的 问题进行了分析，总结和论证，并参考其他国家扶贫模式，对台前县新时期扶贫开发 模式进行了研究并提出建议：积极培育农村金融市场，为扶贫开发提供好资金支持； 实行黄河下游经济开发和金堤河小流域治理；积极探索发展生态农业，走生态脱贫之 路；实现以工促农、以工促进扶贫开发的新突破；探索国有大型企业对口帮扶，实现 以项目致富的路子；以市场为导向，完善农业社会化服务；大力发展劳务经济，使之 成为扶贫开发模式；提高农村社会保障水平。这些成果必将有益于台前县构建和谐社 会。 关键词：贫困反贫困扶贫开发 a b s t r a c t t a i q i a nc o u n t yh 渊p r o v i n c e ，w i t ht h ep o p u l a t i o n3 5 9 8 0 0 ，i so n eo f t h e5 9 2c o u n t i e so f a s s i s t i n gt h ep o v e r t y - s t r i c k e na n dd e v e l o p i n gp o o rr u r a la r e a si nc h i n a t o2 0 0 5 ，t h e r ea r es t i l l 1 0 6 5 0 0p 日l i v i n gi np o v e r t y t h er u r a la n t i p o v e r t yp r o g r e s so fc h i n e s eg o v e r n m e n ts t a r t e da f t e rt h eo p e n i n ga n dr e f o r m w i t ht h eg r e a te f f o r to fa b o u t3 0y e a r s ，t h er u r a la b s o l u t ed e p r i v a t i o np o p u l a t i o nh a sd e c r e a s e d f r o m2 5 0m i i l i o ni n1 9 7 8t o3 0m i l l i o ni n2 0 0 0a n dt o2 3 6 5m i l l i o na tt h ee n do f2 0 0 5 t h e a c h i e v e m e n ta t t r a c t sw o r l d w i d ea t t e n t i o n j u s tl i k et h em e n t i o n i n gi nu nh u m a nd e v e l o p m e n t r e p o r t2 0 0 5 ：t b ea c h i e v e m e n t sc h i n ah a sm a d ei nt h ew o r l d w i d ed e v e l o p m e n tt a r g e ti n m i l l e n m u m 黜t h eg r e a t e s t w i t h o u tc h i n e s ep r o g r e s s 0 1 1t h ew h o l e , t h ew h o l ew o r l dw o u l d r e t r o g r e s si nr e d u c i n gp o v e r t y t a i q i a nw i m e s s e sc h i n e s em a j o ra s s i s t i n gt h ep o v e r t y - s t r i c k e na n d d e v e l o p i n gp o o rr u r a la r e a sp r o g r e s s ：p o v e r t yr e f i e fs t a g e , l a r g e s c a l ed e v e l o p m e n t - o r i e m e d p o v e r t yr e l i e fd r i v es t a g e ，t a c k l i n gk c yp r o b l o m so fp o v e r t yr e l i e fs t a g e ，a n dt h e s t a g eo f a i d - t h e - p o o rp r o g r a m t b et h e s i sr e v i e w st a i q i a n sp o o r 他a 圳a n di t sp r o g r e s si na s s i s t i n gt h e p o v e r t y s t r i c k e na n dd e v e l o p i n gp o e * n 盯a la r e a s a l s o , i tr e v i e w st h ea n a l y s i sa n ds u m m a r yf o r a n t i - p o v e r t yp a t l e r na n da c h i e v e m e n t sa n de x i s t i n gp r o b l e m si nt a i q i a n i to f f e r st h er e s e a r c hf o r t h ea n t i p o v e r t yp a t t e r n si nt a i q i a nc o u n t yi nn o wp m o da c c o r d i n gt ot h ee x p e r i e n c e so fo t h e r c o u n t r i e s ：a c t i v e l yn u r t u r i n gt h er u r a lf i m m c i a lm a r k e tt om a k ei tb eal l c wp a t t e r no f a n t i p o v e r t y ； c a r r y i n go u te c o n o m i cd e v e l o p m e n to ft h el o w e rr e a c h e so fh u a n g h er i v e ra n dh a r n e s s i n gt h e r e a c h e so fj i n d ir i v e r ；a c t i v e l ye x p l o r i n ge c o l o g i c a la g r i c u l t u r ea n dr e a l i z i n ge c o l o g i c a lf c l i c f p o v e r t y ；a c c o m p l i s h i n gi n d u s t r yg i v i n ga i d st oa g r i c u l t u r ea n da i d - t h e - p o o r ；s t a t e - o w n e db i g e n t e r p r i s e sa s s i s t i n gt h e i rc o u n t e r p a r t st om a k et h ep o o rr i c h ；b u i l d i n gl mt h em a r k e t - o r i e n t e d $ e l v i o ea n t i - l x w e r t yp a n e m6 0p r o m o t et h es o c i a ls 硎o ft h ei n d o s t r ya n df a r mp r o d u c t s ； d e v e l o p i n gl a b o rt r a n s f e r e n c e ；w i p i n go u ts u p p o r t i n gp o v e r t y a l lt h e s ea b o v ew i l lh eh e l p f u lt o b u i l du pt h eh a r m o n i o u ss o c i e t yi nt a i q i a l l k e yw o r d s ：p o v e r t y , a n t i - p o v e m y , a s s i s t i n gt h ep o v e r t y s t r i c k e na n dd e v e l o p i n gp o o rr u r a l 鳓s 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没 有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿 意承担由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 为 学位论文作者( 签名) ：自 2 0 0 6 年，上月日 我国农村扶贫开发模式研究一一以河南省台前县为例 1 引言 党的十六届五中全会通过了第十一个五年规划的建议，并着重指出：“建设社 会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。回这是全面建设小康社会的 重要组成部分，也是党和政府继续贯彻科学发展观，坚持以人为本，实现“五个 统筹”，全面建设社会主义和谐社会的必然要求。 全面建设小康社会，让全社会人民共享文明改革之果实，重点和难点都在农 村，也在落后和偏远的贫困地区。据国家2 0 0 4 年国民经济和社会发展统计公报资 料报道：2 0 0 4 年，农民人均收入2 9 3 6 元，城镇居民人均可支配收入9 4 2 2 元，二 者比例是l ：3 2 1 ，农村居民的恩格尔系数高达4 7 2 ；据推算，如果考虑城镇居 民享受的社会保障等福利待遇，我国城乡居民收入比例应在6 ：1 左右。世界上绝 大多数国家的城乡人均收入比为1 5 ：l ，超过2 ：l 的极为罕见。圆我国实行的是 城乡分治“二元经济”格局，事实上是以牺牲农村和农业的利益来换取了城市和 工业的发展。据有关资料显示，从1 9 5 4 年到1 9 7 8 年的2 4 年间，国家通过工业产 品价格“剪刀差”和收缴的农业税从农业部门提取资金达6 0 7 0 亿元，甚至2 0 世 纪9 0 年代，农民每年的贡献仍高达1 2 0 0 亿元。o 二元经济结构造成了建国半个多 世纪以来，农业对工业化的直接贡献就超过了l 万亿元，而农村基本上未能享受 到公共服务。可以说，我国以前的公共财政在农村覆盖面很低，社会保障和公共 医疗服务体系远远不能满足人民群众的基本生活需要，农民的地位和待遇远远不 能与其所做的贡献相适应：城乡居民社会保障权的不平等使农民普遍处于贫困状 态，城乡居民受教育机会的不平等使他们处于不同的起跑线上，城乡居民健康权 利的不平等使农民处于疾病威胁之中。1 9 9 9 年全国社会保障支出1 1 0 3 亿元，其中 城市社会保障支出9 7 7 亿元，占8 8 6 ，农村社会保障支出1 2 6 亿元，占1 1 4 ， 城市人均4 1 3 元，农村人均1 4 元，相差2 9 5 倍。回有数字显示，农民子弟与城镇 居民子弟上大学机会之比约为l ：1 0 。而约占中国总人口1 5 的城市人口享受着 2 3 的医疗卫生保障服务，8 5 的农村人口却只能享用不到1 3 的医疗卫生保障服 务。囝 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议辅导读本，人民出版社，2 0 0 5 年1 0 月版，第8 页。 薛晓明： 转型时期的弱势群体问题，中国经济出版社，2 0 0 5 年版，第9 2 页。 刘翠霄：天大的事一中国农民社会保障制度研究，法律出版社，2 0 0 6 年版，第1 4 4 页。 李培林：农民工一中国进城农民工的经济社会分析，杜会科学文献出版社，2 0 0 3 年版，第1 5 2 页。 刘翠霄：天大的事一中国农民社会保障制度研究，法律出版社，2 0 0 6 年版，第1 5 8 1 5 9 页。 l 我国农村扶贫开发模式研究一一以河南省台前县为倒 二十世纪八十年代我国开始实行的家庭联产承包经营制解放了农村的生产 力，解决了农民的温饱，但由于这种生产方式本身的限制，7 不可能使农村走上 现代化农业之路。农村发展远远落后于城市，农村成了“另类地区”，远离工业 文明，人们愚昧无知，缺医少药，没有文化娱乐场所，乡村道路泥泞，粪便乱 堆，旱厕仍在使用，连基本的电、水、通讯也成问题，社会治安矛盾突出等。 这些问题在农村落后偏远地区表现尤甚，到1 9 9 3 年底，中国绝对贫困人口仍有 8 0 0 0 万人。国家“八七”扶贫攻坚计划( 1 9 9 4 - - 2 0 0 0 年) 的实施，使我国贫困人 口到2 0 0 1 年底降至2 9 2 7 万，中国农村扶贫开发纲要( 2 0 0 1 - - 2 0 1 0 年) 实施到 现在，2 0 0 5 年中国贫困人口下降至2 3 6 5 万。这些贫困人口集中在国家重点扶持 的5 9 2 个县里，“共同特征是，地域偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢， 文化教育落后，人畜饮水困难，生产生活条件极为恶劣。”o 农民富天下富，农民 安而天下安，可以说农业、农村和农民“三农”问题事关我国改革开放和现代化 建设的大局，涉及到党的执政地位和社会主义事业的兴衰成败。 中国政府历来重视反贫困，我国扶贫开发经历了从主要依赖于整体经济增长 向主要依赖政府的干预的战略转移，从扶助贫困地区转变到扶持贫困人口，使贫 困农户直接受益；从道义性扶贫到制度性扶贫；从救济式扶贫转变到开发式扶贫， 从“输血”转变到帮助贫困地区“造血”，从普遍性扶贫向重点扶贫转移，在贫困 地区选择突破口和发展线，向最贫困的地区辐射，劳动力外流，就地扶贫和迁移 扶贫相结合。o “麻雀虽小，五脏俱全”。台前县作为国家扶贫开发重点县，历经了我国扶贫 开发的主要过程，剖析其扶贫开发历史，有利于我们加深对贫困理论的理解，总 结经验，探索出针对不同客观环境、不同情况的贫困区域的扶贫开发的路子，在 扶贫开发中进一步完善机制、改进模式，注重综合开发，走出快速致富的路子， 使贫困地域赶上全国建设小康社会的步伐，共同营造社会主义和谐社会。 2 反贫困理论概要和台前贫困现状及成因分析 2 1 反贫困理论 刘坚主编：新阶段扶贫开发的成就与挑战，中国财政经济出版社，2 0 0 6 年版，第5 页。 李兴江：中国农村扶贫开发的伟大实践与创新，中国社会科学出版社，2 0 0 5 年版，第3 5 6 页。 王国良、李小云：参与式扶贫培训教程，中国财政经济出版社，2 0 0 3 年8 月版，第9 1 页。 2 我国农村扶贫开发模式研究一一以河南省台前县为倒 贫困是与人类社会相伴随的一种社会现象，又是一种不断变化的概念；它随 着时间的推移、区域的不同、社会观念和生活习俗变化而发生变化。”按照贫困程 度划分，贫困可以分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困最早是由英国的朗特里和 布思提出的，他们认为个人和家庭的生存需要一定数量的物品和服务，缺乏获得 这些物品和服务的经济资源和经济能力的人和家庭的生活状况即为贫困。o 而最具 有代表性的绝对贫困的定义是西勃姆提出的，他说：如果一个家庭的总收入不足 以取得维持仅仅是物质生活所必备的需要，那么该家庭就是处于贫困状态。固可以 说，绝对贫困是生存必需和必备的需要都满足不了的状况，绝对贫困具有缺乏扩 大再生产的物质基础，不能满足吃穿用住等人类基本生存需要等特征。处于绝对 贫困的人们生活的全部意义在于维持生存，除此之外，谈不上其他的政治文化需 求，它处于马斯洛需要层次理论中的底层。 区别于绝对贫困，相对贫困是指贫困者已无衣食之忧，但又与其他社会成员 的经济状况拉开了差距，亚当斯密曾将相对贫困描述为贫困者缺乏按照该国习 俗，有地位的人们缺少他们便不能过像样生活所有物品的生活状态。它除了经济 水平的差距外，还包括了文化、政治制度等多方面对资源的占有和利用受限制的 情况，是指一个人或家庭的收入比社会平均收入少到社会认可的一定程度时所处 的那种生活境况。有学者结合我国农户实际，把贫困定义为是经济、社会、文化 落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活所需的基本物质和服务以及没有发展的 机会和手段这样一种生活状况。 反对贫困就是要消除绝对贫困，减少相对贫困。 大多数国家采取的做法是政府对反对贫困进行统一规划，加大贫困地区的基础设 施的投资，改善贫困人口的生产生活环境，大力普及义务教育并开展多种职业技 能培训，提高贫困人口素质，为贫困地区的经济发展提供优惠政策，搞好贫困地 区基本的社会保障。一句话，政府要在此问题上起主导作用。 2 2 台前贫困现状及成因分析 2 2 1 台前县贫困现状 台前县1 9 7 8 年建县，地处黄河下游的河南省东北部，黄河和金堤河交汇的夹 角地带，大部分面积深入到山东境内被山东五个县包围，县域总面积4 5 4 平方公 金峰峰：在发展中反贫困，上海三联书店，2 0 0 5 年版，第1 页。 王国良，李小云： 参与式扶贫培训教程孔中国财政经济出版社，2 0 0 3 年版，第4 2 页。 金峰峰：在发展中反贫困，上海三联书店，2 0 0 5 年版，第5 页。 童星、林闽钢；我国农标贫困标准线研究，中国社会科学，1 9 9 4 年第3 期。 3 我国农村扶贫开发模式研究一一以河南省台前县为例 里，共设有3 7 1 个行政村，人口3 5 9 8 万人，其中农业人口3 2 3 3 万人，仅有耕 地2 7 万亩，下辖7 乡2 镇，境内无探明的可供开采的地下石油、煤炭等资源。到 2 0 0 0 年底，台前县国内生产总值只有1 0 4 5 亿元，完成财政收入2 8 9 8 万元，农民 人均纯收入1 5 4 4 元，人均财政收入8 4 8 元，人均g d p 3 0 7 1 元，农民人均占有粮 食3 3 1 公斤，1 8 5 个贫困村中尚有8 3 万人饮水困难，3 7 1 个村中只有9 个行政村 通有线电视，收入在8 6 5 元以下低收入人口为6 0 7 8 3 人，收入在6 2 5 元以下未解 决温饱人口为2 2 7 0 0 人，共计贫困人口8 3 5 0 0 人。”2 0 0 5 年底，由于受涝灾影响， 全县贫困人口回升至1 0 6 5 万人，全县财政收入仅为3 2 3 6 万元。 2 2 2 台前县贫困成因分析 贫困之所以发生在台前，是有其社会、政治、地理、环境等多方面原因的。 研究台前的贫困，就先要了解这些致贫因素。 地缘经济因素贫困问题的产生不应仅仅责怪贫困者本人。哈林顿在另一 个美国中说过这样的话：一些人处境贫困的真正原因是他们选错了出生地。 据 台前县志记载，台前境内黄河河道由范县旧城入境，至吴坝乡张庄注入山东省阳 谷县境，河长6 8 5 公里。泥沙淤积严重，两岸全靠临黄大堤做屏障。自汉代以来， 台前区域受黄河水灾多达7 0 余次，受灾年份累积近2 0 0 年之多。至黄河泛滥之时， “浩天涯灌，漂没民庐”，数百里“尽成泽国”，患难之惨，触目惊心。黄河之患 一直制约着台前经济社会发展。台前地理环境恶劣，以农业为主，1 9 7 5 年、1 9 7 6 年和1 9 8 2 年，因黄河泛滥分别造成6 5 万亩、11 万亩和1 2 万亩农作物绝收，并 分别造成1 6 0 2 间，5 1 8 0 0 间和5 8 0 0 0 间房屋倒塌。黄河之外，台前还深受金堤河 内涝之害。台前县原属山东省寿张县，金堤河流域面积5 0 4 7 平方公里，寿张段是 金堤河的尾部，也是金堤河河水流入黄河的门户，上游河南、山东两省的新乡、 鹤壁、安阳、聊城等5 市的1 2 个县的汛期客水大量下泄，形成内涝，往往带来农 作物的大面积受损，当时范县，寿张县两县均不愿无条件承受上游客水之患，往 往筑坝拦阻，形成跨省区的水利纠纷，并多次出现过大规模的村民械斗恶性群体 事件，山东、河南两省均无力独自解决这一老大难问题。1 9 6 4 年，国家为彻底解 决金堤河流域水利之纠纷，采取了区域重新划分的办法，撤消山东省寿张县，将 河南省东明县划给山东为补偿，并将寿张县金堤河南面的五个区并入范县，范县 金堤以北五个区划归治莘县，将范县划入河南。特殊的地理环境，决定了台前县 数据摘自内部资料，台前县扶贫开发规划( 2 0 0 2 - - 2 0 l o 年) ，2 0 0 2 年6 月。 薛宝生：公共管理视域中的发展与贫困免除，中国经济出版社，2 0 0 6 年版第3 9 页。 4 我国农村扶贫开发模式研究一一以河南省台前县为例 要继续承担黄河、金堤河两条河流的防汛及内涝压力，为上游经济发展付出了巨 大的牺牲。 2 0 0 2 - - 2 0 0 4 年，仅黄河小浪底三次调水调沙，全县就投入了大量的人力、物 力来防止洪水漫滩，2 0 0 4 年底，全县因黄河防汛累计赊欠资金达到2 3 9 6 7 万元； 而汛期顺金堤河而下的上游客水，要靠台前张庄电排站提排才能入黄河，电排站 的提排能力仅为6 4 m 3 秒，造成金堤河水长时间滞留台前境内，形成平原水库，而 这期间，十有八九会遇到雨季，更是雪上加霜。如1 9 9 8 年，降雨量为9 4 6 9 毫米， 全县2 7 万亩农田几近绝收，经济损失2 3 1 亿元；2 0 0 0 年，雨季降水6 8 2 9 毫米， 1 0 8 万亩农田绝收，经济损失3 5 7 7 万元；2 0 0 4 年，雨季降水7 2 1 8 毫米，全县 1 2 2 万亩农田绝收，全部农田受灾，经济损失l - 3 亿元。因内涝2 0 0 3 年造成重灾人 口8 2 万人，并导致5 8 万人返贫；2 0 0 4 年内涝受灾人口2 4 万人，重灾人口6 5 万 人，导致2 1 2 万人口返贫。 社会历史原因。台前建县时间短，“一条街道一盏灯，一个喇叭全城听”是 建县之初的生动写照。由于地处河水走廊，计划经济时期国家鲜有工业项目在台 前兴建，工业几乎是空白，全县建县时国内生产总值4 0 0 2 万元，粮食年产6 3 9 万吨，财政收入仅有1 0 6 万元，农民人均纯收入5 0 元。更加严重的是，由于深受 黄河和金堤河水患之害，整个县域经济缓慢，不增长、负增长、增长交替出现， 形成受灾一返贫一救灾一再受灾的怪圈。到1 9 8 5 年，全县财政收入仅l1 2 1 万元， 农民人均纯收入只有9 6 元，全县1 8 4 万人未解决温饱问题，同年被国务院确定 为首批国家级贫困县。工业的薄弱造成县财政严重赤字，基础设施投入不足，反 过来又影响到工业的发展，地方经济发展中缺乏有带动性的产业和资金。威廉森 认为，经济过程中的区域差异具有先趋异后趋同的长期变化趋势，在经济发展早 期，一国或一个区域经济自由流动，会导致区域间经济发展差距的扩大，当经济 进入成熟阶段后，区域间经济合作加大，资源资金的自由流动又会使区域间的经 济差距由扩大转向缩小，最终出现经济发展和区域差异之间呈现出倒“u ”型发展 模式。就目前的经济发展水平，台前与先进地区经济发展的差距不是在缩小而是 在扩大，这种实力不足又不能有效地巩固扶贫成果，又使扶贫工作曲曲折折，反 反复复，在低水平中徘徊。如2 0 0 1 年初台前县贫困人口为8 3 5 万人，当年解决 贫困人口4 5 0 0 人，返贫人口5 0 0 人，年底贫困人口为7 9 5 万人；2 0 0 2 年解决贫 困人口8 0 0 0 人，返贫人口1 0 0 0 人，年底贫困人口为7 2 5 万人；2 0 0 3 年解决贫困 中共河南省委办公厅调研与建议，2 0 0 5 年第1 期( 台前县扶贫开发工作调研报告) 。 5 我国农村扶贫开发模式研究一一以河南省台前县为例 人口9 5 0 0 人，因内涝返贫人口增加到5 8 万人，年底贫困人口回升到1 2 1 万人； 2 0 0 4 年解决贫困人口1 2 7 万人，当年再次遭遇内涝，返贫人口2 1 2 万人，年底 贫困人口回升到1 2 9 5 万人。2 0 0 5 年底，贫困人口又下降至1 0 6 5 万人。o 人口素质原因人的素质高低也是决定区域经济能否较快发展的关键因素。 “十一五”规划中提出要把经济增长的方式转移到依靠科技进步和提高劳动者素 质上来。贫困地区的一个共同特点，就是文化教育落后，文盲、半文盲数量较多， 劳动者的技能素质较差，致富本领较差，无力依靠个人能力改变命运。尽管台前 县农村义务教育阶段实行了“两免一补”政策，但农民非义务教育负担仍然很重， 供养一名高中生一年需5 0 0 0 元左右，供养一名大学生大约在1 0 0 0 0 元左右，这对 贫困家庭来讲是很大的一个数字。当地农民的一句口头禅说：不送孩子上学一辈 子受苦，送孩子上学立马受穷。可以说，人口素质差已成为制约贫困落后地区的 一大主要问题，陷入到贫困一受教育少一人口素质差一更加贫困的怪圈。 贫困文化因素贫困不光是指物质上的贫困，联合国开发计划署人类发展 报告和贫困报告中认为，人类贫困指的是缺乏人类发展最基本的机会和选 择长寿、健康、体面的生活、自由、社会地位、自尊和他人的尊重。美国学者刘 易斯发现在穷人中存在一种贫困文化，他认为贫困使得穷人有了应付贫困的独特 生活作风，“变成了穷人的一种共同特点，生出共同的价值观、生活态度和行为。” 。更为严重的是，这一价值观念和行为准则常常由父辈传给下一辈，穷人孩子的社 会化就接受了这种贫困亚文化，即使出现了能使他们致富的机会，他们也会仍然 固守原来的家园，这使得他们有着强烈的宿命感，随波逐流，无所事事，懒惰， 不负责任，不会为未来的日子着想，浑浑噩噩，得过且过，不思创业，落后保守 的小农意识在台前建县之初表现的就很强烈，据台前县政协关于我县农村富余 劳动力转移情况的调查报告分析，部分农民就业观念比较陈旧，就是现在，处 于固守家门、日为三餐、夜求一宿的落后生活状况。有的恋家情结突出，怕出门 耽误家里的农活，宁肯守着穷日子也不愿外出务工；有的自知文化程度低，怕外 出上当受骗赔钱搭工，宁肯在家做点满足基本生活需要的小生意，也不愿背井离 乡；还有的对土地情深意厚，认为农民就应以地为本，宁肯出苦力等盼“优质麦 高产品”的好收成，也不愿“舍本逐末”。固 数据摘自内部资料台前县扶贫开发工作总结( 2 0 0 5 年度) ，2 0 0 6 年3 月。 薛宝生：公共管理视域中的发展与贫圃免除，中国经济出版社，2 0 0 6 年2 月版，第4 2 页。 内部资料：政协台前县委员会，关于我县农村富余劳动力转移情况的调查报告，2 0 0 6 年9 月。 6 我国农村扶贫开发模式研究一一以河南省台前县为例 3 台前县扶贫开发模式沿革及台前县扶贫开发实践 3 1 台前县扶贫开发模式沿革 作为世界人口最多的发展中国家，中国一直致力于消除贫困。中国农村扶贫 开发白皮书记载：1 9 4 9 年中华人民共和国成立后，特别是二十世纪七十年代末 实行改革开放以来，中国政府在致力于经济和社会全面发展进程中，在全国范围 内实施了以解决贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织地大规模扶贫开 发，极大地缓解了贫困现象。从1 9 7 8 年到2 0 0 0 年，中国农村没有解决温饱的贫 困人口由2 5 亿人减少到3 0 0 0 万人，贫困人口占农村总人口的比例由3 0 7 下降 到3 左右，中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标 基本实现。这期间，台前县也是受益匪浅，其扶贫开发历程大致有如下几个过程， 其相应模式也发生了显著变化。 3 1 1 教济型扶贫阶段( 1 9 7 8 年建县至1 9 8 3 年) 这一时期扶贫模式是社会救济型。 这一时期的扶贫开发工作就是变相救济，由于黄河之患，加上农业生产力水 平低下，台前县贫困状况十分严重，农村集体和个人基本上无积累，滩区相当一 部分人连吃饭都没有解决。针对“普贫”，上级政府采取的扶贫形式只能是救济性， 解决吃饭问题是这一时期扶贫工作的基本方式和主要特征。采取的扶贫方式也比 较单一，就是中央财政投入。与此同时，国家也提出了关于黄河滩区治理和发展 生产的建议，1 9 7 4 年下发的关于黄河下游治理工作的会议报告中指出，应从 我国全局和长远考虑，黄河滩区应迅速废除生产堤，修建避水台，实行“一水一 麦”，一季留足群众全年口粮的政策。并采取了修建避水台依靠当地受益政府、群 众及国家适当补助，标准是每方土补助一角五分钱。这种临时性生活救济的扶贫， 不但没有帮助台前县形成良性的自我积累和自我发展，而且在一定程度上还造成 了滩区的等、靠，要思想，花钱买懒惰，甚至中青年劳力也是游手好闲，花钱靠 给，吃饭靠要。这期间的主要成就是保证了滩区群众的生命财产安全，为日后的 滩区扶贫开发奠定了良好的基础。 7 我国农村扶贫开发模式研究一一以河南省台前县为例 3 1 2 由救济型扶贫向开发型扶贫转型时期( 1 9 8 3 年一1 9 8 6 年) 这一时期扶贫模式以探索型为主，主要是在救济扶贫模式上探索开展生产自 救型扶贫工作。 这期间，我国在全国范围内开展了以根本解决贫困地区贫困之源为目的大规 模扶贫工作，这也是建国以来首次大规模解贫。1 9 8 4 年中共中央、国务院发出关 于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知，扶贫形式也由单一的财政扶贫发展到以财 政扶贫为主、多种扶贫方式共用的方式，其中以工代赈就是其新采用标志性的扶 贫模式。 所谓的以工代赈属于救济的范畴，但它的特殊性在于救济和建设的结合与统 一，它通过组织被救济对象参加工程建设来获得赈济，它是无偿的，但要求贫困 地区群众通过出工出力来获得。它在加强贫困地区的基础设施建设，推动经济社 会和社会文明进步与发展方面起着不可低估的作用。台前县的基础农田水利设施 在此期间基本建成。 3 1 3 大规模开发式扶贫( 1 9 8 6 年一1 9 9 3 年) 随着对扶贫工作的深入探索，开发型扶贫模式初步建立。随着我国改革开放 的进一步深化，社会主义市场经济逐渐在我国确立了主导地位，发展市场经济， 确保投资绩效，变以往的输血式扶贫为造血性扶贫为这一时期扶贫工作的特点。 从1 9 8 6 年开始，国家的扶贫方针突出了市场经济的概念，突出了扶持贫困地区的 开发型建设，即立足各贫困地区的本地资源，面向市场的需求，选准项目产品， 国家提供资金，物资，加强科技培训和指导，以扶贫项目为载体，将以往的平均 分配资金变为集中于项目上，采用的形式主要有，将资金捆绑在一起，按项目投 放，有合格项目方进行投资，保证资金用于贫困地区的经济建设和经济开发上， 以项目带动贫困地区的经济建设和社会事业发展，充分发挥贫困地区的劳动力等 资源优势，同时在税收等各方面均给予贫困地区优惠政策。这些项目主要集中在 三个方面：农业的综合开发利用。主要有改造中低产田，完善基本农田的水利 设施等，积极引导农民进行种植结构调整，大力发展经济作物，大面积推广优质 品种等。大力发展乡镇企业。8 0 年代乡镇企业异军突起，以项目为载体的开发 式扶贫的直接结果，就是促成了贫困地区乡镇企业的飞速发展。发展乡镇企业能 够拉动经济增长，逐步带动贫困地区由传统农业向工业化时代转变，扩大了人们 致富的视野，解放了思想。这种开发式扶贫方式，帮助许多贫困地区建设了一大 8 我国农村扶贫开发模式研究一一以河南省台前县为倒 批乡镇企业，构筑了贫困地区的工业基础，给贫困地区工业化、城镇化和农业产 业化奠定了雄厚的基础。在此期间，台前县形成了许多小型的面粉加工厂、小造 纸企业、羽绒加工厂和农业养殖、种植大户，初步奠定了乡镇企业和农业种养加 的发展基础。 3 1 4 八七扶贫攻坚阶段( 1 9 9 4 年2 0 0 0 年) 这一时期的主要模式综合开发，多策并举。 国家八七扶贫攻坚计划于1 9 9 4 年3 月颁布实施，它标志着我国扶贫开发 在新时期进入新的里程。计划提出了从1 9 9 4 年到2 0 0 0 年，集中人力、物力、财 力，动员社会各界力量，力争用7 年左右的时间，基本解决目前全国农村8 0 0 0 万 贫困人口的温饱问题。并提出了e l - - 十世纪末解决贫困人口温饱的标准，主要有 人均年纯收入达到5 0 0 元以上，户均一亩林果园或一亩经济作物，并向乡镇企业 或发达地区转移一个劳动力，同时户均一户养殖业等等。重点发展投资少、见效 快、覆盖广、效益高，有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和相关的 加工业和运输业，积极发展能充分发挥贫困地区资源优势、又能安排大量贫困劳 动力就业的资源开发型和劳动密集型的乡镇企业，有计划地发展劳务经济，促进 农民增收。扶贫开发的主要形式有，开发市场需要的名优产品，实行统一规划， 组织农户连片发展，按照农业产业化模式，形成一定规模的商品生产基地或区域 性支柱产业；坚持兴办工农一体化、产销一条龙的扶贫经济实体，外联市场，内 联用户，为农民提供好服务，带动群众脱贫；扩大贫困地区与发达地区的经济合 作与交流等。在此期间，台前工业有了长足进步，粮食加工厂规模不断扩大，全 县日加工能力3 0 0 吨以上的就有4 家，县造纸厂实现年产量突破2 万吨，雪鸟羽 绒厂达到年加工羽绒制品能力1 0 0 万件以上，并带动了台前羽绒业的发展，台前 也跻身于国内四大羽绒集散地行列。此外，化工企业也呈现出好的发展势头。 3 1 5 新时期扶贫开发阶段( 2 0 0 1 年起) 以市场为导向，坚持开发式扶贫不动摇，以政府主导，全社会共同参与是新 时期扶贫开发工作的模式。 2 0 0 1 年9 月1 9 日国务院颁布实施中国农村扶贫开发纲要( 2 0 0 1 - - 2 0 1 0 年) ， 它标志着我国农村扶贫开发工作进入了新阶段。纲要的基本方针是“坚持开发式 扶贫方针，以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下， 以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件， 9 我国农村扶贫开发模式研究一一以河南省台前县为例 走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困农户 自我积累、自我发展能力。”。同时提出，坚持政府主导、全社会共同参与，积极 动员和组织社会各界力量，支持贫困地区的开发建设，并提出了多项政策保障与 组织保障措施。“八七”扶贫攻坚期间和进入新时期扶贫阶段，是台前扶贫开发工 作取得重大突破、效果明显的阶段，也为台前以后的经济发展奠定了良好的基础。 3 2 台前扶贫开发工作实践 自“八七”扶贫攻坚以来，国家扶贫累计投放台前县财政资金和信贷资金共 i 2 亿元，解决贫困人口2 7 i 万人次。尤其是在2 0 0 1 - - 2 0 0 4 年新时期扶贫开发期 间，国家投放财政资金和信贷资金7 4 2 5 万元，解决了1 万人温饱和2 4 万人低收 入问题，扶贫工作取得阶段性突破。在上级资金政策扶持下，2 0 0 4 年财力达到1 5 8 6 8 万元，其中基数性一般转移支付补助1 8 9 6 万元，一次性一般转移支付补助3 2 5 8 万元。全县国内生产总值达到1 8 亿元，地方财政一般预算收入实现3 0 1 8 万元， 农民人均国内生产总值达到4 4 3 0 元，农民人均纯收入达到1 8 2 6 元( 其中农民外出 劳务收入约占2 7 ) ；全县人均占有粮食2 9 2 公斤，农民人均住房面积1 8 m 2 ，城镇 居民人均可支配收入4 2 8 1 元，人均居住面积2 0 m 2 ，储蓄余额1 4 ，3 亿元。0 2 0 0 5 年全县生产总值达到了2 3 。2 亿元，财政一般性预算收入完成3 2 3 6 万元，全县人 均农民纯收入达到2 0 2 2 元。 尤为可贵的是，粮食加工、羽绒加工、造纸业等一 批乡镇企业应运而生，且发展势头良好。全县经济社会进入良性发展的轨道。 新时期扶贫开发工作模式转移到坚持开发式扶贫，集中连片扶贫，强调整村 推进，实行扶贫到村入户，注重产业化支持，积极开发人力资源，注重科技教育 文化卫生多管齐下，在扶贫开发模式上更是与时俱进，体现出了时代特色。台前 县在注重综合开发、整村推进的同时，在扶贫模式上做了许多改进与创新，扶贫 开发的成效显著： 3 2 i 争取以工代赈资金，兴建“六小工程” 台前县加大了向上级申请以工代赈的规模，大力实施“六小工程”建设。2 0 0 1 年一2 0 0 5 年，共投入资金近7 0 0 0 元，加大了对黄河滩区治理的力度，积极改善农 田水利基本建设，改造中低产田，重点推进节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农 李兴江：中国农村扶贫开发的伟大实践与创新，中国社会科学出版社，2 0 0 5 年4 月版，第3 8 0 页。 中共河南省委办公厅，调研与建议，2 0 0 5 年第1 期( 台前县扶贫开发工作调研报告) 。 内部资料：中菇台前县委文件( 台发( 2 0 0 6 ) l 号) ，中共台前县委关于制定台前县国民经济和社会发展 第十一个五年规划的建议。 1 0 我国农村扶贫开发模式研究一一以河南省台前县为例， 村水电、农村沼气、公共教育卫生设施项目改造等，坚持引黄灌溉和打井双配套， 建设了临黄堤淤背和截渗墙等防洪工程，加固了滩区护滩工程和险工险段，修复 了枣包楼、韩胡同等控导工程，完成了金堤河刘子渔、岳鲁、后方三个沟口闸站 建设，对梁庙沟、白岭沟进行了小流域治理，修建硬化渠道9 3 1 0 米，治理背河洼 地8 6 8 0 亩，完成了黄河滩区避水连台建设任务，修建乡村道路7 9 条，使得滩区 的生产条件明显改善。 3 2 2 坚持“整村推进”，增强扶贫效果 整村推进是新时期扶贫开发工作模式的创新，它有利于整合扶贫资源，综合 多方力量来增加扶贫效果。其主要任务是：改变生产生活条件的基础设施建设； 提高人口素质的社会事业建设；增加农民收入的产业建设；改变村容村貌 的文明新风建设；规范有序的民主政治建设；以班子建设为核心的村级组织 建设。整村推进需要把扶贫的政策资源、资金资源、人力资源及其它科技、金融 优势结合起来，注意引入参与式扶贫理念，尊重群众主体地位，尊重群众的意愿， 让群众成为扶贫开发的策划者、参与者、监测者、评价者和受益者。台前县按照 省扶贫开发整村推进工作实施方案的要求，确定了6 9 个整村推进重点村，这些村 总人口5 3 0 6 3 人，其中贫困人口3 1 4 7 9 人，按照基础设施改善、村容村貌整洁， 乡风文明，管理民主，农民收入增加，社会和谐发展的目标，于2 0 0 4 年至2 0 0 5 年投入资金3 7 4 5 万元( 占全部财政扶贫资金总额的6 3 ) ，解决了3 8 7 5 人的饮水 困难，建设乡村道路3 8 5 公里，建成提灌站7 座，硬化渠道1 9 5 0 0 米，桥涵l o 座，有效改善了贫困人口的生活条件；建成标准化中小学1 3 座，卫生院2 个，解 决了7 4 5 6 0 贫困人口上学难、就医难的问题；实施有线电视“村村通”工程。至 2 0 0 5 年底，共有3 4 个贫困村达到了整村推进的标准，人均纯收入超过了9 2 4 元。 。如县农业局与县扶贫办共同实施“小尾寒羊冷配技术推广体系”，在5 个整体推 进重点村中率先实施；县财政局、县扶贫办集中7 5 万元资金，在重点整村推进重 点村中试点实施“周转羊”扶贫模式，为近千户贫困户提供优质母羊，培育了4 个养羊专业村。为支持贫困户的发展，台前县又利用贴息政策，制定了利用财 政扶贫资金贴息，依托县农村信用联社开展小额信贷扶贫工作的实施方案，共投 放i 0 0 万元财政扶贫贴息，在6 9 个整村推进村中选出2 3 个重点村进行试点，扶 持贫困农户大力发展养殖业和种植业。此外，还同“三个代表”驻村工作队紧密 结合，协调多渠道资金加快整村推进进程。在开展的农民实用技术和劳动力培训 参考内部资料，台前县整村推进工作调查报告，2 0 0 6 年3 月。 1 1 我国农村扶贫开发模式研究一一以河南省台前县为例 转移中，更是优先在整村推进村中招收学员，多策并举，使得整村推进这一扶贫 模式取得了良好效果。 3 2 3 强化贫困农民科技技能培训 中国农村扶贫开发纲要( 2 0 0 1 - - 2 0 1 0 年) 指出，要努力提高贫困地区群众 科技文化素质，提高群众的综合素质，特别是科技文化素质，是增加贫困人口经 济收入的重要措施，也是促进贫困地区脱贫致富的根本途径。为此，台前县把搞 好贫困人口的科技技能培训当成新的智力扶贫模式，按照不同的培训需求，团县 委、妇联、农业、科技、林业等部门，采取集中培训和现场指导相结合的形式， 举办小尾寒羊、奶牛、肉牛，养鸡、养兔等技术培训班，并对小麦、玉米、粮食 管理进行讲解，培训内容还包括果树等经济作物的管理、食用菌技术培i jr i 、人工 刺绣技术培训等，大力推广应用农民实用技术。据不完全统计，2 0 0 1 - - 2 0 0 5 年， 台前县共举办各类培训班1 7 4 期，培训农民1 9 7 3 0 人次。许多农民正是依靠这种 培训方式，掌握了科技致富本能，走向了富裕之路。 3 2 4 积极组织劳动力转移，让劳务输出既富县又富民 农村贫困人口劳务输出的实质就是通过贫困地区的剩余劳动力向存在竞争性 就业机会的其他地区流动，实现劳动力资源在地区间的重新配置，使输出者获得 新的就业机会和创收机会，同时在流动过程中，实现输出者技能和素质的提高。o 它能补充就地脱贫的不足，连接扶贫与宏观经济发展，提供人力资本发展的另类 途径。回 河南是劳务输出大省，有着很好的经验和成效。搞好劳务输